王德齐：马来西亚 1MDB 丑闻，国企何以沦为政客金库？
https://theinitium.com/article/20160825-opinion-malaysia/
近期因美国司法部入禀民事诉讼，寻求追讨回逾10亿美元赃款，而备受关注的一个马来西
亚发展公司（1MDB，简称一马公司）丑闻，突显了长期困扰马来西亚的体制崩坏，以及政
府介入经济过深的问题。若要遏制丑闻再次发生，马来西亚在未来必须重新思考政府在经
济上的角色，同时也得从国家治理制度上杜绝政治人物的滥权。
马来西亚金融丑闻的新指标
马来西亚拥有悠长的金融丑闻历史，其中不少涉及国营企业和机构，或是马来西亚惯称的
“官联公司”（government-linked company, GLC）。信手拈来，就包括上个世纪80年代
，曾在香港闹出人命的土著金融公司丑闻；90年代国家银行炒汇而损失300亿令吉的丑闻
，以及2000年后卷入两任华裔交通部长的46亿令吉巴生港口自由贸易区丑闻。
然而，在去年初全面爆发的一马公司丑闻，与之前的丑闻相比，无论是规模还是直接卷入
的政府层次，都是史无前例。这是马来西亚首次，有首相被指通过私人银行户口挪用官联
公司款项，且数额高达数十亿令吉（其中一个最大笔的款项是约6亿8000万美元，当时价
值相等于26亿令吉）。
马来西亚首相纳吉（Najib Razak）曾经在多个场合，否认其银行户口里面的钜款涉及贪
污滥权，并称它们是来自沙特阿拉伯王室的捐款。不过，美国司法部的调查显示，这些款
项实际上都是从一马公司挪用出来，并且通过复杂的国际洗钱程序，进入纳吉和其他相关
人士的户口，最终再用来在美国等地置产。
一马公司丑闻凸显出国营企业先天易衍生的弊端。学界研究早已指出，具有政商双重身份
的国营企业，容易出现政治化、贪污和寻租行为的问题，导致它们营运效率不彰，并且容
易卷入丑闻。而马来西亚也不例外。官联公司常被政治人物利用来输送利益给支持者，甚
至是自己和家人。
让问题雪上加霜的，则是马来西亚体制的崩坏，这让原有的监督与制衡机制形同虚设，根
本无法有效遏止政治人物把国企当成私库。
1MDB 争议的揭露
一马公司是纳吉在2009年上台时，一手宣导成立的政府策略投资公司，而他也亲任公司的
顾问团主席。当时成立的目的是希望“引进战略专案来促成长期可持续的经济发展，并且
鼓励外来直接投资流入（马来西亚）”。若执行得当，这将有可能协助马来西亚脱离“中
等收入陷阱”，在2020年达到成为先进国的目标。
不过，一马公司自成立以来就备受争议。一是其政治色彩太浓厚，一马公司的名字就是直
接取自纳吉的政治口号“一个马来西亚”（1 Malaysia），而它在成立以后即频频以“社
会企业责任”之名，高调派发奖学金给各族学生，以及资助村长等基层前往伊斯兰教圣地
朝圣，被视为是要协助纳吉领导的执政联盟国阵（Barisan Nasional, BN），为随时可能
举行的大选造势。
二则是其运作不透明且充满猫腻。一马公司成立不久之后，即与一家名不见经传的中东公
司沙地石油（PetroSaudi International）签署价值25亿美元的联营合约，一起投资里海
开发一座油田。不过，这项合作在短短6个月内就宣告取消，然而一马公司当初投入的10
亿美元资金，却迟迟没有汇回，反而经由多次变更转为贷款，还借出更多款项。最终在
2012年，这笔总数23亿1800美元的资金，被一马公司存放在加勒比海岛国开曼群岛的岸外
金融中心。
一马公司这些交易早在2010年就引起外界的关注，然而当时并没有太多内情流出，在野党
和媒体难以提出有力的质询。然而此案在2015年迎来转捩点。首先，一手提拔纳吉的马来
西亚政治强人兼前首相马哈迪（Mahathir Mohamed），与纳吉因各种争端而撕破脸，并以
一马公司的可疑交易来攻击对方。
接着，瑞士籍的沙地石油前职员祖斯托（Andre Xavier Justo）也因为不满前雇主，把相
关交易资料交给英国记者凯丽布朗（Clare Rewcastle Brown）创办的爆料网站《砂拉越
报告》（Sarawak Report），以及马来西亚的 The Edge 媒体集团，让内情曝光，顿时在
政坛掀起波澜，也招致美国、瑞士和新加坡等国的调查。
根据后来美国司法部长达136页的诉状书所揭示，一马公司这些交易其实只是用来掩饰洗
钱的幌子，至少有36亿美元款项相信已经被挪用。这些资金流入马来西亚、美国、瑞士和
新加坡等地的银行户口，用来购买各种豪宅和名画、拍摄电影《华尔街之狼》，以及偿还
赌债等。
受惠者除了文件中以“大马一号官员”（Malaysia Official 1）描述的关键人物之外，
还包括其“亲戚”阿都阿兹（Riza Aziz，恰好为纳吉继子）、年轻富豪刘特佐，以及一
些中东商人。尽管诉状书未点名纳吉，但是“大马一号官员”的身份已经呼之欲出。
威权体制下的监督失能
一马公司丑闻反映，在国阵和其主干政党巫统（纳吉也是巫统主席）的60年威权领导之下
，马来西亚原应扮演监督与制衡的民主机制，已经分崩离析。它不仅无法预先遏制丑闻的
发生，更无法在事后展开问责。尽管去年8月，数十万人走上街头示威抗议一马公司，但
是纳吉的地位却无可撼动。他之后接连开除质疑他的副首相慕尤丁（Muhyiddin Yassin）
，以及盛传准备提控他的总检察长，并在今年借由国家银行总裁和反贪会主席退休，顺势
控制这些调查一马公司案的机构。
除了国家治理体制的问题，一马公司案也重新挑起，关于政府在经济和商业介入过深的讨
论。尽管马来西亚在2004年曾经推行官联公司改革计画，并在2010年承诺脱售非核心资产
，惟政府影响力不曾真正消退。
据估计，马来西亚官联公司占据当地交易所总市值的36%，在蓝筹股（绩优股、权值股）
为主的吉隆玻综合指数，其市值更是高达54%。这些官联公司不只是参与自然独占或具有
国家战略意义的领域，也进军其他利润丰厚的生意──如零售、建筑与地产发展，与私人
领域竞争。
以一马公司为例，它原本理应专注在对国家具有战略意义的专案，但是它也踏足地产发展
，旗下专案包括近期脱售 60% 股权给中资背景财团的马来西亚城（Bandar Malaysia）计
画，以及以纳吉父亲（同时是第二任首相）的名字来命名的敦拉萨国际贸易中心（TRX）
计画。这些计画的争议在于，其地段皆是由马来西亚政府以低廉价格转让，而一马公司则
通过不断重估土地价格，而得以在帐面上保持盈利。
马来亚大学经济学教授戈梅兹（Edmund Terence Gomez）专长分析马来西亚政商关系，他
观察到马来西亚商业，近几年出现权力过度集中在行政权的现象。他表示，过往许多马来
西亚企业都是由巫统或政治人物所拥有，然而现在这些公司都已经转给官联公司，由行政
权来控制。
官联公司如何治理？
在国际上，近几年有愈来愈多关于国营企业和官联公司治理框架的讨论。尽管政府出于公
众或国家战略利益，仍有持股特定经济领域的必要，但这应该是国家机关谨慎运用的权力
，同时也需要确立相关的制度保障，来确保国营企业和官联公司获得专业和透明管理，并
遏制政治人物的干预。
其中一个改革建议即是：政府必须区分“控股”与“监管”功能，不应让政府持股而影响
监管功能的中立与公正。政府亦应有明确的控股政策，并且不应参与官联公司的日常运作
。这些都是一马公司所欠缺的，因为纳吉既是首相，也是财政部长，同时也是一手主导成
立公司的人士，更是是最终决策者。
当然，官联公司和国营企业的治理改革，也需要更广泛的政治体制改革相辅。一马公司丑
闻突显，我们不能轻易相信政府或政治人物，会谨慎管理政府的资源和公司，因此这将需
要透过政治体制上的监督与制衡来问责。在一马公司丑闻，施压首相下台只是第一步，过
后仍需其他进一步的政治改革，如举行公平自由的选举，确保行政、立法和司法三权分立
，以及加强国家银行和总检察署等机构的独立。
然而，马来西亚面临的挑战在于，就算纳吉最终因压力或选举而下台，但是执政60年的巫
统在政府各臂膀的势力根深蒂固。若要在一马公司丑闻后进行全面的体制改革，恐怕须得
费一番力量，才能将老树除根。
（王德齐，曾任《当今大马》中文版记者和新闻编辑，如今在澳洲国立大学 Crawford 公
共政策学院修读硕士学位）