缅甸的民族共融：最后一里路，还要多久？
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缅甸政府期待已久的“全国性停火协议”（The Nationwide Ceasefire Agreement, NCA
），在2015年10月15日星期四，于缅甸首都内比都（Naypyidaw）签署。该协议可谓是缅
甸军政府自1962年掌权后，首次脱下军服，与缅甸国内多个武装分子坐下来谈判的一大进
步，而该协议的签订更是标志着吴登盛（Thein Sein）政府在执政的后两年中，和各个少
数民族武装团体之间来回斡旋的成果，期望能终结缅甸国内几世纪的内战。吴登盛说道：
这份协议是我们的资产／遗产，为我们开启了通往未来的和平之门
许多人不清楚的是，“停火协议”注1 的前身其实是缅甸军政府在1989年为了和各个民族
武装团体休战，而拟创出来的一个“民族大和解”的策略。但26年过去了，参与的谈判的
团体寥寥无几，更别提和解跟共识了。
然而，这个号称“全国性”的停火协议虽具有历史性的突破，却面临参与协议的十五个武
装团体中仅有八个同意签署的窘境。面对这样的结果，政府在会议上表示以后会继续努力
和未签属协议的团体沟通，若未来达成共识，则会增列到该次的停火协议中。
更讽刺的是，停火协议签署后的两个礼拜（11月1日），未出席参与协议的佤邦联合军（
UWSA），邀请了其他另外十个也未出席的团体注2，在佤邦第二特区举行了为期三天的会
议，讨论11月8日缅甸历史性的大选、缅军当前在掸邦北部的军事布署，以及选后大家如
何继续和新的政府谈判等事宜。会议开幕的第一天，佤邦联合军（UWSA）便高分贝地呼吁
下一个赢得大选的政府优先考虑少数民族的权利，并透过政治手段解决冲突。这11个团体
，更是在会议结束之际宣布将共组大联盟，由联盟统一推出代表与政府谈判。该联盟将取
代2010年成立的“民族联邦联合委员会（UNFC）”。
缅甸自1948年独立建国后，经过了四个政府体系、九位国家领导人，每个时期的政府都致
力于巩固缅甸这个“联邦政体”（Union State），但停火协议的谈判过程阻碍重重，至
今同意参与停火协议的武装团体从未超过八个，而大选前拒绝参协议的武装组织另组大联
盟，对缅甸和平走向民族共融的国家的大目标，更是沉重的一击。
▎ 化解族群冲突，为什么这么困难？
根据国际法的理论，成立一个现代国家必须具备“主权”、“领土”、“人民”、“外交
承认”、“政府组织”与“人民的效忠性”等（Sheila Harden，1985）。缅甸境内反政
府族群武装团体泛滥、国家认同薄弱，缅甸的国家建设严重欠缺“人民的效忠性”这一要
素。
学者认为，早年英国殖民时期的分治导致各族群缺乏国家认同概念，加上外来的殖民打破
了传统的社会结构，将之转成另一种多元的社会次序，而多元社会因各族群间缺乏共同的
社会意愿，在本质上本就不太稳定。而在英殖时期，英国人培训当地各族人民成为殖民政
权的军人，独立后这群军人纷纷转成为地方民族军，最后发展成为今天我们所见到的以族
群部落为依归的武装组织。而建国后缅甸政府，也未履行建国前与当时几个族群团体所达
成的“邦弄协议”，承诺跳票让武装组织对中央政府产生的不信任感，导致双方合作难上
加难。
但除了殖民政权遗留下的后遗症，缅甸独立后的67年间，国家财政与经济恶化也与民族武
装的发展息息相关。1962年至1988年，第一任军政府奈温（Nay Win）推行缅式社会主义
，国有化政策和两次废掉在全国通行的纸钞的政策举措，造成缅甸经济停顿，国家财政受
到严重的冲击，激出1988年的全民反政府示威抗议。
这段时期里，各族群武装在国外势力（中国、美国、中华民国...等等）的资助下，或是
透过开采天然资源、生产与销售鸦片等毒品，慢慢壮大，并建立对自身族群文化的认同。
例如：克伦族（Karenni）透过难民营内的教育，将民族主义的思想灌输给下一代，被灌
输的对象还包括难民营中非克伦族的孩童。同时，经由国际组织对难民营的援助，以及国
际上对难民营的关注，克伦族的武装组织反复地加强、建立、复制缅甸境外克伦难民营的
族群认同。除了民族主义的思想外，这些克伦人流离在缅甸土地上、飘荡在境外泰国难民
营中，也从未放弃继续争夺回他们的领土（赵中麒，2014）。但尼温政府为了巩固政治权
力以及实施财政紧缩的政策，对正在茁壮的族群武装抱以不理睬、不谈判的态度，只将精
力放在削弱当时掸邦最大的世袭土司上。
到了1998年，新上任的丹瑞军政权（Than Shwe），在经济上采适度开放外资政策，然而
这时期的军政府因国内人权问题受到西方政权的经济制裁。欧美的经济制裁迫使缅甸转向
中国，双方开始密切交涉，中缅边境贸易也是在这时期开始的。为了进驻缅甸投资，中国
在1989年后停止对驻扎在中缅边境的缅共的资助。缅共总部的瓦解后，协助歼灭缅共有功
的“果敢民族民主同盟军”（MNDAA），和佤邦联合军 （UWSA），分别以“果敢第一特区
”（Special Region No.1）跟佤邦第二特区（Wa Special Region No.2）的形式相继出
现。注3
奈温跟丹瑞政权时期见证了各族群武装组织的茁壮成长，让部分组织有能力以特区的模式
与军政府进行谈判。
▎一场不自由但公平的选举
在缅甸长达67年的内战里，所有反抗皆是以少数族群的武装组织为主的零星冲突，但缅甸
在1988年却首度出现以缅族为首、由学生发起的全国性反政府示威运动。军政府的镇压并
未成功斩断这股缅族抗争力量，现今为人熟悉的“全国民主联盟党”（NLD）在这波抗争
洪流中诞生，而其主席就是被军政府软禁在家长达14年、缅甸国父的女儿翁山苏姬。
获得诺贝尔奖的翁山苏姬在缅甸国内外知名度大增，受到缅族的爱戴，也博得不少其他少
数民族的同情。许多人把希望寄托在翁山苏姬身上，而事实上，以她的知名度所能号召的
群众力量看来，她确实是协调缅甸各个族群与政府的不二人选。然而翁山苏姬似乎忙于竞
选，不仅未替遭受政府打压的少数民族发声，在被问及相关议题时，也总是委婉地回答：
这所有一切都要回到宪法的规定。
宪法并非万能，亦有诸多让缅甸人民不满的地方，如军方在下议院25％的保障席位、军方
能以国家安全为由罢免总统，以及家属有外籍身分即不可参选总统的限制，被戏称为是针
对翁山苏姬而来的“翁山苏姬条款”。但翁山苏姬在拜票活动上，宣布将凌驾于总统之上
的发言，也让人不解当她在面对少数族群人权议题时以宪法作标准来回避问题，如今又宣
称自己将凌驾于宪法之上，究竟宪法能保障什么？
翁山苏姬曾说，在这不自由但是公平的选举中，缅甸全国不分族群都希望改变现在的政治
体制，特别是族群武装团体。然而原先承诺在由各族群参选的地区“全国民主联盟党”将
不会提名，其却在注册参选时冷不防地提名参选人，让各少数民族组织措手不及、选民感
到困惑，最终“全国民主联盟党”称霸全国，各族群参选人表现不如预期，一一阵亡。
去年的选举虽然为缅甸政局开启了新的一页，但2016年的缅甸国会依然延续以往一党独大
的局面。在国会极度缺乏少数民族代表的情况下，各族群和政府谈判与调解依然困难重重
，要迈向和平稳定还有很长一条路要走。
▎注释
注1：
1989年到2012年一共和18个团体达成的停火协议其内容众说纷纭，我在佤邦工作的时候，
曾听说那只是口头上的协议。
注2：
未出席的十个少数民族武装组织为：克钦独立组织 （KIO/KIA），果敢同盟军（MNDAA)，
新孟邦党（NMSP），若开军（AA)，掸邦进步党（SSPP/SSA)，克伦民族联盟（KNO)，红克
伦民族进步党(KNPP），德昂邦解放军(PSLF/TNLA），掸邦东部同盟军（NDAA），新克雅
党（KNLP））团体包括佤邦联合军（UWSA）
注3：
成立于1939年的缅甸共产党（CPB）在1948年缅甸独立时曾试图放弃武力冲突，但在所提
出和平议会遭否定后沦为不合法政党，只能转往山区和少数民族的武装力量在同一阵线活
动。1949年中国共产党执政，缅甸第一个承认中华人民共和国，1954年两国领导人互访，
并在互不干涉各自内政上达成协议，此后中共政权从缅共撤资（其实还是有暗地资助，直
到1988年后才全面停止）。少了中共支援的缅共再度从勃固山脉（Bago Yoma ）撤到掸邦
地区。1988年后，缅共内部领导版块产生变动，党内的缅族遭华族的果敢跟佤族的佤邦起
义叛变，最终导致缅共彻底瓦解。