国土计画上路难？部分地方政府、立委要求延后实施，学者连署批评：掩护投机利益、牺
牲国土
2024 年 04 月 30 日
上下游
记者 林吉洋
依照《国土计画法》第 45 条，在县市国土计画公告（2021 年）实施后四年，2025 年应
公告实施“县市国土功能分区”，象征新的国土管理制度正式上路。但部分县市政府却以
“图资未更新”、“民众理解不足”、“作业不及”为理由，要求中央延缓实施，甚至连
立法院不分蓝绿立委，都提出修法草案，要求国土计画展延到 2027 年再上路。
此事引发环境、法律、土地规划等各界学者反弹，共有 60 余位专家学者连署，要求国土
计画功能分区准时公告上路，以遏止国土乱象。连署声明中强调，推迟上路将让投机者趁
机闯关，“加剧国土利用失序、失控”。
连署学者戴秀雄更直批，地方政府或立委提出延迟实施的理由“都是借口”，实际上是在
保护“投机性的开发行为”。他更披露，在疑惧未来无法变更土地的心态下，产生争抢开
发的现象，市面出现许多“土地变更专家”，零星变更的申请案暴增。
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国土计画倡议者认为，功能分区引导开发行为才能终止农地持续失血。（图片来源／高雄
市政府）
学者：欠缺计划引导浪费公帑，延长仅为掩护投机利益
连署声明中指出，《区域计画法》约于 2000 年引入“开发许可制”，只要主管机关同意
、经过区委会审核通过，即可变更使用分区，导致非都市土地开发行为几乎不受计画指导
，形成“蛙跃式开发”，东一块西一块的开发区，不仅土地使用不具效率，公部门更必须
为私人开发提供基础建设，形成公共资源浪费。
连署学者强调，从区域计画转接到国土计画体制，合法土地使用将受到保障，而且国土计
画体制下，只要是合理的土地利用，将提供开发者更弹性的申请途径。学界连署声明痛批
，某些地方政府或民代要求延宕国土计画上路，根本就是为土地投机者解套，利用延长时
间趁机压线闯关。
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国土计画未来将取代区域计画法底下非都市土地分区管理制度。(图片来源高雄市都发局)
环团：新制上路前财团压线开发，县府民代护航
地球公民基金会国土组研究员黄子芸指出，部分地方政府及民代抵制国土计画上路，原因
在于担忧进入国土计画阶段后，农地变更会失去弹性。
她指出，国土计画尤其让中南部农业县市感到不满，因为农业发展区划设集中这些县市，
他们认为农业县市承担农地，是剥夺地方发展权。地方政府的现实考虑在于从农地上抽不
到税收，所以普遍希望增设工业区或保有现在的弹性变更空间。这些地方政府及民代抵制
背后，其实要求的是更多财税划分。
黄子芸也提到，国土计画上路前，就出现手握大笔土地的地主抢建、抢开发的现象。例如
台中大屯山上有一笔“富御里山开发计画”，近 15 公顷山坡地就在今年压线闯关成功，
变更为乡村区，获得 1.5 万坪建物容积，兴建低密度高级住宅后，市值高达数十亿元。
又如东海岸，许多财团买下土地、取得饭店或游憩区开发权之后，却持续申请展延，把“
非建地变成建地”的开发权当成标的待价而沽，这些案子都是私人企业投资大笔农牧用地
或非建地，担心进入国土计画阶段，受限于新公告的功能分区而失去开发机会。
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黄子芸指出，东海岸有大笔非都市土地以取得开发权来提高土地价格。（图片来源／地球
公民基金会）
嘉义县府：图资未及更新，需要时间与民沟通
在地方政府的态度上，环团特别点名云嘉县府，直指他们要求国土计画展延施力最多。包
含嘉义县县长翁章梁亲自率团北上行政院沟通，云林县政府也为了争取台积电进驻，县长
张丽善多次公开表明要求延展。
嘉义县府由负责国土计画业务的经济发展处副处长李鸿明说明，嘉义山区有部分国有地租
借给民间发展使用，原先是水源保护区或敏感区位，依照未来功能分区将划入第一类国土
保育区，承租民众担忧既有使用可能不符国土计画的限制。经过县府说明后，民众仍有很
多意见，需要时间沟通。
李鸿明强调，县府国土业务部门只是汇整各目的事业主管机关提供的图资，再进行土地管
理。但是许多机关提供图籍并未及时更新，县府划设功能分区时会出现模糊界线或争议，
还须套叠厘清。他并指出，这些地方沟通应该由中央事业机关一起下乡说明，不该让地方
政府单独承担。
云林县府：应给农业县发展机会，设计补偿
云林县政府城乡发展处都市计划科科长周太郎接受《上下游》采访时指出，地方政府碰到
的困难是“民众知的需求还沟通不够”，尤其云林县正在争取如台积电等重大建设，“现
有的计画赶不上变化”，希望有空间慢慢讨论。
他也表示，依照国土计画下的功能分区分配，农业发展区农地几乎都划在中南部县市，凸
显“政府重北轻南”，北部县市几乎都是城乡发展区、根本没有农地，既然有机会检讨土
地使用，应留给农业县思考发展、翻转未来的机会。而且“粮食安全应该平均分担，为何
（农地）集中在中南部？”他反问。
他建议，如果中央要按此分配承担农地，应设计补偿机制。“农地没办法征税，移转也没
有增值税”，从农民角度来看，没有建设，农地价格就无法拉抬，对中南部不公平。
生态律师：蓝绿立委要求展延，对国土保育毫无建设
内政部在今 (2024) 年 4 月 1 日邀集地方政府协调，初步决定按照原定方案，国土计画
将在 2025 年公告上路。然而现实上立法院朝小野大，更尴尬的是不分蓝绿立委都提出各
自的展延修法版本，一旦立院修法通过，行政院也必须依法延后实施。
蛮野心足生态协会律师蔡雅滢审视过蓝绿两党提出的修法草案，她表示蓝绿提案都不是针
对法律哪一条提出修改意见，而是针对实施时间有意见。国民党修法版本由南投县立委马
文君提出，她认为图资老旧来不及更新，贸然实施造成民众恐慌，其次，南投大量划设国
土保育区，会限制地方发展。蔡雅滢表示，国土保育区并非铁板一块，国土计划也有定期
通盘检讨的机制。
蔡雅滢指出民进党版本的问题，所谓担忧《国土计画法》划设的国土保育区会影响原有农
户生计，但实际上内政部早已多次重申，所有合法农业使用、包含加工设施都可延续。“
但如果是不恰当的超限使用，那就应该趁机恢复正轨，而不是拖延下去不愿修正”，她强
调。
连署学者：为政治利益推迟实施，把国土计划当牺牲品
政治大学地政系副教授戴秀雄是参与发起连署的学者，他认为地方反对或要求展延的理由
都是“借口”，只是为了满足地方既得利益者，而把国土计画当成牺牲品。他怒批：“县
市政府把农地当成累赘，希望得到财政补贴，向中央叫牌，这是不负责任行为。”
他解释，国土计画考量适地适性，如新北或者桃园欠缺大规模平原，大量农地划设在中南
部县市有其地理条件，合理规划不是地方主观决定。戴秀雄也推测，现在应该是有人想以
“保障民众权益”之名，行“保护投机性开发行为”之实，或者创造趁机投资机会。
戴秀雄直言，国土计画上路前，坊间已经出现一堆农地变更专家，利用地主忧虑国土新制
难以变更土地的心态赚得荷包满满，导致申请零星变更案件暴增，这才是地方政府跟民代
要求展延主因。
他也强调，《国土计画法》明文保障所有既有合法权益，所谓“新制实施会伤害民众权益
”的说法难以想像。国土计画上路后，由于改以功能分区来主控土地的实际运用，土地使
用弹性应该是比现在更大。
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国土计画分三阶段，自2016年立法后，由中央政府完成全国国土计画，并规范各县市政府
于2021年提出县市国土计画，原定2025年4月公告功能分区后，即刻全面实施。（图片来
源苗栗县政府）
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