德国农产对战TTIP ：血汗乳牛、氯洗鸡与瘦肉精猪
http://global.udn.com/global_vision/story/8663/1760248
一公升不含生长激素、注重乳牛饲育环境、符合欧盟严格食安规范的鲜奶，该卖多少钱？
德国所给的答案是：0.59欧元，约台币22块。便宜到不可思议吗？还没有。5月中，德国
各大连锁超商将售价继续下杀到0.46欧元：现在买一盒德国农场的高品质鲜奶只要台币17
块有找，比台湾卖的瓶装水还便宜。
成功让产品C/P值破表、实现史上最高市场竞争力的奇蹟，德国酪农为此庆祝的方式是—
—持续两周包围联邦粮农部部长施密德（Christian Schmidt）所属选区的基社盟（CSU）
党部，并在全国发起一系列的严正抗争。
依照目前的行情，每卖一公升的牛奶，酪农所拿到的钱已低于0.2欧元，然而生产成本却
至少要0.4欧元。产得越多，赔得越惨。近3年来，德国奶制品的价格呈现一路下滑的趋势
，早已让特别是中小规模的家庭式酪农面临沈重生存压力。5月中超商通路的加码下杀，
成为这场将多数酪农逼上绝境之“牛奶危机”（Milchkrise）的引爆点。
德国《每日报》（Tageszeitung）刊载了一幅讽刺漫画：一头乳牛推著购物车，在超市柜
台等著为自己采购的鲜奶结帐，收银员问：“您现在也来这买您的奶？”乳牛一脸不悦：
“当然！这么便宜，连我自己都办不到！”
面对漫画所讽刺的荒诞局面，饱受批评的粮农部部长施密德在5月30日紧急召开“牛奶高
峰会”（Milchgipfel），会后宣布：联邦政府将至少提拨一亿欧元的紧急经费，以贷款
、保证收购、减税的形式来为酪农纾困。关于此项对策的拍板定案，外界毫不意外。而它
是否能解决问题，舆论也早有定论：
不可能。
作为德国最具代表性的农产品，牛奶危机事实上所反映的，是德国农业生产普遍的结构性
困境，它无法只靠单一纾困方案来解决。除了奶制品外，马铃薯、谷类、蔬菜、肉类
......等产业，也都已接近爆发类似危机的临界点——一个农产自给率超过九成、以优质
产品享誉全球市场的世界第三大农产出口国，所面临的究竟是什么样的困境？
▎德式高C/P值：健康环保，流血下杀！
此一困境的历史因素，可以回溯到1958年成立之欧洲经济共同体（EEC）的农业政策上：
鉴于战后初期物资匮乏的痛苦经验，会员国共同致力保障食物来源、并透过政府补贴刻意
压低农产价格，让民众更有余力消费工业产品，以便带动工业成长的引擎。在此一大方向
上，德国走得比其他会员国更远。1962年，德国连锁食品店ALDI转型成廉价超市（
Discounter）的经营模式，随着ALDI零售王国版图的迅速壮大，德国也正式开启食品价格
流血下杀的竞争时代。
超过半世纪以来，这个发展形塑了德国消费者的价格意识：在选购牛奶、乳酪、优格、面
包、香肠、洋葱、马铃薯、莴苣......等基本农产品时，75%的消费者会毫不犹豫地挑选
架上最便宜的；然而，他们却也不吝于花钱购买白芦笋、樱桃、草莓等昂贵农产，并且斤
斤计较产季、产地和品质。学者指出，这种价格意识，是消费者长期对实际农业生产结构
无知、且被市场教育出来的结果。
此外，还有另一场事件决定了当前德国农产的样貌：1995年美国孟山都（Monsanto）试图
以基改玉米进入欧洲市场，但其错估情势，坚持不对基改玉米做额外的产品标示，结果引
发大规模反弹。这股民气结合了欧洲绿党的反基改运动，成功扭转了原先各国政府准备拥
抱生物科技，以便与美国在基改产品市场上竞争的政治态势。注1 在绿党与相关公民团
体的顺势带动下，消费者意识、环保与动保观念也进入主流。
如今，欧盟不开放基改产品进入市场，禁止牲畜饲料中含有基改成分与生长贺尔蒙，对农
药与化肥、牲畜饲育环境、产品标示的规范，也几乎称得上是当前世界上最严格的。
追求极致低价、却又同时要求食品安全与消费者保护的高标，在德国消费者的意识中并行
不悖，并且决定了当前德国农业生产的机制：除了严格依照欧盟规范来生产外，为了因应
市场的价格肉搏战，它必须长期依赖政府补贴，并透过大量生产来压低价格。也因此，生
产过剩的部分必须依靠国外市场来消化。
德国物美价廉的完美农产品，背后所反映的是一个高度依赖政府补贴与出口外销来生存的
高压产业。
▎ 看不见的手，捏爆德国小酪农
这个结构对德国国内与外销国当地的产业都形成了压迫。德国传统中小规模的家庭式农场
缺乏资本规模来压低成本，也难以抵抗全球市场日益频繁的农产价格波动；除了靠政府补
贴苦撑之外，常常还必须依赖副业，例如酪农卖牛粪给电厂作沼气发电之用。至于德国农
产品压迫外销国当地产业，最著名的就是鸡肉的例子：德国人通常只吃鸡胸肉，因此鸡翅
、鸡腿以及内脏等难卖的部分，便以低价倾销非洲，结果摧毁了非洲鸡农的生计。
一内一外的效应，都在促使小农破产，吸引投资客进入产业兼并小农，建立大型资本、规
模集中、低成本高效率的工厂化农业。此即德国招牌背后的残酷真谛，而它的最佳代言者
正是德国的酪农业。
1950年德国仍有150万户酪农，至今剩不到7万5000户。根据农业联合会（Die
Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft）的预估，今年的价格危机还将造成
超过4000户酪农面临破产被兼并的命运。
在酪农不断萎缩的局面下，德国牛奶的年产能讽刺地迎来3200万吨的高峰，拥有至少100
亿欧元的产值，其中50%外销，只有37%直接在德国境内零售。外销的奶制品，价格是法国
和意大利竞争对手的三分之一，市场涵盖了欧盟境内、北非、阿拉伯半岛、美国、俄罗斯
、以及中国。其风靡全球市场的情况，可以透过下面这段你我都熟悉的插曲来了解：
自从2008年中国爆发三聚氰胺毒奶粉事件后，中国消费者转而需求高品质的德国奶粉，乃
至于随后连续几年，都有大批中国代购涌进德国药妆店清空货架，让德国父母抗议买不到
奶粉喂小孩。德国婴幼儿的缺奶危机，成为后来德国奶粉大举进军中国的契机。
然而，当产业过度依赖外销，全球化的游戏规则告诉我们：契机同样也可能变成危机——
中国市场正是造成今年德国“牛奶危机”的因素之一。
中国近年陷入经济与消费力成长趋缓的瓶颈，回头影响了德国的牛奶价格。另一个冲击则
来自2014年欧盟对俄罗斯实施经济禁运。这两个因素相当程度的造成德国牛奶价格从2013
年起就一路下滑的趋势。
与此同时，德国酪农联会（BDM）却又指出一项令人错愕的事实：尽管价格一路下滑，
2015年德国奶制品的产量与总体出口量竟然继续向上打破纪录。这是因为，欧盟在2015年
3月底解除了长久以来牛奶生产限额的管制，人们期待这样可以吸引更多资金挹注，增加
酪农收入。结果，酪农收入不但没有明显改善，限额管制的松绑反而形同解除大型工业化
农场的枷锁，让它们凭著资本优势在供过于求的低迷价格中，逆势增加生产、带头继续压
低价格，进行恶性竞争并且并吞小农。
换言之，造成这场危机最根本的原因是：酪农业深陷全球化的赛局而无法自拔，为了维持
所谓“竞争力”，根本无法摆脱不断增产的强迫症。在此，负责调节供需平衡的市场机制
早已失灵。透过牛奶市场，我们看到了全球化的新规则：无止尽的追求增产与成长，制造
恶性竞争的环境，借此完成资本集中与垄断。这是似乎是一个“看不见的手”已死的市场
，遵循着纯粹的丛林法则。
▎#解密TTIP：黑箱谈判，比谁拳头大
若要真的彻底解除管制、完全回归“市场机制”来调节供需，那么，鉴于全球牛奶早已供
过于求，继续顺着近期以来的发展，德国的酪农场就将在短时间内全部倒闭、停止牛奶的
生产。牛奶的案例告诉我们，全球化丛林里的生存竞争，从来就不是、也不可能单纯只依
循“市场机制”来运作。
据此，德国酪农联会呼吁联邦粮农部重启生产限额的管制、提供减产补助的配套措施，藉
此遏制生产过剩及恶性竞争的局面。然而粮农部部长施密德鉴于过去生产限额的管制无法
成功稳定价格，始终坚持回归“市场机制”，拒绝政府再度介入市场。面临产量失控的牛
奶淹没市场的情况，施密德所主持之“牛奶高峰会”所决议的纾困方案，指导概念仍然是
“减少管制”、“促进流通”。
这也反映了施密德自2014年2月上任后的一贯信念：德国农业要突破低价竞争的困局，就
必须逐渐摆脱对农业补贴的依赖，转型成高附加价值的有机农业（Ökolandbau），进军
全球市场。为此德国必须：（一）避免保护管制、促进市场流通，以便“与全世界做生意
”；（二）在全球贸易里坚持欧盟高标准的食品规范，维持品牌优势。
即使各界对于农业转型的目标普遍具有共识，施密德的对策——我们也常在台湾听到类似
的见解——却被认为是行不通的。理由之一如前文所言：面对牛奶危机，截至目前为止，
他的对策形同要让“市场机制”迫使不堪竞争的中小酪农转型成更有“竞争力”的有机农
业，若办不到则鼓励其退场，由大型酪农接手。此外，更基本的理由则是：“全球化”和
“坚持欧盟标准”本质上正是相互抵触的。
从全球贸易流通的角度来看，欧盟的食品标准对内是保护产业的措施、对外则毫无疑问是
贸易障碍。想在“与全世界做生意”的同时，还坚持照自己的游戏规则走、维持自身的“
品牌竞争力”，靠的不是在商言商的市场逻辑，而是赤裸裸的政经实力——也就是“拳头
法则”。
关于这一点，在“牛奶危机”爆发稍早之前的5月初，美国人就为德国人上了直截了当的
一课。自从2013年欧盟与美国开启“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）的谈判，德
国社会便对此争议不断。持质疑态度的舆论认为，由于美国亟欲让基改农产与工业化畜产
打入欧洲市场，TTIP谈判的最终结果，欧盟将可能被迫牺牲食安、消保、环保、动保的规
范，接受美国产品，以换取欧盟在美国市场的利益。
包括德国总理梅克尔与经济部部长加布里尔（Sigmar Gabriel）在内的政治人物，过去不
断澄清质疑、向民众保证TTIP谈判绝不会牺牲欧盟规范。反对者的疑虑无法被证实，也使
得对TTIP的争论多少带着捕风捉影的色彩。
这样的局势在今年5月1日被彻底扭转：绿色和平组织（Greenpeace）取得TTIP谈判的内部
机密文件，交付《南德日报》（Süddeutsche Zeitung）揭发谈判黑箱（#TTIPLeaks）。
白纸黑字的记录证实了反对阵营的一切疑虑——谈判过程中，美方始终摆出毫不妥协的攻
击姿态强势叩关，让欧盟在一系列的谈判项目上只能采取守势。谈判过程被揭露之后，德
国反对TTIP的民意立刻从原先的40%飙升到70%，并且无论支持或反对，都有79%民众对
TTIP谈判持担忧态度。
TTIP机密文件中，最受德国民众瞩目的，是美方以阻碍欧产汽车进入美国市场作威胁（这
尤其是针对德国的经济命脉），单方面要求欧盟松绑食安与消保规范，以利美方所谓“现
代农业科技”（“modern argriculture technology” ）的产品进入欧洲市场——亦即
基改玉米与大豆、廉价的奶制品、以氯水消毒的鸡肉、残留瘦肉精的猪肉......等产品。
这除了意味着TTIP谈判的结果很可能严重威胁欧洲在地农业的生存、消费者权益、自然环
境与动物保护，美国人也明白地告诉德国人：
德国农业想在全球贸易中坚持欧盟标准来建立品牌优势，
眼前美国人的这一关，很可能就过不了。
▎ 当欧盟的“事前防范”遇上美国的“事后补救”
欧盟之所以禁止基改食品、严格规范生长激素与化学药剂的使用，依据的是所谓“先虑原
则”（das Vorsorgeprinzip）：一项产品或成分除非被证实为对健康无害的，否则不允
许上市。相反地，美国所秉持的则是“后虑原则”（das Nachsorgeprinzip）：一项产品
或成分除非被证实为对健康有害的，否则不禁止上市。
美国宽松管制的逻辑，我们虽然可以讽刺其为“先吃，等出事了再说”，但宽松管制是与
“重罚原则”一起配套实施的，其理想中的运作情况会是：由于一旦出事往往必须支付受
害者高额理赔，这会促使产业警惕自律，在产品上市前自行委托研究，以确保产品的安全
。
但是，即使排除企业违法造假或委托研究不中立的情况不论——德国独立研究机构
Testbiotech指出，这些情况层出不穷——美国这套系统实际运作起来还是明显偏袒企业
方。因为它让消费者与企业一同承担了风险与诉讼成本，而前者对食品资讯与行政资源的
掌握都远不如后者。当美国的“现代农业科技”产品外销给他国消费者时，上述不对称的
关系就会更加凸显。（更不用提美国著名的“旋转门”让企业与政府主管机关之间始终存
在利益裙带的疑虑。）
相较之下，欧盟审慎保守的“先虑原则”，反映的是消费者本位的逻辑，据此所建立的食
安规范才显得相当严苛。消费者的严苛，即是企业的障碍。正如美国农业部部长Thomas
Vilsack多次表达对欧盟立场的轻视，指其无科学根据（其实站在欧盟的角度，同样有理
由指责美方立场无科学根据）、只是单纯的政治诉求，乃至于是“不必要的技术性贸易障
碍”。
事实上，目前也找不到客观的科学根据。无论基改作物、鸡肉表面残留的氯水、或是牛肉
和猪肉中残留的莱克多巴胺（Ractopamine，瘦肉精的一种），长期摄取对人体健康会造
成什么影响，学界都还没有最终定论。台面上对“科学根据”的要求，所反映的都只是谈
判中施压的话术。面对不确定的风险，争论一直都在“先虑原则”和“后虑原则”的矛盾
上打转，背后也始终都是包装成“政治诉求”的赤裸裸利益冲突。
在谈判几乎陷入死局的情况下，5月底G7高峰会上，梅克尔与欧巴马仍重申将在年底为
TTIP拍板定案。这加深了德国民众的担忧：由于欧盟当前陷入内外危机而亟需美国支持，
最终可能不敌美方的政治压力而在谈判场上让步。果真如此，则对于德国酪农、乃至于整
体农业而言，都将有一场更大的冲击。
从德国的“牛奶危机”到TTIP谈判场上的僵持，让我们看到，德国的酪农业是如何深陷全
球化的赛局中，既不能摆脱无止尽增产的强迫症、也无法跳出竞价并吞的恶性循环，同时
更面临可能被淘空竞争力之基础的外在挑战。
关于该生产什么、生产多少、以什么方式生产、用多少价格购买、可以吃什么、该禁止什
么，在全球化的游戏框架下，这些问题已非单靠市场逻辑、技术规则、效益评估所能处理
的程度，并且往往也不存在客观的“科学依据”来告诉人们该怎么做决定。
只依赖技术性的思考来做决策，其后果毋宁是在各种纠结中维持现状，并继续放任全球贸
易游戏的“丛林法则／拳头法则”在台面下运作，并吞产业，冲击经济生活，并且严重威
胁环境资源。
在随着个别议题发烧、纠结“是否利大于弊”、追问“是否危害健康”、批判“政治交易
”等单一视角之外，一个社会还是需要静下来观察这座游戏场的全貌，并且思考在其中蔓
延的强迫症与歇斯底里的原由。
▎备注
注1：
此一发展可参考：《把“吃什么”的权力要回来》，脸谱出版，台北：2014。页172-221
。