哈瓦那，欧巴马来了：破冰、孤立、政策遗产
我说，不要说不可能，事情要按部就班来。你知道，古巴现在这样的状况已经维持五十年
之久了，我们对古巴的政策，一遍又一遍，但是什么也没有改变。现在的问题是：我们是
不是该对这个对我们以及盟国不具任何威胁、且相对而言规模较小的国家作些不同的事？
欧巴马，美国总统，2014年12月29日
华盛顿与哈瓦那的对抗，会在欧巴马任内划下句点吗？
在2009年元月就任总统后，欧巴马的诸多政策，确实反映出了美国—古巴关系的“暖化”
：2009年4月，欧巴马在千里达多贝哥召开的第五届美洲国家高峰会中，宣布解除古巴裔
美国人赴古巴旅游与汇款的禁令；2009年4月13日，欧巴马总统发表备忘录，除了增加增
加古巴与美国之间的通讯联络，并责负国务院商业部，授权铺设美古之间的光纤电缆与卫
星通讯等业务；同年5月，双方就2004年以来就终止的移民问题展开谈判；9月，又再重启
自1963年以来终止的通邮谈判。
然而，在双边互动的逐渐回暖，并不代表华府放弃了对古巴的“民主攻势”；对古巴而言
，双边的通讯开放固然是“来自美利坚的善意”，但美国擅长的网络攻势，亦让哈瓦那相
当头疼。
▎2009年葛罗斯间谍案
2009年底，美国国际开发署 （USAID）的一位卫星通讯、互联网工程承包商葛罗斯（
Alan Gross），遭古巴政府指控参与一项颠覆古巴的秘密行动而被逮捕，判刑15年。葛罗
斯事件爆发后，时任古巴领导人劳尔．卡斯楚（Raúl Castro）也于国民会议中表示：葛
罗斯案，证明了美国对古巴的进犯政策依然原封不动，各种对古巴革命的破坏仍在持续。
华府方面虽否认葛罗斯企图颠覆古巴，但也表示：美古关系要解冻，哈瓦那就得先释放葛
罗斯。葛罗斯事件后，欧巴马政府与哈瓦那的蜜月期也急速冷冻，华府更因此重启了前任
小布什政府天价的“古巴民主化”预算，企图以此施压、逼迫哈瓦那尽速放人。
不过葛案的爆发，也意外公开了美国对古巴的间谍行动。经过凯瑞（John Kerry）等参议
员的调查，外界才发现过去USAID对古巴的“援助任务”还真有如特工行动。自知理亏的
华府，只好趁势重整USAID，自此将工作方向限定为社会层面的两国互动。
后来葛罗斯仍蹲了几年苦牢， 直到2014年12月17日才被当局释放——但一如美国先前的
声明——在葛罗斯出狱的的这一天，欧巴马总统与劳尔．卡斯楚也同步宣告了双边关系的
正常化进程，为两国划下了转折的一页。
▎时代的破冰
在葛罗斯案之后，美国与古巴的互动也重回欧巴马就任之初的热络局面。2015年4月份的
第7届美洲国家首脑会议，出席的劳尔．卡斯楚于会议中与欧巴马面对面，正式就地“美
古复交”交换意见。稍早在同年年初，哈瓦那当局在与美国协商后，一口气释放了53名政
治犯，随后亦回应了欧巴马政府的请求，同意处理古巴境内窝藏的美国逃犯，以及相应的
司法互助机制，以做为两国迈向关系正常化的努力之一。
双边互动的改善，也让时任美国国务卿凯瑞于2015年5月29日签署命令，正式将古巴从“
支持恐怖主义国家”名单中除名——结束了古巴自1982年雷根时代开始，所遭受到的不公
制裁——于是在2015年7月21日，美国、古巴两国正式恢复外交关系，重新开设位于彼此
首都的大使馆。
古巴驻美大使馆启用典礼后，美国国务卿凯瑞随即也正式接见了古巴外长罗德里格斯（
Bruno Rodríguez Parrilla）——这是古巴社会主义革命成功后，57年来，首位访问华
府的古巴外长。
但欧巴马的古巴和解路线，在国会却遭共和、民主两党议员的砲火夹杀；部份议员认为，
欧巴马大说好话的“那个古巴”，仍旧是个“实行共产主义的专制国家”，对内也并未保
证会解决侵犯人权的行为，在这样的状况下，此时华府利多尽出、要和古巴和解？其政策
毫不符合美国的“国家利益”。
但政界的迟疑，并未减缓欧巴马总统深化外交的步伐。2016年2月16日，美古再签署双边
通航协定，之后，欧巴马亦宣布：将于美东时间3月20日正式访问古巴——他也将成为继
1928年柯立芝总统出访以来，时隔88年后，再度踏上古巴国土的美国总统。
▎拉美“左转”，美国陷孤立处境
欧巴马访古巴？为何要去？又为何是现在？
美利坚大学政府系教授葛兰德（William LeoGrande）认为，欧巴马总统在制订古巴政策
时，明显感受到了拉美国家“集体左转”之后，拉美区域对美国不再友善的氛围影响。
1960年代古巴进行社会主义革命之后，美国为围堵自家后院也是不遗余力。除了本国持续
禁运、制裁古巴之外，华府也于透过美洲国家组织（OAS）施压，在1962年以“共产主义
不适合美洲”为由，冻结古巴的会员资格；其后，又于1964年举办的OAS年会中，借口“
古巴支持委内瑞拉游击队”，联合OAS发起对古巴的经济与外交封锁，企图借此将哈瓦那
逼入区域孤立的困境。
然而美国打的如意算盘，并未见效，除了OAS成员在70年代一一恢复对古贸易外，到了后
冷战时期，拉美各国的泛左派政党，更是从1998年后全面崛起，包括：委内瑞拉的查维兹
、巴西的鲁拉以及之后的罗塞芙、尼加拉瓜的奥蒂加、乌拉圭的巴斯克斯与穆西卡、玻利
维亚的莫拉莱斯、厄瓜多尔的柯力亚、萨尔瓦多的富内斯以及的桑奇士、秘鲁的乌马拉
......等，透过民主选举当选总统者实已不可胜数。
这些泛左派政党对美国所制订的规范——尤其是何谓“理想的民主政治以及经济秩序”，
有着相当不同的见解，而由泛左派所领导的各国政府，亦对古巴的革命，抱怀着更多的同
情与支持。像是委内瑞拉总统查维兹在世时，就与古巴签订以委国石油换取古巴医生的计
画，而巴西总统鲁拉则是透过国内资本家与国家的力量，投资古巴，兴建重要的玛里埃尔
深水港（Mariel port）。
于是，后冷战时代的拉丁美洲，不仅有泛左派政府的团结大联盟，甚至还出现了巴西这一
个新区域强国来权充靠山，这反让美国在拉美国家更陷于孤立的困境。
2009年4月，于千里达多贝哥召开的第5届美洲国家高峰会中，出席的欧巴马总统受到各国
的强力要求，希望华府考虑与古巴重新和解。但3年过后，当2012年第6届高峰会于哥伦比
亚召开时，美国对古巴的政策却毫无进展，华府故我的外交态度于是激怒了拉美各国，像
是尼加拉瓜总统奥蒂加与厄瓜多尔总统柯力亚就拒绝赴会以表达抗议，而巴西总统罗塞芙也
表示，如果古巴在第7届会议中仍无法出席，巴西也将同进退、退出该次会议。
最终，在第7届美洲高峰会议前夕，拉美邻国纷纷对主办的巴拿马施压，吁请主办国务必
邀请古巴，这才让2015年4月的会议中，再度出现美古领导人同席握手的和解画面。
除了拉美各国的“倒戈”外，在全球层次上，联合国大会也已连续24年，通过谴责美国对
古巴禁运的动议案。而在2015年10月、最近一次的会议中，联合国大会甚至还以191：2的
压倒性多数通过谴责议案——全场，只有美国与以色列投下反对票，国际舆论对于古巴的
支持，也让华府甚感难堪。
▎访问古巴，当欧巴马回家之后...？
如同葛兰德与科恩布鲁（Peter Kornbluh）两位教授，在其所著《对古巴的地下管道：华
府与哈瓦那不为人知的协商历史》所指出：在冷战期间，美国与古巴的关系，反而因为“
苏联因素”的存在，而出现和平共存的可能。但到了后冷战时代，当古巴不再具备足够的
威胁能力时，得势不饶人的华府反倒肆无忌惮、步步进逼。
在后冷战时期，美国总统对古巴的威胁认知，已不在于其是否真的具有攻击美国本土的意
愿与能力——只要哈瓦那未能推动符合美国定义下的自由民主代议政治，哈瓦那，就是邪
恶的政权、就是对人类的威胁。
然而后911时代的美国，即便仍是国际体系“一超多强”中的那“一超”，却也无力掩盖
其国力日滑、国际软实力日渐消蚀的现实景况，尤其拉美各国近年各自“左转”的情况下
，过去在美洲大陆打压左派不遗余力的华府，如今反陷于孤立之中。于是，认识到这个现
实的欧巴马总统，也才愿意在古巴政策上反求诸己、作出改变，使美国“再融入”美洲的
大家庭——意让自己在任期结束，以历史留名的古巴之行，为自己在国家外交上，留下了
一个耀眼的政策遗产。
在访问之后，美古的外交破冰自然不在话下，但从自1962年以来，美国对于古巴的禁运解
禁，其决定与否却不是欧巴马本人所能定夺，而只有美国国会才掌握了解除禁运的权柄。
不过，当前参、众两院都由共和党居多数席次，可以预见在欧巴马余下不到10个月的总统
任期中，如欲解除对古巴禁运，实难如登天。
至于下任总统与国会会，对古巴及其禁运议题会采取何种政策，着实难以预料。不过，如
同笔者在〈古巴裔美国人的政治力量〉一文所提及，美国民众以及第二、三代古巴裔美国
人在古巴禁运问题的态度已经大幅改变，古巴在放松经济管制之后，未来将如何进行政治
改革，也将继续牵动美古两国的双边关系。
欧巴马总统的古巴政策，能否获得下一任美国总统的延续现在仍言之过早，但需要注意的
是古巴不是一个传统意义上的“小国家”，哈瓦那当局的革命与反美传统，使其一直拥有
相当的自信来规划自己国家的发展道路。我们亦不能忽略，所谓的“开放”本身就是权力
结构重新洗牌的过程，在今年3月22日之后，搬开美国因素、重开大门的古巴，其面对的
内部变迁与权力分配的自深挑战，将远大于美方所给予的压力，而内部动能的变化，也将
会是美古关系发展中，各方不能忽视的下一课题。
▎ 参考资料
LeoGrande, William H. (2015). ‘U.S. Economic Prospects: Secular Stagnation,
Hysteresis, and the Zero Lower Bound’, Business and Economics 49(2), 65-73.
William M. Leo Grande and Peter Kornbluh. (2014) Back Channel to Cuba: The
Hidden History of Negotiations between Washington and Havana. Chapel Hill:
University of North Carolina Press. p.405.
http://global.udn.com/global_vision/story/8663/1572072