林浊水
蔡英文主席终于在3月最后一天抛出他宪改的底线：
直选总统，内阁制已经没有空间。
民主平台学者批评她的讲法太简单了。到底是怎么回事。我们且从许多人习以为常的看法
谈起。那就是内阁制的总统既然不是直接民选，当然是“虚位”元首，只是拿来当象征用
的，没有什么实际的功能和职权，而直选总统当然国家大权就要由他掌控这一套观念。
“总统不能不直选”已经是我们社会绝大多数人的共同信念了：支持总统不必直选的民众
不到10%。那么直选后的总统要不要让他“虚位”？如果在1990年代，大概是没有人会支
持，但是在经历了扁、马两位总统15年的统治后，我们的社会对这一个议题的选择陷入了
高度的犹豫。在2014年12月，支持和反对的竟然势均力敌到34.5%比34.8%的程度！
认为直选总统应该有实权的理由是建立在“内阁制国家，总统间接选举，所以当然应该虚
位”的基础上。但是持这个论点，首先就得回答，既然是虚位，是摆摆样子的，那么何必
花费资源去设置总统这个位子，为什么不由“实权”总理兼任元首或由国会议长兼任就好
？为什么没有用的虚位总统，花钱养他还要给他用来维持体面的编制、场面那也就算了，
而所谓间接选举，像德国、捷克，总统得票都必须绝对多数才当选，意大利甚至要选举人
2/3支持才过关，必要时还一定得选个3轮甚至5轮才罢休？选举的程序未免过度小题大作
。可是先进的西欧国家偏偏都这么做，可见问题没那么简单。
今年1月《新新闻-1455期》登了一篇文章，题目叫《意大利缺总统， 欧盟再添烫手山芋
》。这题目怪吧，意大利搞到成为欧猪，欧盟为这一点头痛这大家都理解，但是意大利不
是内阁制国家吗？缺个虚位总统有什么了不起？欧盟有什么好担心的？
事实上欧盟非担心不可。采取比例代表制的意大利，小党林立，纵横捭阖，政局动荡，内
阁无能兼腐化，2010年欧洲债务危机爆发时和希腊、爱尔兰、西班牙和葡萄牙并列为欧洲
五猪。而当时腐化的总理贝鲁斯柯尼却身陷荒淫无度的丑闻中，这时，2006年上台当总统
的纳波里塔诺施压叫贝鲁斯柯尼下台，并力抗左派解散国会重新选举的压力，任命经济学
家蒙蒂当总理经过国会同意后上路，带领意大利度过经济危机。
但是贝鲁斯柯尼挟著民粹继续兴风作浪，小党林立下蒙蒂内阁维持不下去，一年后，总统
只好解散国会，但是选后政党更加破碎，议会内斗不休，无法依常态内阁制国家一样自己
产生阁揆，于是又赖总统斡旋解决。2013年，纳波里塔诺任期已经届满，但是乱成一团的
国会竟投了5轮票都选不出新总统，于是只好请87高龄的纳波里塔诺继续当总统。3年后的
今天，他年90，终于非退不可了。
由于意大利7年来全靠“虚位”的总统稳定政局，他也成了意大利战后连任而在位最久达
10年的总统，因此意大利“虚位”总统一旦退休，欧洲为“罗马政治乱局一触即发”忧心
忡忡。
真够不幸，也够讽刺，在意大利“实权”的总理不是乱源，就是稳不住阵脚，反而赖“虚
位”的总统来安定政局。
尽管和一般我们认为理所当然的看法完全背道而驰—总统竟取代总理成为内阁制的意大利
的政治活动的轴心，但是这不只并不逾越宪法对总统权力运作的限制；相反的，纳波里塔
诺这样做，完全在屡行总统的宪法义务。
内阁制和半总统制，宪法法规明白规定阁揆必须向国会负责，而这两个制度的总统也有同
样的宪法职责。这职责法国第5共和宪法第5条规定的最简要明白：
总统维护宪法之遵守。由其仲裁，保障公权力之正常运作及国家之延续。
总统确保国家独立、领土完整、与国际条约之遵守。
简单地说，总理被制宪者设定为向国会负责的行政中心而总统则被设定为国家主权的防卫
者和宪政秩序的守护者的角色，这是内阁制和半总统制国家的普遍原则，其间只有规定得
明确详尽或简略的差别而已。民进党1990年举办的民主大宪章和1991年的人民制宪会议中
，国家行政中心和宪政中心的归属便两度成为体制选择时热烈辩论的核心。(见民进党，
《人民大宪章会议实录》，《人民制宪会议实录》)
由于意大利选举制度怪异，国会中林立的政党恶斗，内阁运作濒临瘫痪，于是总统便适时
出而行使仲裁权，维宪政秩序的运作而成为政治中心而稳住了阵脚。他在位期间经历五任
内阁政府，伴着意大利度过二次大战后最艰辛的时刻，躲过欧债风波的倒债危机。也因此
为欧猪事件而心惊胆颤的欧盟各国对这位“虚位”的意大利总统深感“不能没有你”，比
意大利的“实权”总理更万分重要。
意大利由于以政党政治的运作为轴心的代议体制失灵，于是总统出而行使仲裁权。2010年
逼使腐败失职的贝鲁斯柯尼去职，2013年解散国会，让人民透过国会改选由人民直接行使
最后的仲裁。
总统的仲裁手段除了解散国会外就是把政策交付公民投票。有如世外桃源的冰岛，1944年
独立后长期享受太平岁月(如果不计所谓的冰英鳕鱼战争的话)总统这位宪政秩序的守护者
长期不必出面当仲裁者，于是有些政治学大师就根本把他归类为纯内阁制国家了—这应该
就是颜厥安教授说法的依据。一切交给内阁处理的冰岛，一直到2008年被席卷进全球金融
风暴中，国会通过了人民强烈不满的偿还法案，于是公民直选出来的总统行使仲裁权把法
案交付公投予以否决—这时大家才注意到原来他的总统也是直选的。
假使国家遇到的处境已经危急而不是解散国会或公民投票可以解决的，国家通常赋予总统
冻结常态法政秩序的紧急处分权，使用非常手段让国家尽速渡过危机回复到常态的宪法秩
序中。就这一点来说威玛宪法下的德国政局发展是最戏剧化的例子。
威玛共和成立时，危机四伏：德国主权从皇帝移转到国民，南部诸邦酝酿独立，经济大萧
条，内部社会矛盾激化，党林立纵横捭阖，政治动荡，内阁频频倒台，立法停摆，于是在
国会、内阁都陷入瘫痪时，第一任总统Ebert与后来的总统Hindenburg都以“宪法的守护
者”自居，其手段就是透过总统发布紧急命令或是直接透过公民投票来取代国会立法，靠
这样，才维持了国家的运作。虽然从1919年~1930年短短11年共发布了145次紧急命令，总
理换了12个，国会解散了4次，样样记录都惊世骇俗，但是这一个体制仍旧在总统带领下
度过 1918 年的革命潮与第一次世界大战战败的危机，甚至创造 1924~1929 五年经济稳
定发展的“黄金时期”, 不仅克服经济上的通货膨胀，也顺利度过初期的战债压力与法国
的领土争端危机。(《德国威玛共和的宪法: 一个半总统制的个案研究》沈有忠)然而，一
方面一直没有办法解决比例代表制下的多党纵横捭阖难题更遇上1930年世界经济崩溃，威
玛政权才终于被希特勒夺了权。
无论如何，威玛时代的德国和欧债风波中的意大利，面临的国内外严峻挑战，显然不是当
时体制，甚至不是任何体制可以轻易解决的，但是直到1930年之前威玛的总统和刚下任的
意大利总统在“实权阁揆”失能时成功地扮演的正面的宪政秩序守护者的角色实在令人印
象深刻。
威玛总统和意大利纳波里塔诺总统，面对的危机来自于国内的政党恶斗；而属于半总统制
国家的芬兰，则长期活在俄罗斯，苏联的阴影下，国家主权处在危机中，于是总统在外交
扮演活跃角色以维护国家主权，戏剧性的是等到苏联瓦解，总统便回归统而不治的角色。
比较有趣的是新加坡，建国之初虽采用总统间接选举的内阁制。但是李光耀下台的1991年
，新加坡宪改，把总统开放给公民直选，并进一步增加其职能与权力，使国家元首成为行
政、立法和司法三大分权的综合者、协调者。并规定当选后必须退出政党，以示独立、超
然、公正的仲裁及监督政府的宪政守护者地位。在陈庆炎上任以来推动的公民社会运动、
奖励青少年关怀公共事务，如今新加坡大选反对党国会席次的倍增，果然在宪政秩序的建
立上产生了正面的功能。
上述事例都说明了总理被制宪者设定为向国会负责的行政中心而总统则被设定为国家主权
的防卫者和宪政秩序的守护者的角色，是内阁制和半总统制国家的普遍原则。这样角色的
设定并非任意的，而是以政党政治为运作轴心的民主体制在权力逻辑上的必然和必须。也
因此纵使总统不采取直接选举的策略，其间接选举的门槛都非常之高，选举的过程都大费
周章，非同小可。
政党party顾名思义，来自于部分 part—一个国家整体中的部分。在多元主义之下，不同
政党有不同价值理念，代表不同部分人的利益，但是我们不只同意，甚至需要选择一个原
先只代表特定理念和部分人利益的政党掌握国家全部行政大权进行利益的创造和分配。这
就使国家进入了这样的一个处境：
一与多，总体与部分之间必然的既相生又矛盾紧张的关系。
国家做为一个共同体，受到资源条件能力有限的制约，使他在一个时段中在包容的诸多元
价值的实践上必须所选择，由于选择，特定价值可以被有效地实践，共同体因此会有发展
和进步，但是共同体不能永远只选择单一价值而予以实践，于是多元而不同的价值就由不
同的政党承担，然后国民透过选举决定了执政的政党也决定了共同体阶段性要实践的优先
价值。
由于党只能代表部份，为免众多政党竞争造成的失序，国家必须有一个超越于局部的，不
同政党之上的仲裁者。
原则上由党揆担任的总理就是社会选择的阶段性优先价值的代理人，而总统则是诸价值冲
突中的仲裁者。
同时，尽管不同的政党在外交、国防上仍旧会有政策的不同，但是，外交上的两党一致
(bipartisan foreign policy)仍然是被奉行的重要原则，战争时政党休兵且组成大联合
内阁也常成惯例，这些都说明了国家主权对外行为的超政党性，因此虽然国防外交组织编
制全在内阁总理领导之下，但是总统做为超越政党的主权维护者，在必要的时刻，往往被
认为有和总理共同承担责任的保留权。
当然，总统无论是行使仲裁权或保留权时一定可能出现两权和内阁的行政权间或多或少的
争议；但是在这样一与多，总体与部分之间的既相生又矛盾的紧张发展过程中，国家重心
持续在一与多以及多与多间持续摆动前行。
多与多间的摆动成就了政党的轮替；而一与多间的摆动就使政治轴心在阁揆与总统间转移
，无论半总统制或内阁制都一样。
由于宪法产生于不同的历史情境中的政治性决断，因此半总统制就因为国家历史情境的特
殊性—基本上是处于危机状态—而使直选总统做为超政党政治的主权维护者和宪政秩序的
仲裁者的身分就被强化而出现并或成功或失败地承担了他的历史使命。(林浊水，1991〈
总统直选.宪政改造与国家定位〉自立晚报08/07。1997，〈混合制是历史处境的产物〉，
中国时报，01/08。沈有忠)
不直选总统就是没有作用的虚位吗？直选的总统就必须把国家所有宪政、行政大权都揽在
手中主导而不可能有内阁制的运作吗？
当我们了解到民主政治非得靠政党政治运作不可，所以让多数党组成政府，但是政党又只
是组成国家全体的部分，所以国必须要有一个超越党派的尊崇元首担任主权和宪政秩序的
维护者，仲裁者的道理又看过了诸多国家实践的经验的话，我们就可以回答这个问题了。
http://www.my-formosa.com/article.aspx?cid=5,15&id=78151
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林浊水写这么落落长一篇来战蔡主席，有什么用呢？
人家摆明了要当超级大总统赢者全拿，谁跟你讲道理了？
不过是凸显没人在乎你林浊水罢了。