“一带一路”五周年回顾与展望
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郑永年
新加坡国立大学东亚研究所所长
“一带一路”的实施已经五周年了。在这五年中，中国已经取得巨大的成就，但也有不足
，更有可以改进做得更好的地方。且不说“一带一路”已经触及的领域和已经全面铺开的
工程，“一带一路”几乎已经成为今天各国国际关系和外交事务的关键词，政策研究的“
显学”。在外交上，说中国几乎可以等于说“一带一路”。无论支持还是反对，人们都难
以回避评估“一带一路”所带来的深刻影响，无论是实实在在的影响，还是概念上的影响
。
一个巨大的变化是西方对“一带一路”认知和态度的变化。尽管美国和日本从一开始就对
此抱怀疑和反对态度，但欧洲国家尤其是德法两国是比较积极的。不过，五年之后，随着
贸易保护主义和经济民族主义崛起，冷战思维也在西方国家回潮，一些西方国家因此认为
中国的“一带一路”具有扩张性质。
美国、德国等国一直在公开反对“一带一路”，已经造出诸多新词汇来称呼之，包括“新
帝国主义”“新扩张主义”“新殖民主义”“债权帝国主义”等等。当然，也有国家变得
现实起来，例如中国的邻居日本，从早先的公开怀疑甚至反对，转向近来的寻求合作。
现实地说，西方的这个态度今后也不会有很大的变化。在“一带一路”上，西方的主要角
色少则批评和谴责，多则阻挠和破坏。不过，不管西方如何认知，“一带一路”会照常进
行。
西方资本（尤其是大资本）对广大发展中国家的实体经济不太感兴趣，“一带一路”属于
实体经济，西方资本不会有很大的兴趣。
今天世界基本上可以分为三大经济领域，即实体经济、金融经济和互联网经济。实体经济
对任何国家来说都是重要的，因为它解决就业和社会稳定问题。美国总统特朗普掌权以来
，也在努力重新使得美国实体经济化，但是华尔街大资本对实体经济不感兴趣，因为实体
经济到今天已经不能赚大钱、赚快钱。
“一带一路”侧重基础设施建设，是实体经济发展的基础。“一带一路”投资能否赚钱？
能够赚多少钱？什么时候才能赚钱？所有这些都具有不确定性。在今天的世界里，只有中
国这样经济发展到这个阶段的国家，才具备条件和动力去这样做。西方没有很大的动力，
而印度等发展中国家仍处于早期经济发展阶段，还不具备在海外大规模投入基础设施建设
的条件。
积极看待“一带一路”引来竞争
对中国来说，来自西方的批评既是预料之中，但也绝对不可忽视，因为它影响到“一带一
路”的国际舆论环境，从而影响“一带一路”沿线国家的社会环境。无论是缅甸、斯里兰
卡还是目前的马来西亚，中国诸多项目很容易受当地政治的影响，但当地政治又都在不同
程度上和西方的批评话语有关。
应当指出的是，即使西方诸多国家现在纷纷提出各种“策略”，来应对中国的“一带一路
”，和中国进行竞争，人们应当把这种“竞争”视为正面，是中国的成功，而非失败。从
全球战略层面看，大国之间（包括中美之间）出现竞争可以说是不可避免的，也不是说大
国之间所有的竞争都是不好的，这取决于什么领域的竞争，是军事、政治、意识形态，还
是经济。
经验地看，大国之间的很多合作最初表现为竞争。不过，对中国来说，最糟糕的就是中国
和其他大国尤其是美国，陷入了在区域甚至全球范围内的军事竞争。这最后必然导致当年
美苏冷战状态，对自己不利、对区域不利、对世界秩序不利。
“一带一路”如果能把西方尤其是美国和中国的竞争导向经济领域，并且主要侷限在经济
领域，就可视为中国的“胜利”。道理很简单，军事上的竞争最后必然是零和游戏，而经
济竞争更多的是双赢的。1990年代，当中国和亚细安（东盟）开始进行“十加一”的自由
贸易谈判时，日本和韩国马上来竞争，所以有了三个“十加一”机制。从今天看来，这三
个“十加一”机制对谁都是有利的，因为在此基础之上，已经形成“十加三”的区域机制
。
今天在“一带一路”方面，美国、日本、印度、欧洲等都纷纷来和中国竞争，提出自己版
本的“一带一路”，并且矛头就是对准中国的。不过，这种现象倒是无须过分担心，因为
经济上的竞争最终也会出现类似“十加三”的情况。就经济本质来说，在全球化时代，各
国经济体很难绝对分离开来，至少很难像军事那样分离开来。从这个意义上看，中国可以
坦然面对和欢迎来自他国的竞争。
中国也必须分解西方和当地国家批评中的积极和消极成分，善意和恶意的成分。针对一些
在实施过程中所出现的问题，人们不应避免直面，而应尽快加以改进。在“一带一路”上
，西方做什么、不做什么，中国必须关注，也须回应，但对中国来说，最主要的是检讨本
身在这五年中所积累的经验和教训。
重新定义“一带一路”
对五年的全面评估有待展开，但以下几个方面的发展无论如何是不可忽视的。
“一带一路”概唸过于宽泛，缺少边界。“一带一路”早先提出来的时候，还是有一个地
理范围的，内容也是有所规定的；但发展到现在，已经发生了巨大的变化，似乎只要中国
所做的，什么都属于“一带一路”范围。这既造成中国对外解释的困难，也造成其他国家
理解上的困难。大部分国家都会提出自己是否属于“一带一路”范畴的问题。因此，必须
重新进一步加以“定义”和解释。因为已经很宽泛，要回到当初的狭义定义也不可能。
在这方面，中国可以考虑把“一带一路”和中国新时代的开放政策结合起来，“一带一路
”是新开放性国际经济发展平台。同时，要尽量减少甚至去除“战略”方面的内容，而强
调这是中国的经济“走出去”，是中国给予世界经济共同体的“国际公共品”。
在政策层面，应当看到中国“走出去”方式的侷限性。“一带一路”以国家资本（国有企
业）为先导，就很容易产生两个现象。对国有企业来说，在“走出去”过程中，比较容易
忽视经济原则而重视政治原则。尽管中国的国有企业也是企业，而非政府，但因为“一带
一路”经常被视为中国外交的有机组成部分，或者被用作外交途径，企业往往必须考虑政
治需要，而对经济因素考虑不足。在所在国，“一带一路”则往往被误认为中国的国家行
为，而非企业行为。对一些国家来说，它们难以把国家和国有企业区分开来。
对中国来说，这方面的作为可以改进，问题也不难解决。有必要对所在国解释清楚，中国
的国家行为和企业行为是两码事。国家外援是国家行为，而“一带一路”方面的企业投资
（哪怕是国有企业）是企业行为。此前没有明确把两者分离开来，对一些国家造成困惑，
一些国家就无限制地要求中国给予优惠条件。现在随着新成立的国际开发部门，国家和企
业的边界应当确立。国家援助必须考虑政治因素，可以交给国际开发部门处理，而企业“
走出去”必须“在商言商”。
对地缘政治因素的考量不足。尽管“一带一路”的核心是经济发展，但它不可避免地会对
地缘政治产生影响。而这方面的考量是不足的。中国和中东欧的关系，即“16+1”是个典
型的例子。因为对地缘政治因素考量不足，“16+1”在欧洲的反应过大，但经济效益不强
。因为中东欧16国中很多国家是欧盟成员，这导致欧盟核心国家德国和法国的担忧，认为
“一带一路”会破坏欧盟的团结与整合。欧洲本来就担心俄罗斯在东欧的影响，在东欧的
地缘政治之争，多少年来一直是俄罗斯和西方的关键点。现在中国又来到东欧，而且中国
和俄罗斯具有良好的关系。这些都是欧洲担忧的地方。
不过，对中国来说，和东欧国家的贸易量还不到中国和亚细安国家的10%。中国在中东欧
并没有地缘政治利益，实际上，中国和中东欧国家之间的经贸关系几乎都是双边进行的，
并没有多国多边的贸易安排。中国只是为了讨论的方便，才与中东欧国家建立“16+1”的
多边讨论平台。也就是说，“多边”是虚的，双边才是实的。中国和中亚的关系也是如此
。中亚涉及与俄罗斯的关系，搞不好同样会造成地缘政治之争。
“一带一路”在斯里兰卡、巴基斯坦、缅甸、马来西亚等国所出现的问题，也是地缘政治
逻辑（这里主要是印度和西方的关切）。地缘政治的存在，并不是说所有这些地方不能去
，而是说，中国必须设计更精细的方式“走出去”。例如，这些年一些人过度相信多边关
系，搞什么都要多边。
但是，多边如果搞不好，就会被多边之外的国家视为“抱团”，对其他国家构成挑战。实
际上，就经济发展和贸易来说，双边往往比多边更有效、更公平，同时双边对地缘政治的
影响大大减低。
基础建设须利及当地社会百姓
规模问题。“一带一路”以国企为主体，所从事的基建工程往往规模过大。规模过于巨大
，对所在国来说，就具有国家安全的考量。迄今为止，很多国家的政治一旦发生变化，中
国的工程就被迫停工。尽管这些国家大多以环保方面的原因来停工，但实际上是背后的国
家安全考量。而另一些国家（越南是一个典型）绝对不会容许中国的大工程进入，更是为
了国家安全的考量。这不仅仅是这些国家本身的国家安全问题，更是其邻居的国家安全问
题，即地缘政治问题，例如印度对中国在斯里兰卡和巴基斯坦的工程的关切，甚至甚于斯
里兰卡和巴基斯坦本身。
规模问题也产生了诸多经济方面的问题。例如，资金量过大而不可持续。项目的不确定性
随着规模的增大而增大。一些大项目一旦开工，很快演变成“无底洞”，而国家因为种种
原因，又不能像民企那样计算成本，这必然对国家造成无穷的金融负担。即使在项目完工
之后，如何维持如此大工程的运作也是一个问题。这不仅会产生经济方面的问题，也会产
生政治方面的问题。又如，国有企业和民营企业之间的关系，中国企业和外国企业的关系
。
庞大的国有企业是一个相对封闭的实体，和其他实体没有太大的关联性，国企既不向其他
类型的企业开放，其他类型的企业难以参与国企投资。中国的民营企业很难受惠于国企，
而对当地国家来说，这些国企的存在就有某种“威胁感”，至少是“不理解”。
基础设施工程和民生经济的脱节。从中国自己的经验来看，大规模的基础设施和民生经济
必须结合，才能诱发经济活动，拉动地方经济发展。有了产业园区和制造业等的发展，地
方老百姓就会有就业，地方政府就会有税收。但这并没有发生在“一带一路”上，至少还
做得很不够。当地的老百姓甚至地方政府的感觉会如何呢？老百姓看到土地被征用，环境
被影响甚至破坏，但自己得到什么？地方政府也有类似的感觉。
“一带一路”主要是当地中央政府和中国国企的关联，而不是中国国企和当地地方政府及
社会的关联。这使得当地社会和地方政府感觉不到自己是这些项目的利益相关者。如果他
们感觉到自己有所损而没有所获、所获不多或所获不公，他们就会对“一带一路”产生负
面的看法和态度。在这种情况下，他们的情绪更容易受外来力量（主要是西方或当地对中
国不友好力量）的影响。
针对这些现象，中国国家主席习近平最近在纪念“一带一路”五周年时特别强调指出，“
一带一路”要惠及当地社会和老百姓。这是问题的核心，必须面对。
“一带一路”是一个长远的项目，在这个过程中，“没有免费的午餐”，中国不可能不交
些学费。遇到一些困难就失去信心甚至自我责难，或者看到一些成绩就洋洋自得、自我膨
胀，都不是好的态度。只有不断总结经验教训，才能做得持久、做得更好。