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蔡英文政府宣示，“年金改革法案1年没入立法院，就下台”， 会议开了又开，依旧炮声
隆隆。面对社会上弥漫的误解与迷思， 惟有捐弃成见与重新认识，才能不再激发对立仇
恨。
这是最好的时代，也是最坏的时代；这是智慧的时代，也是愚蠢的时代；这是信仰的时代
，也是疑虑的时代。”英国文豪狄更斯在名著《双城记》的开场白，完全贴近当前台湾的
年金改革大环境。
九月三日军人节，军公教拉高分贝，打算号召十二万人上街抗议，“违背信赖保护原则！
苛刻军公教退休金……！以你花钱的模式，国家并不缺钱……！有脸要求退休人员少领退
休金，这哪门子的转型正义？”一封短信在LINE上疯传，内容直接杠上政府积极进行中的
年金改革工程，火力十足地，要求军、公、教、劳一起走上街头。
自从今年六月二十三日开始，以“寻求共识”为目的的总统府年金改革委员会，周周开会
，至今已满十次会议。然而，九月三日的抗议活动，表面上竟像是为这十次会议的效果，
下了一个代表“失败”的注解。
有趣的是，根据《今周刊》委托台湾指标民调公司在八月下旬进行的调查显示，当被问及
“十次会议是否有助于了解年金改革”时，认为“有帮助”的受访者比率接近五成，明显
高过认为“没帮助”的三七．七％。
民众态度悲观》
近五成认为改革不会成功
然而，也有多达四八．五％的民众，认为这一次的年金改革“不会成功”，比率明显超过
认为“会成功”的三一．八％。民众的悲观情绪其来有自；在年金改革的会场之内，十次
会议，总共完成了十三种年金制度专案报告；但在会场之外，族群的对立撕裂、对于改革
合理性的疑虑，反倒随着一次一次的讨论而有增无减。劳工的被剥削感、军公教人员对于
遭到污名化的不满、“国家不会因为年金破产”的言论声量，都在这两个月的期间快速加
温。
台湾指标民调公司总经理戴立安解读问卷结果，“民众认为年金改革不成功的机率偏高，
应该就是与近期社会的氛围有关。”但他也表示，从调查显示民众认为“开会有帮助”的
结果来看，年金改革委员会已经让社会更认识年金破产危机的本质。前十次会议所引发的
争论，若能获得进一步厘清，接下来也能有建设性的讨论方向出现，民众对这一次年金改
革的信心，应该就能开始回升。
逐一厘清谬误》
成为实质讨论的共识基础
依据规画，自九月一日的第十一次年金改革委员会议开始，将进入年金制度的“实质议题
”探讨，改革将要如何走得下去，前提就是要将过去两个月被抛出来、造成各种撕裂与仇
恨的迷思谬误逐一厘清，成为实质讨论阶段的共识基础；让过去两个月的“最坏”与“最
疑虑”，转变为年金改革前进的正面能量。
年金改革实质讨论即将开始，在这个化解台湾最急迫问题的关键点，破解当前迷思，就是
当前最大课题。
年金改革大调查3大结果
49.7%民众认为年金改革委员会公开统计资料，有助更了解年金改革；37.7%民众认为没帮
助。
20至29岁的年轻人中，高达65.5%认为有帮助，居所有年龄层最高。
48.5%的民众认为年金改革不会成功。
挽救破产危机、解决世代不公是年金改革委员最重视的改革方向。
年金改革开了10次会议，成效仍待检验
2016.6.1 国家年金改革委员会成立，副总统陈建仁为召集人
2016.6～ 到8月25日已举行10次会议，议程多为相关单位报告各年金制度现况
2016.9～ 会议将聚焦实质讨论，预计3-6个月完成改革建议方案
进行北中南公听会后，召开年金改革“国是会议”
2016.9.3 退休军公教团体，发动上万人游行
2017.5.20 预计将改革共识版本送立法院，年金改革委员会执行长林万亿承诺，若
做
就下台
2017.6 立法院会期结束完成改革立法
迷思1 退抚支出占比在下降，国家没有破产问题？
真相是 政府提拨不足，潜藏负债18兆 破产在即
政府一年总预算将近两兆元，其中军公教退抚支出近一五○○亿元，占岁出不过只有七．
五％（详左上图），这个数字，让年金改革委员、高雄市公务人员协会理事长吴美凤在会
议中提出质疑：“退抚支出只占政府总预算的小小部分，造成财政困难的其他原因，是不
是也请一并提出讨论？”
她指出，目前政府的公用财产加上非公用财产（指公用财产以外可供收益或处分的国有财
产），总额是九兆五百九十七亿元，且不包括外汇存底、各银行盈余，“破产就是身无分
文，一无所有，该有的资产统统变卖完，才叫破产，其实我们还很有钱，政府没有那么穷
马上破产。”
这段出现在第四次委员会的发言，在网络上被过度简化为“国家不会因年金破产”的说法
，并且广泛流传，直接挑战年金改革合理性。
“中华民国没有穷到会破产，这个国家不是钱太少，而是贼太多。”本刊采访公务人员协
会理事长李来希时，他劈头就说年金改革是攸关两千三百万人民的事，不要危言耸听。“
国家哪一点财政困难，我们预算编不出来了吗？”
制度漏洞》潜藏负债越滚越大
但，现行年金制度所造成的财政黑洞真的只是危言耸听？台湾，真的没有破产问题？
金管会前主委、政大风险管理与保险学系特聘教授王俪玲指出，从政府每年退抚支出占总
预算的数字，确实可看出，该笔支出“目前”并未拖垮政府财政，但是，“这个数字仅包
含年度退休抚卹支出；会不会破产，根本不是看这里。”也就是，被吴美凤据以推论的财
政收支表，并未考虑到政府未来必须给付的、将近十八兆元的“潜藏负债”。
所谓潜藏负债，是指“未足额提拨基金负债（underfunded liability）”，也就是尚未
提存准备、但未来必须支付的负债金额。根据今年七月公布的最新退抚基金精算报告，退
抚基金的已提拨比率（Funding Ratio，分母是精算应计负债，分子是已提存基金金额）
，公务人员退抚仅有二八％、教育人员仅有二○％、军职人员只有九％。而劳保基金据今
年二月公布的精算，更只有六．七％。
提拨的比率少得可怜，是因为打从制度上路之初，劳保、退抚基金的费率设计就是“不足
额提拨”。
以劳保来说，○八年劳保年金化制度出炉后，经过精算若要长治久安，保费费率须达二二
％，但制度实际上路时的起始费率却只有六．五％，在提拨率一路偏低之下，需要弥补的
潜藏负债也一路扩大，据最新精算，此时此刻若要让劳保不倒，费率已须拉高到二七．三
％（现行制度是九％）。
而退抚基金，在○九年精算时的适当费率约在一五至二二％之间，至今更已高达三七至四
一％（现行制度为十二％）。
已提拨率要到多少才合理？一个简单的对比是荷兰退休金计画，该计画对于退休金风险管
理的要求，除了在计算未来负债时必须以四％折现率推估之外，更要求基金对于未来负债
的已提拨比率（或称覆蓋率）至少要到一○五％。由此，更凸显台湾现况之荒谬。
补足缺口》别让下一代承担
“自退抚基金成立以来，历年都有不足额提拨……。”这段话，出现在全国教师工会总联
合会所提年金改革方案，一语中的，直指年金问题成因与解决关键。全教总建议以“补缴
”为方向，受雇者（已退休教师）与雇主（政府），都须为过去累积的潜藏负债依比例补
缴、补洞。
年复一年的提拨不足，正让各项退休金的潜藏负债年年不断累加，这个黑洞，终将吞食国
家财政。
根据最新精算报告，劳保基金与退抚基金将于二○二七年及三○年破产，到时政府就须以
中央财政支付这些退休金。以三○年为例，若依现行制度给付所有劳保、退抚支出，政府
须支付五千二百亿元，将占目前政府总预算的四分之一以上。
现行退休金制度所造成的财政伤害，当然不是危言耸听，而是压迫感十足的真实存在。王
俪玲感叹，“如果制度不改破产这件事是无庸置疑，不少人或许认为，破产有什么关系，
政府也会负担，这其实就是一个很大的道德危机，这就是在抢下个世代年轻人的钱。”
迷思2 军公教爽领退休金，劳工少领太委屈？
真相是 不论劳工或公教，都是缴少领多
劳工退休金给付金额领再高，不过只是军公教领最低的数字？坊间类似的言论，已掀起不
同职业别的对立和仇恨。
近日，一位国中退休校长在脸书公布薪资单，指陈自己过去每个月退抚基金都缴四千多元
，但“再有钱的董事长如郭台铭，张忠谋……也是月缴八百多劳退基金（应为劳保基金）
而已，这是政府制度问题，不是军公教害的！”
“我老公看了我的薪资单，……他后来不敢再说他以后退休金比我少，因为他缴的钱只有
我的五分之一！但我领的退休金只是他的两倍而已，这样我有偷国家的钱吗？”这位女退
休校长甚至杠上女总统，“我可以自己不要退休金，但请政府还我缴交二十多年的退抚基
金，并请总统府登报还我尊严！”
这位退休教师的立场，不过是九三军人节，军公教上街头“反污名要尊严”大游行的冰山
一角。
对外界把军公教污名化，李来希音调越来越大，“年金改革到这个时间快要掀牌了，把劳
工、军公教搞在一起厮杀，问题是把军公教杀下来后，劳工所得会增加？”
而年金改革中原本应被理性讨论的“职业差异”问题，开始严重变形模糊。部分人士忽略
了，公务员相对多领的原因之一在于相对多缴。
理性来看，依照劳动部的最新数字，一五年有近百名劳工的劳保年金月领破四万元，另依
据铨叙部与全国公教人员退休抚卹整合平台的最新数据，公务人员实际支领的月退休金最
低金额为一五二五二元，甚至我们也看到有数百位公立学校教职员最低领不到一万元，也
因此，“劳工最高等于军公教最低”，这句话本身就是误导外界的错误说法。
当然，若以整体平均数字来看，军、公、教实际平均月给付金额分别是：四九三七九、五
六三八三与六八○二五元，确实比劳保（不含劳退）的平均一六一七九元还高。
但这样的比较，就存在许多谬误。
首先，“我赞成社会保险退休金要有基本保障金额。但是，劳保是社会保险不应该拿来比
公务人员的职业退休金，再来双方的薪水本来就有差别，国外的退休金制度规画都是用所
得替代率。（不是绝对金额的比较）”王俪玲强调。
http://i.imgur.com/V3dnNEZ.jpg
利率缩水》放大职业别差距
而若从所得替代率的角度来看，你会发现，会造成今日劳工与军公教所得替代率差异扩大
的主因，在于客观环境、尤其是利率因素。
如果坐时光机回到一九八三年，当年第一季，银行一年期定存利率约八．一％，大学毕业
的小陈受雇民间企业，起薪两万元，三十年后退休前月薪达十万元，按劳退旧制最高四十
五个基数计算，他可领四五○万元劳退金；再加总劳保约两百万元的一次金，假设利率不
变，本金放在银行一年可生利息五十二．六万元以上，换算月领四三八七五元，已与军公
教的月退年金差异不大，况且还有本金可随时动用。
但九○年代以来银行利率逐年下滑，至今银行一年期定存利率仅剩一％上下，且劳退旧制
是不可携式，一旦换公司就领不到，职业别差距问题才跟着放大。换言之，劳工与军公教
，本来并不存在对立与仇恨的基础，更没有军公教剥削劳工的问题；相反的，应该共同面
对大环境改变之下所造成的年金危机。
军公教退抚制度也已自○六年起多次改革，现行制度试算一位七年级的劳工与公务员，未
来退休时的所得替代率，两者之间的职业别差异已不大。
职业别差距不大！七年级生所得替代率已接近！
现在皆为34岁的公务员与劳工，两人投保年资都是9年，等到60岁退休时，所得替代率差
距约5个百分点。
公务员目前薪资58,280元，
预估退休前最后1个月薪资94,160元，
预估退休后每月可领73,781元，
预估所得替代率为78.36%
劳工目前薪资54,684元，
预估退休前最后1个月薪资70,830元，
预估退休后每月可领51,953元，
预估所得替代率为73.35%
迷思3 信赖保护原则下，上一代领的一毛都不能少？
真相是 做好配套，退休金也可打折领
“我从来没有反对改革，但是一定要向后生效，不能往前溯及既往。”李来希不讳言，信
赖保护是民主国家、法治国家基本精神，任何政策和法律执行必须让被规范对象有预测可
能，一旦溯及既往，国家法治基础没有了，法律稳定、制度安定、人民财产权永远处于不
确定，“今天可以溯及既往减一○％、明天就可以减你二○％、后天三○％……。”
这番见解，是否言之成理？恐怕未必。所谓信赖保护，是指政府行政作为应以诚信为之，
并应保护人民正当信赖，其中以不溯及既往为原则，溯及既往为例外，换句话说，绝对的
信赖保护不存在。
从法律观点，谈到有无违反信赖保护原则时，关键在到底有没有信赖、这个“信赖”是否
值得保护，以及制度变革时，和想达到的目的和信赖之间的衡量取舍；若前者较高，信赖
在某种程度上就必须退让。大法官会议释字第四八五号就曾指明：“鉴于国家资源有限，
社会政策必须考量财政。”
台北大学财政系兼任教授黄世鑫也发言主张，年金制度给付标准，仍可依据财政状况做适
当调整，“不是说当时怎么答应，现在就不能改变。
”他引用大法官释字二八○号解释指出，对部分无法保障合适退休生活的军公教族群，一
八％优惠存款不能取消，反过来意思就是说，对于那些锦上添花拿月退俸八、九成以上的
族群，是可以检讨取消的。
从实务来看，三十年前踏入职场的劳工或公务员最原始的“信赖”，其实也已远远异于目
前的退休条件。
制度变革》无关是否“信赖”
以三十年前进入职场的劳工Ｌ先生为例，若他今年满六十五岁退休，假设退休后可活二十
年，他的劳保年金共可领约五一一万元（四五八○○ 蚺T○蚺@．五五％，每月可领二一
二九七元）；但Ｌ先生回忆踏入职场的那一天，获得的“信赖”只有劳保一次金，同样工
作三十年，只能领到二○六万元，“制度改变下，平白多出三百万元，哪有信赖保护原则
，这都政府送我的。”他说。
军公教的情况亦然，根据试算，一位在民国六十九年进入职场，当年二十五岁的公务员，
以当时政府允诺的退休条件计算，在他五十五岁、升到荐任九等职退休时的所得替代率约
为七三％；但连串的退抚制度调整后，他在退休时拿到的却是接近八三％的替代率，远远
超过他在进入职场时的“信赖”。
已进荷包的，没人要去挑战；至于往后能否继续领？政府财政恶化，劳保、退抚基金面临
破产等情势变迁，正是法律当中对于溯及既往的“例外”。
信赖保护原则
起源自英国的法律概念，英文为Legitimate expectation，指保护人民对于政府行为正当
合理的信赖。《行政程序法》第8条规定：“行政行为，应以诚实信用之方法为之，并应
保护人民正当合理之信赖。
”一般来说，以不溯及既往为原则、溯及既往为例外。
迷思4 提高基金操作绩效，全部问题迎刃而解？
真相是 神操作到6％，也无法跳脱破产宿命
一般评估，增加一％的投资报酬率，可抵销至少四％的基金提拨率，所以各界无不希望只
要能提高基金经营绩效，就不用调高保费，甚至因此解决棘手的基金破产问题！
或许增加报酬率可以期望，但不可完全依赖。一方面是在全球低利环境下不容易做到；再
来，绩效再好，与十八兆元潜藏负债比，不过只是沧海一粟，顶多让破产年限延后，没有
真正解决问题。
先看劳保基金。依据精算报告，若以二％的报酬率推估，劳保基金两年后就会出现保费入
不敷出，十年后基金就会用完过去缴的钱，宣告破产；但若现行制度不变，哪怕报酬率提
高到六％，破产期限不过只往后再延两年，延寿的效果极为有限。
再看退抚基金。同样依据精算报告，以二％报酬率推估，政务人员基金今年已面临破产危
机，那怕报酬率提高到六％同样无济于事；公务人员基金则将在明年开始入不敷出，预计
十三年后宣告破产，假设报酬率达六％，也不过是把破产命运延后五年。
全民危机》不能押注获利风险
除此之外，“适度提高报酬率可以，但报酬率提高等于风险提高，我们没有办法完全用风
险来换。”王俪玲提醒，报酬率是用风险换来，现在市场上没有任何报酬率高到可以解决
基金缺口问题，依据精算报告，如果维持目前制度，要为退休金化解破产危机，每年平均
至少需要一○或一五％以上的报酬率，这等于要让国人赖以养老的退休金，押注于风险极
高的投资标的。
目前劳保、退抚基金提拨率明显不足，就像负债累累的投资人，更没有条件用高风险的操
作拉高报酬率，而这也是王俪玲认为“政府应设法先拨补一笔大额救命资金”的原因，让
基金提拨准备率拉高，这样可承担较高投资风险，之后才有思考积极操作、提升报酬率的
可能。
关于政府拨补劳保、退抚基金，更有专家表示，“民间企业雇主若没有足额提拨劳退旧制
的准备金，政府就会开罚两万到三十万元，但政府自己却坐视退休金潜藏负债不断扩大，
岂不是只许州官放火，不许百姓点灯？”
无论如何，可长可久的退休金机制不能只想到借由高风险来换，“不能把国家下一代人退
休给付，用投资报酬率去赌吧！”王俪玲说。
此时此刻，解开迷思，厘清谬误，有助于踏出建立改革共识的第一步，也只有彼此抹去各
自坚持的界线，才能开启真正对话，台湾的年轻世代才有机会拥抱新的未来。
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