一带一路中亚出轨？哈萨克斯坦“中资轻轨案”为何紧急腰斩
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2019/06/19 The Glocal
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中国“一带一路”的大洒币策略，在中亚哈萨克斯坦遭遇了“出轨”挫折？图为从一带一路战
略下，从中国乌鲁木齐行驶到哈萨克斯坦阿拉木图旧都（Almaty）的中亚列车。 图／中国新
华社
文／孙超群（The Glocal研究员）
6月初，中国突然腰斩在哈萨克斯坦的“一带一路”项目。
早前《彭博社》报导，中国国家开发银行（CDB）收回对哈萨克斯坦价值 19 亿美元（将近新
台币600亿）的首都努尔苏丹（Nur-Sultan）轻轨铁路项目。努尔苏丹市长办公室指，中
方发现早前融资给哈萨克斯坦国营阿斯塔纳轻轨公司（TOO Astana LRT）的 3.1 亿美元中，
有 2.6 亿美元没用于项目上，原本负责存放该项计画款项的阿斯塔纳银行（Astana Bank
），已不复存在。中国因此对其终止贷款，意味着此“一带一路”工程胎死腹中。
为了收拾这烂摊子，市长办公室承诺会还归还该笔款项给中国，并且透过国内融资继续完
成项目，然而当局对此态度消极，迄今仍然没有确实的时间表。
自从中国“一带一路”倡议启动后，在中亚各国“大撒币”成为了国家战略的一环——如
何让企业“走出去”、输出过剩产能、开拓资源走廊，已是老生常谈。对没有实力、经济
薄弱的小国而言，依靠中国资金是重要发展出路，然而代价却是长远不堪；而对略有本钱
、充满发展潜力的新兴经济体来说，虽然欢迎中国融资，但他们对中国较有戒心，并非如
前者般孤注一掷。
放在中亚的脉络里，吉尔吉斯及塔吉克斯坦等小国显然是属于前者，哈萨克斯坦则是后者。本篇文
章尝试从事件中窥探“一带一路”项目的本质，并分析哈萨克斯坦对此的盘算。
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哈萨克斯坦首都努尔苏丹（Nur-Sultan，旧称为阿斯塔纳）的轻轨铁路项目，由中国融资给哈
萨克国营阿斯塔纳轻轨公司（TOO Astana LRT） 3.1 亿美元。但6月初，该项目却突然遭
中国腰斩。 图／Astana LRT LLP
▌融资困难，中亚积欠的“中国债”
中亚位处内亚地区，非接壤出海口，交通不便，除了蕴含丰富化石资源的寥寥国家之外，
都是鸟不生蛋的地方——经济活动冷清、企业管治不善、金融体制落后，以致不能吸引外
国投资当地，其中吉尔吉斯与塔吉克斯坦尤甚。
因此，他们在发展上比较常见的融资方法，主要靠跨国银行或国家贷款。根据战略与国际
研究中心（CSIS）“重新连结亚洲”（Reconnecting Asia）的基建项目数据库，这两个
小国在独立之后至 2010 年为止，主要靠欧盟、亚洲发展银行 （ADB）、伊斯兰开发银行
（Islamic Development Bank），甚至是日本及美国的贷款，发展国内基建设施。
然而自 2010 年代始，中国资金在中亚地区的足迹显著增加，贷款方主要是中国国家开发
银行及中国进出口银行（China Exim Bank）。比方说，塔吉克斯坦首都杜尚贝的发电厂和 “
瓦赫达特–亚旺段铁路”（Vahdat–Yavan ），及吉尔吉斯首都比斯凯克发电厂的翻新工
程，以及第 1、2期南北高速公路等标志性项目，均由中方出资建设。
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中亚多国——尤其是吉尔吉斯与塔吉克斯坦——经济活动冷清、企业管治不善、金融体制落后
，以致不能吸引外国投资当地。自 2010 年代始，中国资金在中亚地区的足迹显著增加。
图为中国在青海的轻轨建设工程。示意图。 图／中国中新社
和其他来源的贷款不同，在中亚，由中国贷款的基建项目中，中国公司获得工程合约的比
率接近 100 %，贷款细节及招标程序不透明，为人诟病。而且，中国与这些中亚国家达成
协议时，往往都有对中方有利的附带条件，此板斧被称为“债务外交”模式——若中亚国
家无力还款，可透过其他方法“处理”。去年，翻新首都杜尚贝发电厂的中国公司“特变
电工”（TBEA），被发现获得北塔吉克斯坦金矿开采矿的权利，就有“以资源抵债”之嫌。
中亚两小国的外债问题严重。去年美国智库全球发展中心（CGD）发表“一带一路”沿线
国家债务情况的研究报告，指出“一带一路”签署协议的 68 个国家之中，已经有 23 个
面临“债务困扰”（Debt Distress）的风险；当中有 8 国更因一带一路相关的未来融资
（Future Financing），而增加了陷入“主权债务”的风险，吉尔吉斯和塔吉克斯坦都均在名
单上。
上个月，笔者亲身游历塔吉克斯坦，接载我们穿梭帕米尔高原的司机毫不掩饰其悲观想法，认
为“大家也心知肚明，杜尚贝政府难以偿还中国的债项”。
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“大家也心知肚明，杜尚贝政府难以偿还中国的债项。”中亚两小国的“中国债”问题严
重，其中像是塔吉克斯坦的 “瓦赫达特–亚旺段铁路”（Vahdat–Yavan ），就是由中方出
资建设。 图／中国中新社
▌哈萨克斯坦与其他中亚小国的相异之处
相比起塔吉克斯坦与吉尔吉斯两个中亚小国，哈萨克斯坦的情况截然不同。即使这次轻轨项目主要
靠中方资金，但其三家承建商并非清一色来自中国公司，除了中铁国际集团有限公司及北
京市国有资产经营有限责任公司之外，法国交通基建公司阿尔斯通运输（ALSTOM
Transport SA）也分一杯羹。纵使哈萨克斯坦也会透过与中国一带一路相关的贷款发展基础建
设，哈萨克斯坦本身并无泥足深陷，不会过份执迷于中国一带一路计划，主权债务风险还没来
到警戒线。
为何哈萨克斯坦与两个中亚小国存在这样的差异？原因就是前者拥有应对大国的议价能力。
论本钱，哈萨克斯坦拥有得天独厚的天然资源，在里海坐拥石油油田，亦有庞大的各种矿物产
储量。其先天优势成为哈萨克斯坦一直以来的经济发展动力；论经济实力方面，哈萨克斯坦在众多
“斯坦”国中，经济实力独占鳌头。其在 2017 年的国民生产总值（GDP），是中亚第二
大经济体乌兹别克斯坦的 3 倍，也是塔吉克斯坦与吉尔吉斯的 21 倍。
论对外关系方面，早在苏联解体之初，外资能源巨企已经对哈萨克斯坦摩拳擦掌，陆续投资其
在里海的油田。例如意大利之 ENI 、 美国的雪佛龙（Chevron）、埃克森美孚（Exxon
Mobil）、壳牌公司（Shell）等，投资最大油田卡沙干（Kashagan）及田吉兹（Tengiz）
，都早于中国公司入主当地。而且哈萨克斯坦独立以来，一直奉行平衡俄罗斯、美国及中国的
小国外交方针，传统上跟各方保持良好关系，不会过于偏坦任何势力。
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纵使哈萨克斯坦也会透过与“一带一路”相关的贷款发展基础建设，但却也不会过份执迷于中
国一带一路计划——因为哈萨克斯坦拥有应对大国的议价能力。图为哈萨克斯坦田吉兹的工作人员
。 图／路透社
论融资潜力方面，今年6月9日哈萨克斯坦举行了总统大选，让国家领导人顺利完成自独立而来
首次的权力交接，使外界对哈萨克斯坦政局多持正面态度。更重要的是，哈萨克斯坦积极推行经济
改革，决心拥抱资本主义市场经济，促进多元化且具可持续性的融资方式。哈萨克斯坦的金融
体制发展在中亚国家中最成熟，除了哈萨克斯坦证劵交易所（KASE），更在去年 7 月成立阿
斯塔纳国际金融中心（AIFC）及阿斯塔纳国际交易所（AIX），在区内实行“一国两制”
，推行英语普通法系，借此吸引外资。
同时，这亦是为了配合2015年推行的《2016年 – 2020年私有化计划》，目标把政府的国
家经济资产比例由 40 % 降至 15 %，冀让外国投资注入，成为经济活力。虽然一切只是
起步阶段，股票市场冷淡之余，很多大型国企的私有化程度仍未达标，但哈萨克斯坦的做法十
分敢为人先。
诚然，哈萨克斯坦较其他中亚国家有足够财力应付国内基础建设融资，未必需要依靠对外举债
。例如价值约 2 亿美元、位于霍尔果斯（Khorgos）的标志性基建项目无水港（Dry Port
），便是由哈方全资兴建。而且，哈萨克斯坦吸引外国直接投资（FDI）的能力，远胜于其他
中亚国家。
根据联合国贸发会议（UNCTAD）最近公布的 2019 年环球投资报告，过去 5 年哈萨克斯坦共
吸纳近 300 亿美元（约新台币9,453亿）外资，比起吉尔吉斯的 19.5 亿美元及塔吉克斯坦
的 19.2 亿美元高出十数倍。哪怕哈萨克斯坦大部分外国资金投资都集中到天然资源领域，若
论外资来源的多样性（荷兰、美国及法国为主，中俄次之）及数量，哈萨克斯坦仍是中亚地区
最吸引外资的国家。
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哈萨克斯坦的金融体制发展在中亚国家中最成熟，也是中亚地区最吸引外资的国家。其财力也
足以应付国内基础建设融资，未必需要依靠对外举债。图为中哈霍尔果斯铁路口岸站，该
无水港由哈方全资兴建，不过也在2017年被中企入股。 图／中国新华社
▌一带一路项目流产，代表什么？
回到的轻轨项目流产事件，笔者认为，根源并非哈方刻意侵吞中方贷款。毕竟根据以上对
哈萨克斯坦的财力及融资能力分析，哈方其实没有必要为区区数亿元美金出此下策，而且在东
窗事发后，哈方也已承诺还钱给中国。
要探究其根本原因，首先要追源溯流。其实本来存放该笔中方轻轨工程贷款的阿斯塔纳银
行，早在去年 9 月因管理不善，已被总统谴责以至被除牌，该行资产遭国家问题信贷基
金没收。这意味着哈萨克斯坦政府正遵从国家发展金融业的策略，整顿不良银行，加强对业界
的监管，把所有问题银行除牌。光是 2018 年，阿斯塔纳银行已经是第三家被除牌的银行
。对致力于发展区域金融中心的哈萨克斯坦来说，这种做法是必经阶段。
另一方面，除了哈萨克斯坦就算承受被终止项目的风险，也下决心釜底抽薪之外，也意味着哈
萨克对中国并不完全地信任。的确，哈萨克斯坦近年转吹东风，因一带一路与中国臭味相投、
一拍即合，各取所需。但长远而言，哈萨克斯坦仍不希望像邻国般泥足深陷，避免中国的“债
务外交”模式。事实上，哈萨克斯坦当初是否有心力去确保项目资金运用得宜，答案已是呼之
欲出。
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哈萨克斯坦就算承受被终止项目的风险，也下决心釜底抽薪，意味着哈萨克斯坦对中国并不完全地
信任。图为哈萨克斯坦首都轻轨案的建设工程。 图／新华社
其实，努尔苏丹轻轨项目早已被不少论者批评为“一带一路资金下的大白象工程”（指昂
贵又难有效益的工程），而且其他更有投资价值的项目比比皆是。例如去年 12 月，由
ENI 投资、美国通用电器（GE）旗下可再生能源公司（GE Renewable Energy）承建的巴
达姆沙（Badamsha）风力发电厂正式启动工程。
随着全球可再生能源兴起，哈萨克斯坦有一半以上国土的平均风速适合发展风力发电，加上哈
萨克本身除了中资亦有不少外国投资，发展可再生能源已成为国策。比起中国一带一路投
资建设的轻轨铁路，长远而言前者项目更具价值及潜力。
哈萨克斯坦与邻近的中亚小国之所以不同，除了本身国力不可与他们相提并论之外，更拥有作
为新兴市场的发展潜力与魄力。而哈萨克斯坦在如何夹逢于大国博弈之间生存上，已是驾轻就
熟。对哈萨克斯坦而言，中国一带一路的倡议虽然诱人，但对中国的企图不无戒心——毕竟吉
尔吉斯与塔吉克斯坦的情况是前车之鉴；哈萨克斯坦绝对有足够本钱，作出正确选择。
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对哈萨克斯坦而言，中国一带一路的倡议虽然诱人，但对中国的企图不无戒心——毕竟吉尔吉
斯与塔吉克斯坦的情况是前车之鉴；哈萨克斯坦绝对有足够本钱，作出正确选择。 图／路透社