标题: 欧亚大陆两端的大国对决：从复杂变得更复杂的欧中关系
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这两个月中国与欧盟关系很热闹：除了18日外交部长王毅赴布鲁塞尔出席欧中战略对话，
再来将有习近平在3月底去法国与意大利展开中法与中义峰会，接着李克强总理去布鲁塞
尔开中国－欧盟峰会，李克强之后还要继续前往克罗地亚与克国开双边峰会，以及本年
的“十六加一峰会”。
由于先前传出习近平去完欧洲后会前往佛州开川习会，以及习这次访义可能会顺道走访台
湾邦交国梵蒂冈，因此台北的观察重点多在习会利用访欧时是否会释放出与川习会相关的
讯号，以及台梵关系是否会出现松动迹象等。但另一场值得关注的大戏应该是欧盟与中国
关系。目前看来，这个关系只会从已经有些复杂，变得更复杂。
政策转向：欧盟不再视中国为经济机会
日前欧盟执委会在3月12日发布一份《欧盟－中国战略展望》（EU-China Strategic
Outlook），提出对中政策的十大行动计画。值得一提的是，这份战略展望将中国定位为
经济竞争者与治理的体制性对手 （an economic competitor in pursuit of
technological leadership and a systemic rival promoting alternative models of
governance），这份报告的调性，与过去欧洲国家普遍视中国为经济机会，也是气候变迁
议题的合作伙伴，以寻求双边与多边合作的基调大相迳庭。
由于时值习近平3月底访欧与李克强4月初来欧洲开中欧双边峰会，因此这份报告被认为是
欧盟有意在习、李前后访欧前先将立场画下，以占据谈判对话制高点的作为。更因为这份
报告是继美国在2017年12月发布国家安全战略报告，与2018年10月副总统彭斯（Mike
Pence）的对中政策演讲后，第一份由美国以外的西方国家所公布的对中战略指导性文件
。因此，这不仅表示欧盟有意在短期的欧中对话抢先机，也有着长期政策宣示的效果，其
意义非比寻常。
中国被欧盟定位为经济与政治体制的系统性对手，不再是合作伙伴的变化，其来有自。除
了欧洲企业从2010年就不断抱怨中国的政府采购规定及其市场不公平竞争作为，也对其强
迫技转感到挫折。但企业的私下抱怨很难转化为集体行动，因为中国只要选择性地给若干
愿意配合厂商一些甜头，厂商往往会为了争取留有优惠待遇的机会而选择沉默。这次执委
会态度明显变硬，与中国近几年在欧洲狂搞“十六加一峰会”、“一带一路”使得欧盟怨
声载道，习大大本身“封帝”导致欧盟不再对中国改革有幻想，日益加深的中俄军事也迫
使欧盟注意中国对欧盟安全的影响等变化有关。
但欧盟毕竟不像美国，过去十多年来与中国的眉来眼去，也影响了欧盟的对中作为选项。
如今，欧盟又被英国脱欧谈判弄得头痛欲裂，5月也有欧洲议会选举，这使得欧盟作为一
个强力的政治行动单元依旧是力有未逮，过去主导欧盟的德国总理梅克尔（Angela
Merkel）也预期会逐渐淡出。这些因素使得大型会员国对欧盟的影响力会更大，而在大型
会员国的动向中，台湾需要更关注法、德、波兰等国对欧盟的影响。
十六加一峰会，引起欧盟撕裂欧洲的疑虑
与欧洲议会议员、官员、或是欧洲相关智库人员交流时，最常听到欧盟对中国的抱怨就是
“十六加一峰会”。这个于2012年启动，以16个位于中、东欧的前华沙公约组织与苏联时
代的加盟共和国等与中国组成的年度论坛，成为欧盟抱怨中国不遵守“一个欧洲”政策的
重要来源。
欧盟抱怨这个峰会高度不透明，且中国利用其内有欧盟会员国与非欧盟会员国的差异，以
分而治之的方式，造成11个欧盟会员国与五个非欧盟会员国的矛盾，以及这11个欧盟会员
国内部之间的争论。不仅让欧盟的欧洲整合进程出现问题，也增加欧盟内部整合的变量。
“十六加一峰会”在实际上不是中、东欧16国集体与中国协商的双边论坛，而是16个国家
个别与中国展开的双边峰会。这16国集体与中国协商都不一定有利，更何况是单独面对中
国。这个设计当然使中国占尽优势，进而借此支配对中、东欧的政治议程。由于后冷战时
代欧盟的重要进程就是向东扩张以尽量含纳中、东欧国家于其中，当中国透过“十六加一
论坛”对中、东欧产生影响，自然会沿着中东欧的欧盟会员国对欧盟产生影响。
“十六加一峰会”另一特殊之处在于其中有五个非欧盟会员国，这五个前南斯拉夫的非欧
盟会员国没有欧盟的资源挹注与开放市场，但也没有欧盟诸多法规的限制。前者使得这些
国家在没有欧盟市场为筹码下会更期待中国的资源挹注，后者使中国得以方便回避欧盟法
规。如果北京再以一些跨境方案（例如横跨匈牙利与塞尔维亚的铁路方案），引诱与其相
邻的欧盟会员国为了这些方案成为欧盟内部为中国利益关说的说客。
之前德国外长指责中国要欧盟遵守一中政策，但北京却不愿遵守一个欧洲政策，就意指中
国透过“十六加一峰会”对欧洲与欧盟的撕裂作用。有趣的是：这次李克强访欧开欧中峰
会的时间，欧盟就在幕后操作，使其在十六加一峰会前举行，以避免出现李克强带着“十
六加一峰会”结论，要欧盟在欧中峰会背书的尴尬处境。
“一带一路”与泛欧路网形成竞争关系
“十六加一峰会”已经对欧盟产生很大的困扰，而“十六加一峰会”近来更成为中国在欧
洲倡议“一带一路”计画的重要舞台。相对于“一带一路”在中亚、南亚、非洲、南太等
地区出现饱受抨击的债务外交，其欧洲版目前比较没这个问题。但是布鲁塞尔本部对于“
一带一路”中东欧版依旧厌恶异常，主要是因为欧盟整合计画中已经有泛欧洲路网（
Trans-European Network，TEN）的基础建设项目，但中国却是直接向欧盟会员国提出“
一带一路”基建计画，没与欧盟本部先打过招呼，其计画过程与执行方式更是高度不透明
。
前者已经出现“一带一路”计画与“泛欧洲路网”计画高度重叠的后遗症，特别是两者都
着重于东西向的连结，使得两者不是相辅相成，而是相互竞争。后者则对欧盟近年来强调
透明开放的多边治理造成变量。特别是中、东欧这些甫从极权专制转型的新进民主国家来
说，形成透明治理制度与文化是更为急切的工作，但这个进程正被中国以其强大资本为后
盾的“一带一路”计画截击。
中国认为自己出钱就是老大，所以其提出的基建计画可以不管当地的治理文化与模式，欧
盟对此颇不以为然。如果是两者在亚非拉等第三地竞争也就算了，偏偏这个竞争是打到欧
盟自家土地上，布鲁塞尔的反弹可想而知。只是中国认为布鲁塞尔就是西欧观点，中、东
欧对此不一定同意，当获取如匈牙利、希腊等部分东欧国家的首肯，北京更是有恃无恐。
习大大称帝后，欧盟逐渐发现价值是欧中关系长久的根本
另一个重要的发展，是去（2018）年2月中国修宪让习大大有机会合法称帝，使欧盟对中
观感出现了根本变化。1980年代邓小平启动中国改革开放，其过程甚至也促使苏联在五年
后展开类似的政改方案，因此西欧国家对于中国从后面推一把降低苏联对欧威胁是有感觉
的，也更倾向认为中国的经改开放会使中国更为民主自由。江泽民、胡锦涛也都力行经改
开放路线，即便在胡锦涛后其可以明显看到中国封闭内部市场，培植国家队抗欧，国进民
退的趋势明显，但胡锦涛并不是强势的领导者，欧盟基本上找不到明显抗中的理由。
习近平上台后的系列紧缩作为，让大家开始关注中国的未来走向。虽然感觉中国可能朝向
更为集权的方向进行，但欧盟分析家还多以习近平需要固权以对抗薄、周为主的鹰派势力
来解释习的作为。直到习近平人马在十九大全面接班，“一带一路”入共产党党纲，带着
习近平名字的中国特色社会主义思想进入十九大政治报告，而这份报告又把民主解释为西
方政治体制，拒绝其普世性，欧盟对中国的未来走向才出现严重怀疑。
击垮欧盟对中观感的最后临门一脚，就是其后三中全会的修宪提案，把主席从任期制“解
放”出来，为习近平合法做皇帝铺路。这个作为，导致欧盟对中国未来走向出现新的定性
，也迫使欧盟要正视与中国的价值差异，以及这个差异对双方关系的未来冲击。
当不再认为中国一定会走向民主后，许多在过去认为要在做法上对中国谦让妥协以助其发
展自由与人权的理由，就不复存在了。加上中国又透过“一带一路”、“十六加一峰会”
影响欧盟的整合，更有意在亚非拉等地区，透过“一带一路”基建计画，输出中国的数位
极权治理模式。后者与欧盟对全球民主人权的倡议背道而驰。这些发展使得欧盟本部在对
中关系上开始愿意更强调价值，与中国的双边对话上，也开始更强调欧中人权对话机制的
重要性。
中俄在欧联合军演，唤醒欧盟的安全关注
另一个值得注意的发展，是中俄军事合作对欧盟对中关系也造成影响。过去几年来中俄联
合军演的规模日渐加大。俄中在亚太地区以及波罗地海、地中海的军演，固然有彼此奥援
，于彼此的地盘上加持对方，以助俄抗衡美欧，帮中牵制美日澳等作用，但俄欧关系在
2014年俄罗斯并吞克里米亚后产生变化，前共产东欧欧盟国家更加高度关注俄罗斯的军事
作为，因此中俄逐渐常态性的联合军演，就引发了欧盟对中国对欧意图的关注。
虽说欧盟也估计中国现在不会对欧盟有军事动作，而一旦俄罗斯对欧盟有军事作为时，布
鲁塞尔也不认为中国会“抗欧援俄”，更认为中俄合作只是表象合，不是真正的合作。但
看到中国在南海的蚕食鲸吞，以反海盗为名开始在印度洋常态巡航，更把军事足迹伸向地
中海（2015年），甚至是更贴近西欧的波罗的海（2017年）后，欧洲战略分析家就很难不
将这些动作与中国在红海出口吉布提设置军事基地，及连结亚欧的“一带一路”计画联想
起来，认为是中国发展对地中海、波罗地海外利益的前期铺陈。这些发展使欧盟对中政策
必须引入军事安全面向，而这是过去没发生的变化。
中国－欧盟－美国三角关系在川普（Donald Trump）当选初期至今出现不少变化。川普一
上任就退出“泛太平洋伙伴协定”（TPP），抨击有关气候变迁的巴黎协议，对多边世贸
体系表示不满，且认为北约盟国没有扛起应有的军事分担经费。这个气氛为当时的中国积
极利用，强调中国与欧盟站在一起，以分化欧盟与美国关系。例如当时习近平与李克强在
欧洲与其他场合，就多次表示中国强烈维护多边体系，支持开放贸易制度，反对大国的单
边作为等。
但当美国对中政策逐渐强硬，特别是美中贸易战确定开打后，中国的注意力就放在美中贸
易战，对拉拢欧盟就不如先前积极。例如欧盟急切希望可与中国完成双边投资协议的谈判
与签署，但中国以要全力应付美中贸易战为由，拖延或是推迟欧中双边投资协议谈判进度
。这令欧盟感觉美国才是中国的真爱，自己只是中国用来吸引美国关注的小三，心中实不
是滋味。荒谬的是，中国自己推迟欧中双边投资协议谈判进度，但却又要求欧盟不可与台
湾先于与中国签双边投资协议，类似当年两岸进入世界贸易组织的中方坚持。
推销强硬对台政策，引发欧盟反弹
中国把欧盟当成小三，但对欧盟的对台交往却又设下强硬要求。也引发欧盟对中国更为不
满。
在去年12月18日中国公布的《中国对欧盟政策文件》中，中方提到“欧方应明确反对任何
形式的‘台湾独立’，支持中国和平统一大业，慎重处理涉台问题。欧台交往应严格限制
在非官方和民间范畴，不进行任何形式的官方接触和往来，不签署任何具有主权意涵或官
方性质的协议，不设立任何具有官方性质的机构，不支持台加入仅限主权国家参加的国际
组织，不售台武器和可用于军事目的的设备、物资及技术，不进行任何形式的军事交流与
合作。”对欧盟逐条逐项提出要求，且形同在未来禁止欧盟与台湾发展任何关系。（试问
一个没有土地与人民的国际组织要如何与台湾发展“人民对人民”的非官方接触与往来？
）
在12月提出这么强硬的主张后，接着习近平在1月2日更将九二共识变成“一中原则、共谋
统一”，且把统一解释为一国两制的统一，还表示不能放弃武力选项。这些要求，一项比
一项更强硬，难怪引发欧盟反弹。1月底，欧洲议会首度在欧洲议会针对两岸议题公开讨
论，与会的欧盟执委会人道援助及危机管理执委斯蒂里亚尼迪斯（Christos Stylianides
）在报告中提到要尊重台湾治理体系，以及提到且台湾与欧盟在民主、法治及人权具有共
同价值，双方理念相近，也鼓励台湾积极参与国际事务等友台语言。由于欧盟执委会过去
多避谈台湾，因此这个举措的意义就不太一样。显示欧盟对中国的强硬要求也开始有反击
动作。
面对华为5G问题，欧盟手段有其限制
但过去长期友中的欧盟，即便要调整对中态势，除了不可能瞬间改变态度外，改变的方式
与领域也同样受到限制。最近火热的华为5G等议题的讨论就是一例。
对不少欧盟会员国来说，与华为已经发展出或多或少的共生关系，对于若干规模较小的欧
盟会员国而言，华为甚至就是其数位基建的重要骨干，拿掉华为，可能把这些国家的数位
基建打回20年前的状态。
此外对欧盟而言，既然5G是未来数位经济的发展基础，就不能只是第二好，品质必须是最
好，否则会限制其他基于5G能力而发展之产业的潜力。欧洲虽有易利信（瑞典）、诺基亚
（芬兰）等5G通讯的设备制造商，但不仅价位贵，且欧盟内部智库分析也认为无法确定这
些厂商可以提供较华为更优异的5G硬件与服务。即便知道华为所带来的风险，但这些考虑
可能会导致欧盟无法完全切断华为的5G参与，而采取如法国般，将华为隔离在非敏感国安
相关领域的做法。
美国对此当然是大惊失色，最近美国对欧盟加大游说力道，甚至威胁德国，表示柏林需在
华为与盟国二者择一。美国希望德国不只是切割华为以降低风险，而是在5G上完全禁绝华
为以排除风险。但可能采用类似方式也有英国，例如英国国家网络安全中心（NCSC）主任
就提出华为是属可管控的风险。说是可管控的风险，其实就是说华为在英国网络涉入的程
度很深，一刀切也会严重自伤。
现在英国、德国都还在争论中，没有定论。例如在英国，针对前述NCSC主任说法，相当于
美国国安局（NSA）的GCHQ，及皇家三军中心（RUSI）所提报告、主张，其立场就与NCSC
主任的说法不一样；德国的联邦情报局与德国经济部的看法也大相迳庭。这些差异反映了
欧盟在华为5G议题争论的激烈程度，也显示欧盟要跟华为清楚切割的内在困难。
英国脱欧、梅克尔渐次退出，法国角色日益重要
欧盟整体要从过去的长期友中大幅转向需要时间，而欧盟的做事习惯也不如美国般，可以
根据国安理由针对特定公司下手；做法上还是会倾向诉诸一体适用的法律与制度，而不是
以量身订做的方式处理特定任务。更何况，欧盟对于美国也不是没有抱怨。目前看来，欧
盟可能会把重点放在从其去年生效的个资保护的相关法律，如GDPR等，寻找处理华为某些
作为所造成的问题的方式，而不是处理华为问题。这与美国的期待及处理方式差距甚大。
除了做事习惯的差异外，欧盟现在正在忙于处理英国脱欧问题，还不知道隧道会不会有尽
头。英国脱欧目前卡在北爱尔兰的边界问题上，但英国脱欧后，对欧盟的防卫安全力量将
立即带来冲击，未来，会有一段时间只剩法国在唱独脚戏，投资不够的德国，要能履行有
意义的承担，可能还要10到15年的时间。
德国虽然对欧盟防卫与安全事务能力的贡献有限，但过去13年来，德国总理梅克尔是巩固
欧盟的核心关键，只是梅克尔也正要步下舞台。如今的欧盟，必须面对内部纷扰多端，疑
欧派政治力量在各国窜起，还有欧盟会员国高举一个“不自由的民主”的政治旗帜（例如
匈牙利总理）从各方挑战欧盟的一致性的局势。这使得过去在对外事务由上而下的欧盟操
作，开始被内部会员国的个别立场所影响。
英、法、德是撑持欧盟的三巨头，但英国脱欧，梅克尔即将下台，这三巨头剩下雄心勃勃
的法国总统马克宏（Emmanuel Macron）。在可预见的将来，欧盟事务会从德国支配央行
，柏林主导欧盟的局面，逐渐朝向法国说了算的态势。
台湾媒体多关注法国总统马克宏的青壮年纪及他的老少配婚姻，或许以为马克宏是个靠太
太的帅帅小鲜肉总统。但别的不说，马可宏对中国状况的掌握，对美战略的理解，可能是
现任所有欧洲领袖最强者，颇有欧洲安倍的味道。
在马克宏担任欧兰德（François Hollande）内阁的经济部长时，就对中国的科技窃取以
及华为的危机相当关注，是在他任经长的领导下，就有意识地把华为对法国的影响限制在
某些区块中，这是法国没出现类似德国被华为数位基建网缠绕的处境。
马克宏在上台时开始重视民主、人权、自由等政治价值的外交角色，也把捍卫自由与人权
视为法国外交政策的重要环节，更把对极权体制的全球对抗放在国安政策的重要位置。由
于中国被视为是对政治自由价值的危害，北京更透过诸如“一带一路”与“十六加一峰会
”等机制对欧盟的民主治理带来威胁，架上中国日渐极权化，特别是习大大终身制的出现
等，这都必然会对当前的法中关系带来争议。
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欧洲安倍领导下的法国，发展出巴黎版的印太战略
不过，法国还没直接对中国呛不，目前还是用采用个案处理方式管理人权争议问题。此外
，巴黎这几年也已经逐渐发展出法国版印太战略。这个在2007－2008左右开始发展的战略
构想，随着这两年美国与日本的印太战略逐渐成形，而有了可以对话的美日伙伴，不会再
困于“苏伊士运河以东”的英国方式思考。
法国的印太战略是以法国与阿拉伯联合酋长国（UAE）、印度、澳大利亚的关系为其向印
太延伸的三大战略支点，受到中国在红海外的吉布提设立永久军事基地的作为刺激，法国
加速向印太区域发展战略投射力的运作。法国唯一的航母战斗群戴高乐号会常态性地在印
度洋、太平洋巡弋，也会派遣中级战舰前往如南海等争议性海域，透过多国模式（例如法
国拉法叶舰搭载丹麦直升机，并有德国战情官随船等），以强调这是欧盟的安全任务，但
法国仍为主要的任务承担国。法国也公开承认，在去年已有多次法国军舰巡弋南海的记录
。
法国与印度已建立资讯汇整中心（Information Fusion Center）以协助法国掌握印度洋
动态。而法国与澳大利亚的潜舰合作计画与法澳关系，也可以协助巩固彼此在南太的美拉
尼西亚与玻里尼西亚的安全利益。马克宏的法国正静静的对中国升起一面外交与安全的复
合战略网络，并有意以此引领欧盟的对中态度。
需更加强关注法、德、波在欧盟的角色
与过去相比，现今欧盟对中态势明显趋硬，也不再将中国视为经济机会。但一方面过去累
积的亲中遗产不是欧盟可以短时间丢弃，这些历史遗产也形成路径依赖而制约了今日的政
策作为。欧盟的共识决制度在过去是拦截欧洲解除对中军事禁运的功臣，但在今天却变成
中国用以截击欧盟提出对中强硬提案的拦路索，若干欧盟小国在中国运用“十六加一峰会
”与“一带一路”等工具的压力下，也开始成为中国在欧盟利益的说客。如果再加上英国
脱欧以及欧盟会员国内部的疑欧浪潮高涨，欧盟现在处于相对虚弱的状态。这个状态使得
英（即便准备脱欧）、德、法等欧盟大型会员国的影响力变得更大。如今在对欧关系，可
能更需要更多花时间与资源以经营与欧盟大国的双边关系。
五月欧洲议会将展开选举，许多活跃的议会老臣即将退休下台，更凸显做好与欧盟内大型
会员国双边关系的必要。法、德、波兰等国的重要性就更不言可喻。把握现在欧盟整体与
部分大型会员国对中态度趋硬，更愿意支持台湾的当口，在双边与欧盟多边关系积极进取
，就成为台湾外交责无旁贷的责任了。
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