“欧盟总理”谁接班？欧洲议会大选后的关键下一战
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2019/05/27 The Glocal
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“谁来接替Me？”2019欧洲议会选举投票已正式结束，在开票结果出炉后，下一场仗便是
“欧盟执委会”（European Commission）主席位之战。图为现任欧委会主席容克。 图／
美联社
文／尹子轩（The Glocal副总编辑）
2019年欧洲议会选举如火如荼，根据目前的出口民调与回报，本回投票率约会落在49％，
将是欧洲议会投票率40年来首次弹升。虽然欧洲人民党 （EPP）以及社民盟（S&D）这两
个垄断议会的传统党团，在疑欧民粹政党窜起、传统左派政党衰退的双重冲击下，预计议
席数将双双减少，但EPP保住第一大党的地位应无意外。
这也表示，EPP推举担任欧盟执委会主席（President of the European Commssion）的“
第一候选人”（Spitzenkandidaten）——来自德国的EPP主席，韦柏（Manfred Weber）
——将是逐鹿大位的最强候选人。
然而，推荐是一回事，能否顺利获得各成员国首脑组成的欧洲理事会（European Council
）委任，又是另一回事了。
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曾任卢森堡首相的容克，在2014年就是靠着“第一候选人”制度，登上欧委会主席大位。
容克时常有搞怪、逗趣的玩笑之举。图为2012年，时任卢森堡首相的容克，在布鲁塞尔的
某次会议中，作势手掐西班牙经济部长戴金多斯（Luis de Guindos）。 图／路透社
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来自德国的EPP主席，韦柏（Manfred Weber，最右），是逐鹿大位的最强候选人。但一切
会如此顺风顺水吗？ 图／美联社
▌“欧盟总理”怎么选？
在《里斯本条约》改革后，自2014年起欧盟执委会主席——也就是俗称的“欧盟总理”—
—便是由欧洲理事会“在考虑欧洲议会的选举结果”下，以“条件多数决”（Qualified
Majority Voting）委任，再经欧洲议会简单多数同意后，才确认任命。
在实际操作上，即是以获得最多议席的党团，其推举的候选人为主席人选。这项制度被称
为“第一候选人”，前EPP党魁、现任欧委会主席容克（Jean-Claude Juncker）正是在
EPP于2014年成为议会最大党后，借此获得欧洲理事会委任组阁欧盟执委会，登上主席大
位。
这个遴选机制的原意，在于仿效主权国家政府议会的组阁方法，以期增加欧委会主席推选
的民主正当性。然而，“第一候选人”制度其实只能算是一个折衷方案，在欧盟需要更进
一步民主化的进程里，这个制度的缺陷非常明显：由于欧洲议会大选是由各成员国的政党
组成党团参选，并由各国选举法各自监管，因此欧洲议会、乃至于欧委会主席的选举，在
汎欧层面上的民主正当性依然流于表面，摆脱不了国家政治的阴影；正因如此，在欧盟框
架下，大国对小国在制度上也有着不公平的明显优势。
对此，以法国总统马克宏为首的“共和前进！”（LREM），以及代表欧洲富有小国、汎欧
洲自由派的欧洲自由民主联盟（ALDE）党团甚为不满。在两大议会造王者的抗议之下，“
第一候选人”是否确定能成为主席，依然具有一定程度的变量和挑战。
▌“第一候选人”制度争议
欧盟屡屡遭民粹主义者所诟病的其中一点，正是作为欧盟首脑之一的欧委会主席，遴选机
制的民主正当性不足。
根据疑欧派的说法，欧盟内充满著离地万丈、不知人间疾苦、又非经民主选举获得任命的
决策者。这种说法并不全错，至少在九十年代以前确实如此；因为自欧盟创立以来，直至
1993年的《马斯垂克条约》，欧盟执委会主席一直都是由欧洲理事会闭门挑选和任命，无
需经过全欧洲人民选出的欧洲议会的质询。
经过多次条约改革和欧洲理事会的多次妥协，2009年《里斯本条约》方得出现今的第一候
选人制度。虽然将欧洲议会和欧委会主席选举捆绑的做法，已比往日进步，但实际上仍不
足以弥补欧洲议会的制度缺漏——在这个制度下，欧洲议会获得的权力的确增加了，但只
要欧洲议会的议席仍是由成员国的政党，在各自的国家内竞选拼凑得来，而非由全欧洲选
民共同投票决定，这个制度就依然缺乏真正的民主代表性。
比如说，来自德国的韦柏，在选前的辩论上的确有端出所谓的“欧洲政纲”，但事实上他
根本不需要讨好“全欧洲”的选民。因为作为一个在德国参选的欧洲议会议员，他和其他
各国的欧洲议员一样，只需要在自己的选区——德国——胜出，就可以经过EPP这个庞然
大物，成为欧盟执行委员会的主席。
而EPP作为一个党团，它在欧洲议会的绝对强势，和它对于欧洲整体政策方向的优劣，关
系其实相当薄弱：EPP的壮大，是以抗衡战后欧洲左翼政党崛起为号召，在九零年代凭著
意识形态，吸纳包括法国共和党（Les Républicains）以及匈牙利青民盟（Fedesz）等
多个中间偏右的保守派政党，才得以成为最大党统治议会。
换言之，与其说是欧洲选民“选出”EPP领导欧洲议会，不如说是EPP通过欧盟政制的缺漏
，不断扩充势力范围的结果。在欧洲议会尚不健全的选举制度下，“第一候选人”制度自
然也无法相应反映出全欧洲的民意，达到与其职位相当的民主代表性。
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与其说是欧洲选民“选出”EPP领导欧洲议会，不如说是EPP通过欧盟政制的缺漏，不断扩
充势力范围的结果。 图／路透社
▌马克宏与ALDE：伺机的改革派
除了民主代表性不足之外，另外一个让ALDE等整合派以及欧盟小国无法接受的，就是这套
选制隐含着对于大国的偏袒。
由于欧洲议会的席次是依成员国的国家人口分配，因此在目前主席遴选制度下，大党团中
来自人口大国的执政党，对于党团的“第一候选人”拥有决定性的选择权。比如说在EPP
中，德国总理梅克尔所属的基民盟（ CDU），凭借德国的人口优势，便在EPP的主席候选
人上，掌握举足轻重的话语权；此次韦柏的推选，亦受到梅克尔的背书。
而EPP无论是在欧洲理事会或欧洲议会内，尽管并不一定更能体现全欧洲的整体民意，却
每每主导著欧洲政治的走向。比如说在欧洲理事会内，隶属ALDE的国家领导人数量，其实
和EPP一样都有8位，但是由于ALDE属下的党派普遍在小国家——比如芬兰、荷兰、比利时
和卢森堡——更受欢迎，一旦欧洲理事会要透过条件多数决，确认执委会主席时，必然会
受到EPP主宰。
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在EPP中，德国总理梅克尔所属的基民盟（ CDU），凭借德国的人口优势，便在EPP的主席
候选人上，掌握举足轻重的话语权；此次韦柏的推选，亦受到梅克尔的背书。图为2019大
选前，韦柏在慕尼黑的最后造势，总理梅克尔、基民盟党魁AKK等都来站台。 图／路透社
目前欧洲议会内的政治版图中，ALDE基本只屈居第三。未来，当传统上右倾的英国脱欧后
，英国原在欧盟内的北欧小国盟友将必须更紧密合作，以避免被边缘化并影响欧盟决策。
因此增加欧洲议会、欧盟执委会主席的民主代表性，还有平衡小国利益，必将成为推进欧
洲整合过程中，改革派的焦点。
此次选前，马克宏以及ALDE等党团便曾提出“跨欧洲名单”方案：利用英国脱欧所空出来
的议席，在全欧每张选票上多加一票，让选民可以在投给自己国家的候选人以外，投与真
正有“欧洲政纲”的跨国候选人。如此一来，欧洲议会乃至欧盟执委会主席的民主代表性
，当可有一定程度的增加，补足“第一候选人”制度的缺陷之余，也可相对抵消人口优势
带来的压迫感。然而这项提案，却遭到否决。
今次选举过后，由于无论是EPP还是S&D预料均无法独自组阁，议席上获得议席第三多的
ALDE和马克宏的中间派联盟，将会成为关键的造王者。由于“第一候选人”制度下需要先
在欧洲理事会条件多数决，然后再在议会过半数，才可确认欧委会主席人选；目前包含马
克宏在内，至少加起来有9位欧洲国家首脑，以及足以影响组阁的“ALDE+LREM”联盟，足
以向EPP讨价还价，甚至否决韦柏成为主席。
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目前包含马克宏在内，加起来至少有9位欧洲国家首脑，以及足以影响组阁的“ALDE+LREM
”联盟，可向EPP讨价还价，甚至否决韦柏成为主席。图为韦柏。 图／路透社
这一届的EPP早已物是人非，不但梅克尔在国内的政治生涯已经是明日黄花，EPP内的其他
大国中间右派政党——如西班牙的人民党（Partido Popular）、意大利的意大利力量党
（Forza Italia）、法国的共和党以及波兰的公民纲领党（Platforma Obywatelska）...
等——都各自失去了国内的执政党地位；唯有麻烦多多、匈牙利首相奥班（Orbán
Viktor）的青民盟坐稳匈牙利执政党的宝座。
没有比这更好的改革时机了。在这一届任期，整合派必然会将选制议题重新提出，以备在
2024年大选中实行。
以目前来说，如果欧盟继续朝更大民主认可方向前进的话，今日的选举制度终究是个根基
而已。要有效地推进欧洲整合和民主认可进程，必须从议会选制这根本开始改革，“第一
候选人”制度的缺失，不过是整个欧洲政制青年期稚嫩的体现。
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这一届的EPP早已物是人非，没有比这更好的改革时机了。在这一届任期，整合派必然会
将选制议题重新提出，以备在2024年大选中实行。 图／美联社