迟来的盟友？转型中的澳洲-印尼关系
http://www.insight-post.tw/editor-pick/asia-pacific-strategy/20160726/15725
自去年9月以来，蔡英文总统公布的“新南向政策”助燃国内的“往南走”的风潮，使东
南亚瞬间成为国内媒体的新宠儿，愿意前往东协一展身手的年轻人也日益提升；这对“亚
洲”视野长期专注中国，偏向东北亚的台湾来说，不啻为一种进步。面对东南亚经济实力
的崛起，各国皆积极布局，中国、日本、韩国政府耕耘已久，大国俄国、美国也从区域外
施展影响力，印度亦从印度洋向东迈进，而东南亚的南方近邻——澳洲当然也不例外。
澳洲对东南亚的重视，并不是21世纪才开始的。澳洲与东南亚紧邻的地理位置，使东南亚
长期处在澳洲政府密切关注的雷达范围内，特别是是北邻印尼；无论是印尼苏卡诺与苏哈
托时期的“不稳定”“潜在危险”印象，或近代的“恐怖主义与极端伊斯兰主义巢穴”面
向等，澳印间显著文化差异但地理邻接的现实，使双边关系始终有丝微妙、尴尬但必然唇
齿相依的性质。纵使澳洲媒体对印尼的新闻报导仍以“峇里岛”、“牛肉出口”、“船民
”3主题为主，印尼政经实力的成长，已经逐渐吸引部分澳洲人士的注意，并持续牵动双
边关系中话语权的相对升降：曾经广大但贫穷的印尼，现在逐渐发挥的潜力已经不容澳洲
忽视。
历史上的印澳关系
从历史观察，澳洲对印尼的重视，是在二次世界大战的太平洋战场上开始的。1942年2月
19日，澳洲北部重要军事基地所在的达尔文（Darwin）遭到日本242架军机轰炸，震撼澳
洲全境；当日空袭有超过两百人遇难身亡。占领印尼后，日本对澳洲北边城镇与机场的空
袭一直持续到1943年11月，使澳洲民众对北方边境产生难以消抹的阴影。这样的阴影持续
垄罩着二战后的澳洲：独立后的印尼，使澳洲突然有个够大够近的的强邻，而澳洲与英美
距离遥远与利益不完全重叠的事实，可能使澳洲–印尼间的冲突难以吸引盟国驰援，必须
倾力自我防备。
在1950年代，防御自身免受新邻居侵扰的战略思考充斥澳洲政坛，而1970年代越战后澳洲
国防进一步转以国境防御为主，使印尼成为唯一的显著威胁，促成澳洲部队被设计以防范
小型武装登陆偷袭为主——当时弱势的印尼军方，只有能力对澳洲采行这种侵扰形式。尽
管双方曾因1950年至1966年因西新几内亚（West New Guinea）归属权问题，及印尼马来
西亚对峙问题（Konfrontasi）而关系紧张，幸而大规模军事冲突的忧虑从未成真：苏卡
诺治下的印尼穷且军事实力薄弱，而苏哈托则谨慎、建设性地与东南亚各国发展东南亚国
协（ASEAN）的倡议，并改善与澳洲的双边关系。
进入1990年代，澳洲－印尼关系在基廷（Paul Keating）总理任内时有显著突破，一反过
去澳洲以印尼为“缓冲区（Buffer Zone）”的思维。基廷于1991年－1996年出任澳洲总
理，采取一系列政策试图让印尼成为澳洲的战略伙伴，包括1995年澳印秘密签订的“共同
安全合作协定”（Agreement on Maintaining Security），使双方友好关系达到高点。
澳洲当局将澳洲－印尼双边关系提升到安全与国防合作的层次，并在1994年的国防白皮书
声明，印尼是“澳洲通往区域防御交战途径中最重要且核心的区域要素”，同时持续扩大
对印尼经济援助、推动双方官方多次互访、建立部长级会议论坛。
然当1998－1999年东帝汶（East Timor）危机发生时，澳印关系仍急遽恶化；澳洲一反过
往对东帝汶的观望态度，由总理霍华德（John Howard）要求印尼总统哈比比（
Bacharuddin Jusuf Habibie）负起解决危机的责任。当时危机的背景，即是1999年8月东
帝汶在联合国监督下成功举办独立公投后，发生东帝汶人被印尼军方筹组之民兵团大肆报
复的惨剧。澳洲在联合国安理会同意下，带领多国维和部队进驻东帝汶，并协助“联合国
东帝汶临时行政机构”（United Nations Transitional Administration in East Timor
）暂管当地直到2002年正式独立为止。澳洲这样的干预行动，促使愤怒的印尼政府终止双
方1995年签订的“共同安全合作协定”，让澳洲－印尼关系坠入谷底。双方的低荡关系，
要直到2004年南亚海啸后澳洲积极援手与2006年澳洲与印尼签订“龙目条约”（Lombok
Treaty）后才暂告恢复，其中“龙目条约”可视为“共同安全合作协定”的升级版，扩大
双边咨询合作机制并强调不能支持威胁到另一方稳定与领土统一的活动，确实强化了双方
安全合作与互信。
印尼崛起：亚洲世纪下的澳洲-印尼关系困境
然面对21世纪中国崛起带来的亚太权力板块重组，与印尼经济实力的崛起，澳洲在亚洲世
纪与印尼有无进一步深化关系的契机？尽管和中国相比相对缓慢，过去十年印尼经济成长
率皆能维持在5％左右；根据资诚（PwC）的相关报告，2030年时印尼的GDP将达到澳洲的2
倍，并成为世界第10大经济体。印尼经济实力的崛起，与印度洋、太平洋间枢纽的位置，
使其成为继中国、印度后亚洲再一具大国潜力的新秀。面对崛起中的邻居，澳洲应该是秉
持战战兢兢并争先布局的态度才对。
但实际上，根据澳洲外交与贸易部（DFAT）的数据显示，2015年印尼仅名列澳洲第12大贸
易伙伴，总量则是澳洲－中国间贸易的1/10而已。这样的贸易互动，搭配双方历史、宗教
、文化、语言等面向的巨大差异，使澳洲对隔壁邻居的崛起相对忽视，让“印尼穷”、“
澳洲强大且富”的刻板印象持续影响澳洲政策拟定者的思维。
澳洲对印尼的发展援助（ODA）历史，即是这种旧式思维的见证：冷战时澳洲的思维是运
用援助稳定印尼政府，避免政治秩序崩盘导致共产主义进一步扩张。然印尼民主化以来，
澳洲对印尼的援助政策仍被用来替代严肃且实际的政治、经济合作，被外界批评耗费巨资
且对印尼发展贡献微乎其微；2016－2017财务年度中澳洲对印尼援助金额预计仍高达新台
币88亿。故当2015年爆发处决澳籍毒贩的外交风波，澳洲进一步于2015年5月宣布削减对
印尼援助总额时，印尼外交部强势回应“目前印尼已经不再是一个需要援助来获得发展的
国家了”，就显示出这种“援助关系”的不合时宜；澳洲也许认为“印尼人需要我们的金
钱协助”`“他们会感激我们的帮忙”，但实际上印尼可能认为接受援助此事反映了“上
下关系”，不见得多领情。崛起中的印尼，是越来越重视面子的。
和外在世界的变迁相比，澳洲对印尼政策仍是消极与多疑的。尽管有时会有双边具共同利
益的合作项目，如：2002年的峇里岛造成88名澳洲旅客死亡，使双方展开反恐合作，但澳
洲与印尼政府间的交流仍是停滞的。交流活动数量也许增加了，但实际的政策互动反而未
见扩展，澳洲政府仍将精力放在反恐、处理人口贩运、游客安全、牛肉出口等和国内舆论
连动的议题，使澳洲与印尼间缺乏一种真实的“伙伴”关系，而更像澳洲单方面对印尼的
索求。2011年11澳洲总理吉拉德（Julia Gillard）与美国总统欧巴马（Barack Obama）
共同宣布美国将部署澳洲距离印尼最近的北领地省（Northern Territory）的举动，则进
一步显示澳洲对印尼从未放心过的事实，更激怒了印尼当局。
这种当代澳洲－印尼关系的困境，可由印尼前总统尤多诺（Susilo Bambang Yudhoyono）
的话语中看见端倪。2010年3月任内出访澳洲时，他于澳洲国会演说时表示：“许多澳洲
仍将印尼视为威权国家、军事独裁政权，或极端伊斯兰主义温床或甚至寻求扩张的势力”
，而在印尼则“有许多人相信白澳政策仍持续，而澳洲仍对印尼有不轨意图，并支持我国
境内的分离势力”。在他这场演说中，他警示两国间存在的误解，并可能产生的不良影响
，尤其在西新几内亚的议题上；支持人权的澳洲，与冀求国土稳定与统一的印尼，在这议
题上存有太多误会空间了，任何微小动作可能都让印尼连想到1999年东帝汶危机的负面经
验。
破冰契机：中美竞逐、全球海洋轴心（GMF）与伊斯兰国
面对结构性的互相猜忌，澳洲与印尼要如何携手超越困境、深化合作？中美亚太竞逐、全
球海洋轴心（Global Martitime Fulcrum）与伊斯兰国的崛起，是可能的切入面向。
首现，过去40年来，印尼、澳洲及许多亚太国家受益于美国在太平洋的海上霸权，得免于
负担部分海上防卫的成本。然中国的崛起大幅的改变了太平洋的权力地景，并引发印尼国
防单位的警戒。自2005年至2015年，印尼的国防预算年均成长是惊人的16.6％，而上月28
日印尼国会甫通过今年国防预算增加到82.5亿美元，比今年1月份通过的预算案军费开支
增加近10%。面对美国在越来越倚重印尼在亚洲事务上的支持，澳洲似乎面临“失宠”的
可能性；然从不同的角度思考，二战时澳洲即已倚靠所谓“马来屏障”（Malay Barrier
）来抵御北方敌人，任何对印尼的外部威胁也很可能是对澳洲的威胁。面对中国崛起引发
的区域震荡，印尼似乎是个更值得合作的潜在亚洲盟友－－虽然日本与澳洲价值较相近，
但印尼与澳洲的战略利益似乎更为一致。
此外，印尼总统佐科．维多多（Joko Widodo）于2014年东亚峰会（East Asia Summit）
宣布的全球海洋轴心（Global Martitime Fulcrum）战略，也提供澳洲－印尼合作的新切
点。“世界海洋轴心”的五大支柱分别是海洋文化、海洋经济、海洋基础建设、海洋外交
和海洋安全力量，是近年来印尼最有全球战略格局的整体政策。澳洲作为印尼的近邻，正
密切关注这一发展，并伺机寻找经济、政治与安全层面的参与机会。然两国实力差距的缩
小，也使澳洲的政策选项减少许多，并需于伸出援手时更谨慎应对印尼日益增涨的国族自
豪感；澳洲可考虑从软件与服务方面着手，而非跳入与中国竞夺大型标案的泥淖里，并在
国防工业合作与技术移转方面和印尼展开合作，这样不仅吻合“世界海洋轴心”的海洋安
全力量面向，也可有效对应目前印尼的国防资金缺口。从软性议题出发，强调平等地位的
合作，绝对会是澳洲和印尼求同存异、深化互信的助力。
最终，伊斯兰国（ISIS）带来的反恐合作机遇，亦是澳洲－印尼合作的可能着力点。2002
年的峇里岛事件，使过去澳洲对印尼政策大幅专注于反恐和呼吁反对极端主义，直到2011
年左右，减少的极端主义攻击和印尼警方增长的反恐能力，才使双边关系转以难民、澳洲
国民于印尼监狱处境等为主题。然2014年起伊斯兰国的崛起，使双方反恐合作需求重新被
点燃；面对印尼政经实力的崛起，与警方数据库、情报分析技术的成长，印尼对澳洲的“
干政”、“说三道四”更加排斥，使澳洲置喙印尼打击伊斯兰国的空间降低不少。但仍有
些面向是澳洲可以努力的：两国警方间加强合作，包括与印尼的国家反恐局（National
Counter-Terrorism Agency ）在内；扩大赞助澳洲、印尼间穆斯林社群的交流活动，协
助破除澳洲歧视穆斯林籍国民的传闻；反对印尼军方插手反恐任务，避免强势扫荡推升政
府与恐怖组织间的冲突。澳洲应记取2002年峇里岛事件中对印尼责备式、教导式的发言在
印尼境内引发反感的教训，提升公众外交手腕，并与印尼在利益重叠处展开反恐合作。
自我定位为“中型国家”的澳洲，始终有结盟与发展多边主义的需求，长期参与亚太事务
，并积极结交亚洲朋友，在亚洲世纪中力求巩固脱欧入亚的成果。面对中美亚太竞逐的不
稳定环境，澳洲与印尼能否求同存异，成为彼此迟来的盟友？还是两国将持续深陷互相猜
忌的漩涡里？这端视双方能否超越彼此间历史、宗教等面向的差异，在地缘政治稳定的渴
望上寻求共同利益，并加强经贸往来作为深化安全合作，甚至全面伙伴关系的基础。