标题: 【美国研究】邢悦、陆晨：对冷战后《美国国家安全战略报告》的文本分析
新闻来源: (须有正确连结)
https://www.sohu.com/a/332649320_618422
国关国政外交学人
2019-08-09 12:22　清华大学国际关系研究院中国对外政策研究中心主任；法学院研究生
内容摘要
《美国国家安全战略报告》(下文称报告)是冷战末期以来美国历届政府阐述其国家安全战
略的重要文件，历份报告体现了美国国家安全战略的发展演变，其中2017年特朗普政府发
布的报告。首次在冷战结束后将大国竞争列为国家安全的首要威胁，该报告被认为对美国
安全战略进行了重大调整。然而，既有文献对美国国家安全战略调整原因的解读不一，国
际局势的变化、国家利益的调整与总统党派更迭成为三种可能的解释。本文对历份报告进
行词频统计，将报告中的高频词汇按照对战略环境的判断、对国家利益的认知、对国家安
全威胁的识别、对战略手段的选择等组别进行分类，并按时间顺序整理这些数据，得出历
份报告的词频变化图谱，以此对美国国家安全战略转变原因展开研究。研究发现，美国政
府对战略环境的认知的改变构成了美国安全战略调整的主要原因，其中重大事件对战略环
境判断的影响直接而明显。与战略环境判断的多变性相比，美国政府对国家利益的界定具
有稳定性，由军事安全、经济繁荣与价值观作为其主要的构成要素。总统个人党派背景对
国家安全战略的影响体现在对战略手段的选择上，并不构成导致国家安全战略转变的动因
。
2017年12月18日，特朗普政府公布了其任期内首份《美国国家安全战略报告》，这份报告
将国家安全的威胁来源定为中俄“修正主义国家”、DPRK等“流氓国家”、“跨国威胁组
织”三大挑战，第一次在后冷战时代将大国战略竞争列为头等威胁。报告通篇充满了中国
构成对美国挑战的词句，并将中国置于首要竞争者的地位。这份报告体现出的“美国第一
”色彩与对华消极态度引起了国内学界的关注，学者均认为该份报告体现了一种全新的战
略思维，具有战略收缩与孤立主义倾向，对二战以来共和、民主两党形成共识的国际主义
路线进行了重大修正。特朗普政府 2017 年报告对美国国家安全战略的重大调整，引发了
本文对美国安全战略调整原因的追问。
作为冷战结束后世界唯一的超级大国，美国的国家安全战略对全球政治局势产生著深远影
响。美国政府所制定的《美国国家安全战略报告》在分析战略环境与安全威胁的基础上，
阐明了美国政府国家安全的基本理念，并为对外政策提供指导方针，是各部门制定计划和
方案的依据。因而，分析安全战略报告为我们从总体上把握美国的安全与对外政策提供了
重要参考。已有文献对报告进行了不同角度的解读。然而，相比于对单份报告文本的分析
，国际关系领域内鲜有对冷战后美国国家安全战略调整原因的系统梳理和论述。
为此，本文基于冷战结束后美国历届政府发布的国家安全战略报告，对其进行文本解读，
试图回答报告中哪些因素是相对稳定的？哪些因素是具有多变性的？是什么因素导致了美
国国家安全战略的调整？首先，本文将分析战略环境的变化是否是导致美国国家安全战略
变化的原因，尤其关注报告对重大事件与安全威胁的描述；其次，本文将分析美国政府是
如何界定国家利益的，以及国家利益组成要素和排序发生了哪些变化。最后，本文将分析
党派因素对国家安全战略产生了什么样的影响。
一、文献综述与研究方法
美国政府发布国家安全战略报告的历史始于冷战后期。根据 1986 年美国《戈德华特——
尼克尔斯国防部改组法》（《国防部改组法》）的规定，美国国会要求总统每年都要提交
一份安全战略报告，主要内容包括五项：美国的全球利益、目的及目标；为遏制侵略、执
行安全战略所必需的对外政策；短期与长期使用美国各种实力资源的建议；对美国各种国
家实力资源间力量平衡的评价；其他有助于国会理解美国国家安全战略事务所必需的信息
。
虽然法案要求总统每年向国会提交一份报告，但自该法案通过以来，没有一任总统达到这
一要求。里根政府在 1986 年《国防部改组法》通过后的 1987 年、1988 年共发布了两
份报告；布什政府任期内分别于 1990 年、1991 年和 1993 年共发布了三份报告；克林
顿政府在两届任期内共发布 7 份报告，而小布什与奥巴马政府都只在各自八年任期内发
布两份报告，由此基本上形成了一届政府一份报告的惯例。
从既有研究来看，由于美国国家安全战略的影响力巨大，对美国国家安全战略报告进行分
析解释的文献层次丰富、角度多元，这为后续研究提供了充分的文献基础。然而笔者发现
，既有文献存在着以下三点不足：其一，现有文献多集中于对特定报告的解读，涉及多篇
报告对比研究的文献较少，涵盖冷战结束以来各篇报告的文献尤少。其二，既有文献的研
究方法多集中于对报告进行文义解读，以大数据方法对历份报告进行文本分析的学术成果
缺失。其三，不同学者对美国国家安全战略报告发生变化的原因解读存在差异，尚未形成
共识。
表 1：冷战结束以来各届政府发布报告情况
┌────┬────────┬───────────────┐
│ 总统 │ 任期内发布份数 │ 发布年份 │
├────┼────────┼───────────────┤
│ 布什 │ 3 │ 1990 / 1991 / 1993 │
├────┼────────┼───────────────┤
│ 克林顿 │ 7 │ 1994 / 1995 / 1996 / 1997 / │
│ │ │ 1998 / 2000 / 2001 │
├────┼────────┼───────────────┤
│ 小布什 │ 2 │ 2002 / 2006 │
├────┼────────┼───────────────┤
│ 奥巴马 │ 2 │ 2010 / 2015 │
├────┼────────┼───────────────┤
│ 特朗普 │ 1 │ 2017 │
└────┴────────┴───────────────┘
就第三点不足，具体而言，学者对美国国家安全战略报告的延续性与多样性各有侧重，强
调报告规律性的学者认为报告的基本构成要素、指导思想、基本目标与原则具有延续性；
强调多变性的学者则着眼于战略手段的变化、党派差异及地区战略重点的转移。尽管学者
对美国国家安全战略报告的延续性与多样性的侧重点不同，但均认同美国冷战结束以来安
全战略发生过几次明显的变化与转折，且不同学者对战略调整原因给出了不同解读。崔海
宁对冷战后美国国家安全战略调整的理论取向展开研究，认为国家间力量对比的变化以及
重大的突发性事件是影响美国国家安全战略调整的主要因素：当国际形势比较紧张时，现
实主义在安全战略指导思想中就会相对突出；当国际形势趋于和平时，理想主义的成分就
会增多。3郭艳琴以美国对华政策为例，认为美国对华战略调整的最根本原因在于美国对
国家利益认知改变，导致其战略重心发生转移。党派因素也得到了众多学者的关注，刘德
斌在分析美国国内政治后，认为冷战后美国外交主要以美国国内政治斗争的需求出发，而
较少考虑国际政治的实际情况；李晓岚认为“两党争斗、相互牵制，制约著美国的对外政
策走向”。究竟是重大事件推动、国家利益变化、或是领导人党派身份更迭导致历届政府
的安全战略变化？既有文献并未对这一问题得出统一解读，这给本文留下了研究空间。
为回答美国安全战略调整的原因，总结和把握冷战以来美国安全战略演变的规律，笔者拟
以篇为单位，对 1987 年第一份报告发布以来的每份国家安全战略报告进行大数据分析，
利用文本分析工具统计报告中的高频词等信息。得到这些词频数据后，笔者将剔除无研究
意义的词汇，将其他高频词按照对战略环境的判断、对国家利益的认知、对国家安全威胁
的识别、对战略手段的选择等组别进行分类，并按时间顺序整理这些数据，得出随时间变
化的词频变化图谱。
由于本文旨在探究美国国家安全战略转变的原因，因此在统计词频的过程中，笔者将重点
关注对美国安全战略进行重大调整的几份报告，例如1991年布什政府所发布报告、1994
年克林顿政府所发布报告、2002 年小布什政府所发布报告、2010 年奥巴马政府所发布报
告及 2017 年特朗普政府所发布报告。如果在这五份报告中，对威胁来源的判断较前份报
告发生重大转变，或某一重大事件在该份报告中的词频突然上升，则有理由认为战略环境
的变化导致美国国家安全战略做出调整；如报告对国家利益的界定与前份报告产生明显差
异，则说明国家利益的变化推动着战略调整。如果不同党派背景的总统对战略手段的选择
存在显著差异，则有理由认为美国安全战略存在党派因素的影响。
二、告对战略环境的判断与威胁的认知
对战略环境的判断是美国政府制定国家安全战略的基础，美国各份国家安全战略报告对美
国当前所面临的国内外局势描述都占到相当大的篇幅。战略环境既包括国际局势，也包括
美国国内政治经济环境。从各份国家安全战略报告来看，美国对战略环境的判断主要集中
在对国际局势的分析。对战略环境的判断可以从报告对重大事件的描述与对威胁的认知两
个角度加以分析。其中，重大事件的发生直接推动国际局势变化，影响美国政府对战略环
境的判断，例如苏联解体与冷战结束使得布什政府所面临的国际环境发生深刻变化。对威
胁的识别则建立在对战略环境判断的基础上，因此通过对比各份报告中美国政府对威胁的
界定，也可以从侧面了解美国政府对战略环境的认知。
（一）重大事件词频变化
在既往研究中，学者认为冷战结束、“9·11”事件分别构成了布什政府、小布什政府调
整国家安全战略的重要国际因素，奥巴马政府面临的由国内金融危机引发的经济危机同样
使美国的战略环境发生了深刻转变。特朗普政府在 2017 年发布的国家安全战略报告中并
未提及单一重大事件对国际局势的影响，而是侧重从国家主权受挑战的角度分析美国面临
的战略环境。因此，本文选取了冷战结束、恐怖、经济危机与主权，作为反映冷战结束以
来发生的重大事件的词汇。由于“恐怖”（terror、terrorism、terrorist）出现频率远
远高于其他三者的出现频率，为清晰直观反映四者在历份报告中的词频变化，“冷战结束
”、“经济危机”、“主权”的词频对应左侧坐标轴较小的数值，而“恐怖”的词频则对
应右侧坐标轴较大的数值。
https://i.imgur.com/N8YYJ2W.jpg
图 1 反映了重大事件在各份报告中被提及的频率，旨在观察重大事件词频与战略调整之
间的联系。冷战结束于 1991 年，但对该事件的描述在 1991 年至 1998 年的历份报告中
均有出现，甚至在 21 世纪所发布的报告中也仍被多次提及，这反映出冷战结束这一事件
在近 30 年的国际局势中所产生的长远影响。冷战结束的出现频率在 1991至 1995 年不
断上升，在 1995 年达到了最高数量，并在 1995 年之后缓慢降低。这一时期横跨布什与
克林顿两任三届政府，也正是在布什执政后期与克林顿执政前期，美国国家安全战略发生
了重大调整。布什政府在苏联威胁降低、冷战缓和的背景下，在1991 年报告中调整了自
冷战开始以来持续 40 多年的遏制战略，确立了新的“超越遏制”战略，谋求“促进苏联
的民主改革”。在克林顿执政后，对冷战结束这一事件的重视程度进一步上升，面对冷战
结束后美国处于领导地位的国际环境，克林顿政府 1994 年报告中提出了“参与与扩大”
的战略，将经济安全、军事实力和促进民主作为新时期美国国家安全战略的三大基本支柱
，扩展了国家安全的内涵。
随着冷战结束与两极格局瓦解，在冷战时期被压抑的地区、民族、宗教矛盾凸显，恐怖主
义在国际上泛滥，这一现像也在美国国家安全战略报告中得到体现。与“恐怖”相关的词
汇在后冷战时代的出现频率明显高于冷战时期，在 1991 年至 2006 年的各份报告中呈现
波动上升的趋势。“恐怖”词频出现较高的年份分别是 1998 年、2002年与 2006 年，涉
及克林顿与小布什两任总统。2002 年与 2006 年的高词频数反映了九一一事件对小布什
政府国际局势认知的冲击；1998 年的高词频数和当年美国驻内罗毕与驻达累斯萨拉姆大
使馆受恐怖主义组织袭击有关。小布什任内发布报告所构成的战略转变，与报告中“恐怖
”的高词频数相对应，在 2002 年，小布什政府发布的国家安全战略报告对克林顿时期“
参与与扩展”战略进行了调整，将反恐作为国家战略重点，重视军事实力与绝对安全。报
告直言“九一一事件从根本上改变了美国与其他地区强国关系的背景，也给这些关系带来
了巨大的、全新的机遇”。22006 年报告则将美国面临的战略环境定性为“处于战争状态
”，进一步明晰了对恐怖主义的认识，并重申“先发制人”战略。
奥巴马是 2008 年金融危机爆发后执政的首位总统，在奥巴马任内所发布的两份报告中，
对金融危机引发的经济危机的提及频率也超越其他年份。与冷战结束、九一一事件不同，
经济危机对美国战略环境的影响主要来自于内部，这同样构成了促使美国战略转变的背景
因素。奥巴马政府面临美国国家实力相对下降的战略环境，在报告中直言美国“经受着严
重的经济危机”，“其他国家发挥着越来越强的影响力”。与此相对应，在 2010 年的战
略报告中，奥巴马政府更强调美国如何在国际体系中行动，与以往战略报告强调支配体系
形成了鲜明对比。奥巴马政府对国际合作的强调，构成了与小布什时代“先发制人”战略
的转变，这一转变与美国境内外的安全环境变化密不可分。
特朗普政府对“美国第一”的强调，则与 2017 年报告中“主权”词频的爆发式增长相吻
合。冷战结束以来，历份报告中“主权”词频均在 10 以内浮动，而在 2017年“主权”
词频突破了 25，显著高于往年报告中的词频。冷战结束后，随着苏联的解体，美国成为
全球唯一的超级大国，在军事、政治、经济等各方面实力冠绝全球，“主权”词汇在冷战
结束后较长时期内保持低频率既反映了美国国家实力强大，对保持主权完整的绝对信心，
也从侧面体现了冷战后美国政府向其他地区输出民主、推进人权政策而对主权价值的淡化
。特朗普执政后，“主权”词频骤增，之前从未出现过的“美国第一”口号也增至 8 次
，构成了冷战结束后的新转折。尽管特朗普政府并未界定某一重大事件对国际局势的影响
，却从国家主权受挑战的视角观察国际环境，认为“中国和俄罗斯挑战美国权力、影响力
与利益”，来自中俄的竞争成为美国面临的战略环境中最突出的特征。
（二）安全威胁认知的变化
安全威胁直接影响到美国的国家利益，美国历份安全战略报告都对美国面临的安全威胁进
行重点分析。安全威胁的识别建立在对国内外局势的综合判断之上，美国政府对国内外局
势的判断，对重点事件与趋势的关注，往往与美国政府对首要威胁的识别相一致，通过分
析报告对安全威胁的识别，可以了解到报告对战略环境的判断。
表 2：报告对安全威胁的判断
https://i.imgur.com/VHgjK8y.jpg
表 2 选取了冷战结束以来各届政府所发布的国家安全战略报告，并对报告中所确定的首
要威胁进行整理。从冷战结束之初至 2017 年，美国首要威胁的来源发生了明显的转变。
1991 年报告制定于苏联即将解体之际，尽管苏联内部发生了明显的改革迹像，国际局势
朝着缓和的方向发展，但布什政府并未因此而放松对苏联的警惕。1991 年报告认为“苏
联仍然是具备物理军事实力，能够以一次饱和式打击毁灭美国社会的唯一国家”，尽管“
美苏之间的军事冲突威胁概率比二战以来的任何时点都要低”，“苏联仍将是一个军事强
国”，其潜在的威胁依然存在。与此同时，随着美苏两极格局走向瓦解，原本被美苏支配
的地区出现权力真空，地区性强国对安全环境的威胁加剧。海湾危机的持续发酵与海湾战
争促使美国政府更加重视地区性冲突，将地区性冲突也列为美国面临的重要威胁。1994
年报告是克林顿政府在冷战结束后发布的第一份报告，该报告对安全威胁的识别呈现出多
元化的趋势。冷战结束对美国安全的影响具有两面性，苏联解体使得美国传统安全领域的
压力骤然降低，但两极格局结束也增添了不稳定的新威胁，例如核武器扩散、地区冲突加
剧等。
1994 年报告对安全威胁的界定不再局限于传统安全领域，恐怖主义、跨国犯罪等全球化
时代的新现像也被列为威胁美国国家安全的范围之中。克林顿是冷战结束后上任的第一位
总统，其任期内共发布七份安全战略报告，这七份战略报告对安全威胁的识别具有一致性
，表二选取了 1994 年、1997 年与 2001 年发布的三份报告，这三份报告均将核武器扩
散作为最严峻的威胁，均对非传统安全领域的新兴挑战、跨国威胁保持高度关注，安全威
胁来源呈现出多元化、复杂化的特征。
与克林顿政府相比，小布什政府对国家威胁的识别经历了重大调整。尽管冷战结束后恐怖
主义呈现上升态势，但直至 2002 年，美国政府才首次将恐怖主义列为国家安全的首要威
胁。在经历了九一一恐怖主义袭击事件后，小布什政府迅速改变了对国家战略环境的判断
，将安全战略的重点调整为打击恐怖主义。报告指出，“尽管恐怖主义与流氓国家从威胁
程度上不及苏联的毁灭性力量，但这些新敌人的动机与本性、他们试图获得只有最强大国
家才拥有的摧毁性力量的意图、以及他们向美国使用大规模杀伤性武器的日益增长的可能
性，都使得当前的安全环境更加复杂与危险”。“恐怖主义与大规模杀伤性武器的结合”
在 2002 年与 2006 年的两份报告中均被视为美国面临的最严峻威胁。
至 2010 年奥巴马政府发布报告之时，大规模杀伤性武器与恐怖主义的威胁程度仍然位居
前列，但 2010 年报告放弃了小布什政府对“恐怖主义是美国国家安全的首要现实威胁”
的强调，而是将其定为“全球时代众多重要威胁之一”，报告强调美国面临的威胁是多样
化的挑战，包括气候变化、地区武装冲突、流行疾病、跨国犯罪等。2015 年，奥巴马第
二任期内的安全战略报告发布，这份报告同样延续了 2010 年的风格，强调应对恐怖主义
的同时，未忽视全球化背景下的多元化威胁。奥巴马政府对安全威胁的识别，也正是基于
奥巴马政府对美国战略环境的判断：国际上反恐战争旷日持久、新型安全挑战层出不穷、
全球金融危机迟滞经济发展，这一系列事件都促成了奥巴马政府调整安全威胁与国家战略
。
2017 年报告则将中俄等修正主义大国的竞争列为美国面临的首要威胁，恐怖主义在威胁
程度上排在流氓国家之后。报告强调，“中国和俄罗斯挑战美国权力、影响和利益，试图
侵蚀美国的安全与繁荣”，“美国将应对不断增长的政治、经济与军事方面的竞争”，“
这些竞争要求美国重新思考以往二十年的接触政策”。对主权的强调，以及对中国崛起的
不信任，构成了特朗普政府对国际环境判断的鲜明特征。
纵观冷战结束以来美国对国家安全威胁的判断，以及重大事件在安全战略报告中的词频变
化，不难看出美国对战略环境的判断经历了多次转变，呈现出同一任期内局部调整、总统
轮换时大幅转折的特征。而美国对战略环境判断的调整，往往与战略调整的周期相一致：
冷战即将结束之际，布什政府捕捉到苏联内部改革的动向，提出了“超越遏制”的战略，
同时对潜在的地区冲突加以重视，使美国军事战略从遏制苏联的全球战略向应对地区性强
国挑战的地区性战略转变；伴随着苏联解体、冷战结束，克林顿政府对威胁的识别呈现出
多样化的特征，提出积极塑造国际环境的接触政策；九一一恐怖主义袭击事件则促使小布
什政府将反恐作为国家安全战略的重点；奥巴马时代，反恐战争的泥淖与经济危机的打击
使美国面临的国内外局势发生变化，奥巴马政府对多元化威胁的重视、对国际合作手段的
强调，都离不开其对战略环境的认知修正；特朗普提出“美国第一”的安全战略，与此相
对应的正是 2017 年报告中“主权”一词的高频率出现、特朗普政府对中俄大国竞争的警
惕。重大事件的发生、对战略环境认知的调整、安全威胁来源的变化、以及安全战略的转
折，这四个不同层次上的变化往往保持着高度一致性，成为美国国家安全战略调整的重要
规律。
三、报告对国家利益的认知与排序
作为影响力遍及全球各地的超级大国，美国的国家利益分布广泛、层次丰富。从内容上看
，美国历届政府对国家利益和目标的界定基本上都涵盖了军事安全、经济繁荣与价值观三
个要素。从层次上看，美国国家利益委员会在发布的《美国国家利益》中，将美国国家利
益按重要性依次分为生死攸关的利益、极其重要的利益、重要利益和次要利益四个层次，
涵盖从威胁程度最高至较低的各领域。
对国家利益的界定是确定国家安全战略的重要基础，从逻辑上判断，如果不存在国家利益
，也不会存在安全威胁，更不会存在应对安全威胁的战略。道理是显而易见的，如果不存
在着面临威胁的对像，那么威胁本体的存在没有实际意义。
https://i.imgur.com/4rdXI5B.jpg
上图是对各份安全战略报告中“威胁”与“利益”的词频统计图，二词词频高度相关，变
化方向几乎一致，对威胁来源的界定范围越广，对国家利益的界定范围也相应扩大。对此
，存在着两种可能的解释。其一，由于国际局势发生了变化，导致美国政府调整对威胁来
源的判断，又由于美国国家利益广泛分布的特点，威胁之所在，正是美国国家利益之所在
，这导致威胁与利益的词频保持高度一致性。其二，美国政府对国家利益的认知发生了变
化，并在不同利益观的驱使下，对安全威胁的识别进行了重新界定，使安全威胁与国家利
益保持一致。
（一）报告对国家利益的界定
为检验上述这两种解释，笔者对国家安全战略报告中对国家利益与目标的界定进行了统计
梳理。如表三所示，自 1991 年至 2017 年，几乎每份报告都将国家安全、经济繁荣与价
值观作为国家利益的战略支柱。
在 1991 年的安全报告中，布什开门见山地阐述了“国家战略基础：目标与利益”，强调
美国主要的国家利益和目标具有持久性，“乃至在一个新的时代也会持久不变”。该份报
告中，美国国家利益包括美国及其价值观的完好无损、健康且持续增长的经济、与盟友及
友好国家的合作关系、在稳定和安全的世界中推动自由、人权和民主制度。上述四点利益
均直接或间接涉及到美国的军事安全、经济与其价值观。
克林顿任期内，对国家利益的界定延续了布什政府的风格，将提升安全、促进经济繁荣与
推广民主作为国家战略目标。克林顿政府一方面重视经济、军事安全等现实的国家利益，
另一方面突出向海外推广民主价值观的战略地位，通过“参与与扩展”战略在海外推广民
主，保障美国及世界的安全与繁荣。克林顿第二任期内，提出了按层次而非范畴划分国家
利益的方法，1997 年报告首次将国家利益划分为生死攸关的利益、重要利益与人道主义
利益。
在恐怖主义的阴云下，小布什政府并未按照安全、经济、价值观的范畴界定国家利益，而
是以大篇幅论述政治与经济自由对国际秩序的重要性，将“推进自由、民主和人的尊严”
作为重要的国家利益，并指出“美国的国家安全战略必须从上述核心信仰出发并且向外探
寻扩展自由世界的可能性”。在民主和平论思潮的指导下，对价值观的重视成为小布什时
代国家利益观的突出特点，推进民主、改造失败国家与打击恐怖主义、保障美国国家安全
相联系起来，成为保障国家安全的支柱。
奥巴马任期内，国家利益内涵扩大，将安全、经济繁荣、普世价值与国际秩序涵括在内。
与小布什政府相比，奥巴马政府突出了国际体系与国际秩序对于美国安全的重要意义，报
告指出如下目标：“在美国领导下的国际秩序，能够通过更强有力的合作来应对全球挑战
、促进和平、安全与机遇”。安全、经济繁荣与普世价值作为国家安全战略的重要利益出
现在 2010 年与 2015 年的报告中，并未出现重大变化。
特朗普于 2017 年发布了上任以来首份国家安全战略报告，其中对美国国家利益在表述上
与以往报告略有出入。“保护美国人民、本土和生活方式”是美国的政府的“根本责任”
，“促进美国经济繁荣”、“以实力求和平”与“推进美国影响力”也属于美国政府的战
略目标。对“美国生活方式”的强调，实际上即指涉捍卫美国价值观，捍卫“定义我们是
谁的文化、信仰与原则”，例如“自由”、“尊重公民权利和尊严”以及“法治”。对美
国影响力的强调，延续了冷战结束以来各届政府的最终战略目标定位——即保持美国在全
球的领导地位，这并不属于特朗普政府的创新之处。
从冷战结束以来国家安全战略报告对国家利益的定位来看，冷战后美国政府对国家利益的
认知具有延续性。尽管每份报告对国家利益的表述存在区别，军事安全、经济繁荣与价值
观三大因素构成了各届政府的国家利益支柱，“民主”、“普世价值”与“生活方式”等
多种表达方式均指代美国社会的价值观念。从最终的战略目标来看，后冷战时代美国各届
政府都把保持美国在全球的领导地位作为国家利益之所在。尽管特朗普政府提出“美国第
一”的口号，战略视角更关注国内，但也将“推进美国影响力“列为四大具体战略目标之
一，并未放弃对扩展美国的全球影响力的追求。作为冷战后唯一的超级大国，维持美国的
全球领导地位成为美国安全战略的重中之重，军事安全、经济繁荣、价值观成为美国稳定
的战略利益，体现了美国国家利益观的全面性与广泛性。
（二）报告对国家利益的排序
为探究军事、经济与价值观这三大国家利益在不同报告中的地位，本文选取了三组词汇其
中军事相关的词汇包括：军事（military）、防卫（defense）、核（nuclear）经济相关
的话语包括：经济的（economic）经济（economy economies）、贸易（trade）；价值观
相关的话语包括：民主（democracy democracies、democratic）自由（free freedom
liberty）、人权（human rights）与人道（humanitarian）。这三组词汇在各份报告中
的词频变化情况可以直观反映出各届政府对军事、经济与价值观的排序与重视程度。
https://i.imgur.com/ozkvgJ9.jpg
如上图所示，冷战时期军事相关的话语占据压倒地位，远远超过经济与价值观话语出现的
数量，这一时期军事词频的压倒性数量与当时苏联强大的军事威胁能力有关。随着苏联国
内改革的推进与两极格局的解体，苏联对美军事威胁程度逐年降低，军事话语自 1988 年
达到高峰后，数量便逐年下跌，在军事、经济、价值观三者的排序位置中也跌至第三。
1991 年报告中，经济话语与军事话语在词频数量上持平，至 1993 年经济话语已成为三
者中提及次数最多的话语，这反映出冷战结束后美国政府对经济发展的关注度上升，改变
了冷战期间安全战略唯军事为先的侧重倾向。克林顿第一任期内，三大话语的频度均呈逐
年上升趋势，在排序上均为价值观居首、经济其次、军事居尾的相对位置，与冷战时期军
事居首、经济其次、价值观居尾的排序构成了鲜明对比。克林顿政府对价值观的强调，与
其“接触与扩展”的对外战略相辅相成，面临一个威胁来源不明的国际社会，推广民主价
值观被视为维护美国、全球安全的重要手段，价值观在国家利益中重要性上升。克林顿第
二任期内三种话语的频度波动上升，经济与价值观的排序位置相交替，均超过军事话语词
频数。
2002 年，小布什政府发布了九一 一事件后的首份安全战略报告，这份报告中三种话语的
词频较 2001 年报告迅速降低且保持了价值观最突出的相对位置。2006 年，价值观的词
频迅速上升，对经济与军事话语占压倒性优势。这与小布什政府“推翻暴政”、“促进民
主”以创造稳定国际环境的战略思维有关。2006 年报告提出了两大战略支柱，其一是“
促进自由、公正与人的尊严”，其二是“通过领导不断扩大的民主国家共同体以应对时代
挑战”，1这两大支柱均与美国价值观具有紧密联系。小布什政府以意识形态作为界定敌
友标准，2006 年报告前言即指出，“自由已经决定了谁是我们的敌人”，价值观不仅仅
是国家利益的重要组成因素，还成为指导美国对外战略的区分标准，“观念之战”色彩明
显。
奥巴马任期内，报告文本呈现出经济话语与价值观话语并重的现像。一方面，延续了民主
党色彩的奥巴马政府强调普世价值对美国安全的重要影响，另一方面，面对经济危机的冲
击，促进经济繁荣成为美国政府的当务之急。奥巴马政府同样关注包括气候变暖在内的非
传统安全领域，但传统军事安全话语在词频上依然处于相对最靠后的位置。
特朗普政府发布的报告中，经济、军事与价值观的相对排序发生了较大转折，这是冷战后
第一份提及价值观频率低于安全话语的报告。因而这份报告被认为充分体现了特朗普的功
利主义与现实主义视角。3对价值观的忽视、对经济领域的重视与对国家实力的强调构成
了这份报告的国家利益观。
尽管各份报告在军事、经济与价值观的相对排序上与词频变化上具有差异性，但仍能找出
报告国家利益的大致规律：其一，冷战结束后，军事话语的重要性较冷战时期降低。哪怕
在军事话语词频上升、超越价值观词频的 2017 年报告中，军事话语也并未超过经济话语
，占据压倒性地位。其二，价值观是冷战后美国政府安全战略的重要目标。冷战结束后发
布的 13 份战略报告中，有 8 份报告对价值观话语的重视程度超过经济话语与军事话语
，几乎所有的报告都提到自由、民主等价值观是美国繁荣发达的基础，是国际社会和平的
重要保障。各党派在对价值观的重视程度上没有明显差异，小布什政府所发布的两份报告
中，价值观话语的词频远远超出了其他两种话语，也超出了奥巴马政府时期的价值观话语
。其三，三种话语的排序变化反映了国际局势的变化。上世纪 90 年代初经济与价值观话
语的上升趋势，体现了两极格局逐渐瓦解对美国战略的影响——随着苏联威胁的减少直至
消失，经济议题与价值观念的重要性得到凸显；小布什时期价值观话语的压倒性地位则体
现出九一一事件对美国安全战略的冲击，以自由界定敌我的“观念之战”将价值观的重要
性摆在首位；面对中国实力的崛起与来自中俄的竞争，特朗普政府提出“美国第一”的口
号，这种对现实利益的强调与报告中价值观话语的式微有着密切关联。
通过对比报告对国际局势、安全威胁与国家利益的界定，可以看出报告对国际局势及安全
威胁的认知发生著频繁、明显的转变，而报告对美国国家利益的界定在冷战结束后却保持
著高度的一致性。尽管国家利益的三大支柱——军事安全、经济与价值观三者的相对重要
性在不同报告中有所差异，但这三项却始终被列为美国国家利益，且三者排序的变化也受
到国际局势的深刻影响。与其说是国家利益观的转变导致美国对安全威胁的界定出现了转
移，实际情况更像是国际局势的变化导致国家利益的某一部分受威胁程度加深，因而该部
分在国家利益中的重要性上升，形成了国家利益总体稳定，但具体构成要素的重要性频繁
变化的现像。
四、报告体现的党派因素的差异
上文分析了战略环境与国家利益对美国安全战略的影响，有观点认为美国政治中的党派因
素对美国安全战略和对外政策的调整具有重要影响，为检验此假设，本文拟选取报告中体
现对外战略思维的词汇，统计词频，并观察不同党派背景的总统所发布的报告是否在对外
战略思维上存在着明显差异。
总统主导下的决策层在外交思想和行为准则的上存在着两个维度的对立：一是孤立主义与
国际主义的对立，二是单边主义与多边主义的对立。为反映不同总统在外战略上的党派差
异，本文设置了国际主义倾向指标与多边主义倾向指标，前者体现了某届政府对国际事务
的参与意愿，后者体现了某届政府在参与国际事务时采取的战略手段.其中体现国际主义
倾向的词汇包括：国际（international）、接触（engage、engagement）与领导（lead
、leadership）；体现多边主义倾向的词汇包括：合作（cooperation）、联合国（
United Nations）、伙伴（partners）、同盟 / 盟友（alliances、allies）及多边（
multilateral）。
“国际”、“接触”与“领导”这三词的词频体现了报告中国际主义倾向的强度：“国际
”（international）的词频直接反映了美国政府对国际事务的关注程度、“接触”（
engage、engagement）既指美国参与国际事务的一种战略手段，也指美国对国际事务的参
与、“领导”（lead、leader、leadership）则体现了美国政府在全球保持领导地位的意
愿，这组词汇在某份报告中的词频越高，发布该报告的政府在安全战略中的国际主义倾向
就越强。
“合作”（cooperation）、“联合国”（United Nations）、“伙伴”（friends）、“
同盟 / 盟友”（alliances、allies）与“多边”（multilateralism）则是一组体现美
国对外政策中多边主义的词汇，其中对“合作”、“多边”的强调直接体现了多边主义的
倾向，而对“联合国”、“伙伴”与“盟友”的强调则体现了美国对多边机制的尊重。这
组词汇在某份报告中的词频越高，发布该报告的政府在对外政策中的多边主义倾向就越强
。
https://i.imgur.com/3bjvMPE.jpg
（一）国际主义倾向与党派差异
上图展现了各份报告体现的国际主义倾向的强弱。其中 1987-1993 年、2002 年、2006
年与 2017 年的报告发布于共和党总统任期内，1994-2001 年、2010 年与 2015年的报告
发布于民主党总统任期内。无论是从堆积柱状图的高度变化，亦或是从不同色块小柱状体
的高度变化，都能看出在不同党派在国际主义倾向上的差异。
其一，自 1987 年第一份国家安全战略报告发布以来，共和党总统的国际主义倾向明显弱
于民主党总统。从柱状图的高度来看，国际主义倾向最强烈的几份报告分别发布于 2001
年、1998 年、2010 年与 2000 年，均属于民主党总统的任期内；国际主义倾向最弱的几
份报告分别发布于 2002 年、1990 年、1991 年与 2017 年，均属于共和党总统任期内。
共和党总统国际主义倾向较弱的现像跨越了冷战结束前后的历史时期，呈现出高度一致性
。
其二，民主党与共和党对“接触”的态度存在明显差异。从上图来看，无论是冷战结束前
的里根、布什总统，亦或是冷战结束后的小布什、特朗普政府，这些共和党背景的总统都
对“接触”提及次数极少，而民主党出身的克林顿政府与奥巴马政府则对“接触”极为重
视，不仅在词频上远超共和党的执政政府，并将“接触”作为参与国际事务的重要战略手
段。
尽管不同总统执政时期面临的国际局势不一，但同一党派的总统却能跨越时间在国际主义
倾向上保持较高一致性，这体现出总统党派背景对安全战略的影响。
https://i.imgur.com/XB6OgsP.jpg
（二）多边主义倾向与党派差异
上图展现了各份报告中的多边主义倾向的强弱。其中 1987-1993 年、2002 年、2006 年
与 2017 年的报告发布于共和党总统任期内，1994-2001 年、2010 年与 2015年的报告发
布于民主党总统任期内。两党在多边主义倾向上同样存在差异，但由于例外情况的出现，
导致两党在多边主义倾向上的差异不如两党在国际主义倾向上表现出的差异那样具有规律
性。
总的来说，民主党背景的总统在参与国际事务时的多边主义倾向更强：冷战结束后，在克
林顿任期内，体现多边主义倾向的柱状体高度呈波动上升的趋势，至 2001 年达到冷战后
的最高点。奥巴马政府同样强调多边主义，2010 年报告中的多边主义柱状体达到冷战后
的第二高位。
共和党出身的总统对多边主义的态度则相对消极，两个现像可予以证明。其一，冷战时期
，面对苏联强大军事力量的威胁，里根总统强调盟友与伙伴力量的重要性，依赖共同防务
体系应对苏联集团的军事威胁。待冷战即将结束，苏联威胁衰退时，布什总统的多边主义
倾向便迅速下降，不仅弱于 1988 年苏联威胁尚强大时的里根总统的多边主义倾向，也弱
于 1995、1996 年苏联威胁同样不存在时克林顿总统的多边主义倾向。其二，小布什政府
轻视国际制度的作用和影响，推行“美国利益至上”的单边主义，导致小布什任期内的两
份报告在多边主义倾向上处于低谷。待到奥巴马政府上台，对小布什政府的“单边主义”
政策进行反思，在对外政策上强调国际合作，报告中的多边主义倾向才增强。
例外情况出现于 2017 年的报告。特朗普政府于 2017 年发布的报告则体现出了迥异于共
和党传统的现像，2017 年报告柱状体高度仅次于民主党任期内于 2001 年与2010 年发布
的报告。究其原因，2017 年报告中“盟友”与“伙伴”的高词频解释了这一现像：在维
护地区与全球秩序上，美国希望让盟友和伙伴承担更多责任，尤其是印太地区的盟友和战
略伙伴，这并不是对多边主义的积极态度，而是逃避承担国际责任的“美国第一”思想。
在 2017 年报告中，对“合作”、“多边”的提及次数明显少于民主党总统所发布的报告
，“联合国”仅仅出现 2 次，这也反映出 2017 年报告看似多边主义倾向明显，实则不
然。
从上述图文可知，两党在国际主义与多边主义倾向上存在着较明显的差异，仅从战略报告
来看，民主党总统在对外政策选择上更倾向于国际主义，关心国际事务对国家安全的影响
，并重视通过“接触”手段塑造对美国有利的国际环境；而共和党总统的国际主义倾向相
对较弱，对“领导”世界的意愿不如民主党总统积极。两党在参与国际事务的手段选择上
，也具有党派差异：民主党总统更重视发挥多边主义传统，共和党总统的单边主义色彩则
较为明显，尤其体现在小布什总统于 2002 年与 2006 年发布的报告中。
党派因素对安全战略的影响也受到具体局势和总统个人风格的影响。冷战时期的国际环境
使得共和党总统里根重视与同盟、伙伴间的战略关系，而同样是共和党总统的特朗普，
在 2017 年报告中对盟友、伙伴的重点关注，与小布什所发布报告对盟国轻描淡写的提及
构成鲜明反差。可见，国家安全战略体现出党派色彩，然而党派背景本身并不构成美国调
整安全战略的原因，而是作为影响具体战略手段选择的因素存在。
五、结语
通过比较战略环境、国家利益与总统党派背景在历份报告中的变化，并检视三者与国家安
全战略的同步变化情况，本文发现以下三点规律：其一，不同总统发布的国家安全战略报
告对战略环境、安全威胁的判断差异大，重大事件的发生与安全战略调整的一致性程度最
高。其二，国家利益具有稳定性，军事安全、经济繁荣与价值观是美国国家利益最重要、
最持久的组成要素，某要素重要性上升对应着国内外局势的变化。其三，美国国家安全战
略体现了党派色彩，总统党派背景影响战略手段的选择，但也存在例外情况。如将视角著
眼于战略环境、国家利益与总统党派背景三者间的相互联系，本文认为在历份报告中，战
略环境与总统党派背景的变化程度较大，二者都对国家安全战略产生影响。战略环境对国
家利益的影响直接体现在报告中“威胁”与“利益”二词词频同步变化的现像，党派因素
对国家利益的影响不明显，且受国际局势等外在环境的约束。
在美国保持唯一超级大国地位的后冷战时代，美国的国家利益遍及全球，维护美国在军事
、政治、经济等方面的超然地位是冷战后各届政府所共同追求的，保障军事安全、经济繁
荣与价值观传播是美国国家利益的三大支柱。由于美国国家利益的广泛性，国内外重大事
件的发生、或是重要趋势的持续演进，均会不可避免地影响美国的国家利益，使美国调整
对威胁来源的识别，更新安全战略，这是冷战后国家安全战略屡经调整的主要动因。就党
派背景而言，国家安全战略的确体现出党派色彩，然而党派背景本身并不构成美国调整安
全战略的原因，而是作为影响具体战略手段选择的因素存在。
总之，美国政府对战略环境的判断构成了美国安全战略调整的主要原因，其中重大事件对
战略环境判断的影响直接而明显。与战略环境判断的多变性相比，美国政府对国家利益的
界定具有稳定性，由军事安全、经济繁荣与价值观作为主要的构成要素。国家利益中组成
要素的排序变化，则体现了不同利益受威胁的严峻形势。而总统个人党派背景对国家安全
战略的影响体现在对战略手段的选择上，并不构成导致国家安全战略转变的动因。
（责编：张志洲）