https://bit.ly/33Hs82V
撰文：黄雅慧、郑文翔
https://i.imgur.com/L3V2VRP.png
东盟地区在中美博弈格局下成兵家交锋之地，在中美台三角博弈下，台湾试图加入美国印
太战略，希望通过美国开通往东南亚的通道；东盟10+1的RCEP将于年底签订，在两岸关系
紧张下，台湾很有可能被排除在外。而蔡英文力推的“新南向”，除了建立在与中国大陆
作为对手的平衡之外，对台经贸的帮助为何，政策发展至今，似乎应该进行阶段性的总结
，试图看南向的难处，而因着难处又可以看到什么转机？
台湾的东盟方略
东盟地区在中美博弈格局下成兵家交锋之地，在中美台三角博弈下，台湾试图加入美国印
太战略，希望通过美国开通往东南亚的通道；东盟10+1的RCEP将于年底签订，在两岸关系
紧张下，台湾很有可能被排除在外。而蔡英文力推的“新南向”，除了建立在与中国大陆
作为对手的平衡之外，对台经贸的帮助为何？政策发展至今，似乎应该进行阶段性的总结
，试图看南向的难处，而因着难处又可以看到什么转机？本组议题将针对历史、经贸与政
治几面向进行讨论。
2016年民进党“重返执政”后的重要任务之一，就是兑现2015年蔡英文在民进党党庆时宣
布推动的“新南向政策”。既然称为“新”，那一定得有“旧”作为对照。其实，自1990
年代以来，台湾追求“南向”发展早已不是新闻，不过，其后的背景与发展脉络，则有同
有异。
李登辉时期 减轻依赖大陆的权宜之计
1987年台湾解严后两岸恢复来往，由于台湾日益增高的发展成本，导致许多商人看中当时
“物美价廉”、且有同文同种优势的大陆，纷纷选择“西进”以消弭在台湾所面临的颓势
。
但也因台商一窝蜂的“钱进大陆”，使李登辉政府心生警惕，1993年8 月，时任经济部长
江丙坤表示将把东南亚列为加强投资的地区；该年11月，官方公布了“南进政策说帖”，
宣布将于1994年至1996年推动首期“加强对东南亚地区经贸工作纲领”，范围包括了泰、
马、印度尼西亚、菲、新、越、汶等国，台湾正式开展南向政策。
由于当时区域经济整合的趋势明朗化，台湾也欲成为“东盟自由贸易区”（ASEAN Free
Trade Area- AFTA）的一份子，因此当首期“南向工作纲领”于1996 年底届满后，李登
辉政府又宣布延长3年，并扩大对象，纳入老挝、缅甸、柬埔寨、澳洲及新西兰等国。
1997 年亚洲金融风暴发生，东南亚各国受创严重，台湾受冲击相对较小，为纾解台湾厂
商企业在东南亚之困境，并加强与东南亚国家之实质关系，台湾于 1998 年核定“加强推
动东南亚经贸行动方案具体措施”，纾解台商融资困难、促进与东南亚国家的双边贸易、
加强推动赴东南亚投资。1999 年底，为因应1997年后成立的“东盟加三”（东盟10国加
上中、日、韩），台湾又再次将该南向工作纲领延长至2002 年底。
这段期间，台湾南向的成果主要借由鼓励包括国民党党营事业、公营企业及民营企业前往
投资展现。并分别与菲、新、马、印度尼西亚、泰、越等国签订了“投资保障协议”；还
和新、马、印、越签订“避免双重课税及防杜逃漏税协议”；李登辉、连战等高层官员也
相继访问东南亚国家。可以说，虽然台商的发展主力仍在大陆，但首波的南向确实替台湾
开拓出一条可资发展的道路。
陈水扁 少部分更动 大部分萧规曹随
到了陈水扁时期，由于台湾于2002年1月加入世界贸易组织（WTO）等因素，民进党政府在
2002 年7月重新启动南向政策。陈水扁在出席亚洲台湾商会时，重申要执行南向政策，他
并强调大陆只是全球市场的一部份，台商不能过度依赖大陆。
这段期间，陈水扁政府推动南向政策的主要作为在于，强化东南亚台商投资金融支持体系
；同时也提供赴东南亚投资台商经营管理及投资便捷服务；并推动包括信息、纺织等利基
产业赴东南亚投资，并与越南、印度尼西亚进行天然气产业的合作。
当时，陈水扁政府也极力推动与东盟国家洽签自由贸易协议，然而，由于时值“一边一国
论”提出未久，两岸整体氛围不佳，使得这个梦想迟至陈水扁任期结束，都仍只是“只闻
楼梯响”，未能实践。
马英九 无声推动偶有成效
到了马英九时期，虽然没有如同李登辉或陈水扁政府摇旗呐喊前进东南亚，但仍持续推动
台湾与东盟国家的合作与互动。2008年马英九在竞选总统时，曾提出“东盟10+3+1”（亦
即东盟10 国加上中国大陆、日本、韩国外，再加上台湾）的政见，不过照例无法落实。
在这段期间，马政府曾发起“新郑和计划”因应2008年金融危机，此计划主要欲协助台湾
厂商冲刺外销并扩大出口。其中，计划底下的“强力拓展新兴市场（鲸贸计划）”项目，
是提供资金协助台企拓展包括印度、俄罗斯、巴西、与东盟（主要为越南、印度尼西亚、
马来西亚）的贸易空间。然而，新郑和计划仍以开拓中国大陆市场的“逐陆计划”最为优
先。
当时台湾经济部的“台商全球布局项目办公室”在东南亚地区将越南视为主要目标，而台
资企业也纷纷前往印度尼西亚、缅甸及菲律宾等国考察，冀望能够从“区域全面经济伙伴
关系”（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）成员国中选定目标抢
进市场。
李登辉想摆脱台湾对大陆的依赖，南向发展势头本不错，但遇上1997金融风暴，反让更多
台商西进大陆；陈水扁想要脱钩大陆，但从实际状况来看仍是痴人说梦。到了马政府时期
，则强调要立足大陆、放眼世界，虽然外界常批评其过于依赖大陆，但不可讳言的是，当
时两岸关系和缓，台湾基本上还有一定的收获。
例如，当时台湾分别与新西兰与新加坡签订了“经济伙伴协议”，迄今仍是台湾与南向国
家中唯二签订的经济伙伴协议。所以，即使不是敲锣打鼓地宣传南向政策，但持平来说，
马政府确实有点“实绩”。
蔡英文 大张旗鼓收获不明
至于蔡英文政府的“新南向政策”，更强调要“积极推动与东盟及南亚国家的人才、产业
、投资、教育、文化、观光、农业等密切的双向交流与合作，以建构台湾与东盟及南亚国
家21 世纪新伙伴关系”。与过去李、扁、马时期有所不同，蔡英文的新南向，在范围上
从东南亚延伸到南亚（例如加入印度、巴基斯坦、孟加拉国等国）；另一个则是意图争取
从经贸延伸到多元化的合作关系。
然而，从台湾经济部国贸局的统计数据显示，2016年以来，虽然民进党政府以“不将鸡蛋
放在同一篮子”的思维力求分散台商风险、台湾与新南向国家的“进出口总额”在2017、
2018年也都有成长，但2018年相较2017年的出超比例却减少；此外，进出口总额自2018年
至今（2020）年上半年也减少，出超金额亦呈现负成长，经贸的表现未臻理想。
再则，新南向政策号称要吸引该区域更多的游客前往台湾旅游，然而，从台湾观光局的统
计数据看出，自2016年以来，新南向18国前往台湾旅游的游客数虽逐年攀升，但在台湾的
消费力却没什么增长，日本旅客(平均每人每日219.35 美元)在台消费力为最高，其次依
序为大陆旅客(平均每人每日211.68 美元)、香港、澳门旅客(平均每人每日202.31 美元)
、韩国旅客(平均每人每日 187.71 美元)、新南向18国旅客则排在上述国家之后(平均每
人每日165.81 美元)。在两岸关系不佳的现在，新南向旅客数虽部分补足了大陆旅客的缺
口，但对台湾观光业未有太多帮助。
https://i.imgur.com/9z16TJI.png
区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）预计在2020年会正式成立，台湾必须更审慎因应成立
后的局势。（新华社）
至于教育方面，虽成效无法在一时半刻间呈现，但台湾教育部公布的新南向国家学生就赴
台就读的数据显示，不论是学位生或非学位生的总额自2016年以来都逐年增加，再加上该
政策强调的“以人为本、双向交流、资源共享”，以及台湾社会中的各种新住民群体（外
配、外劳、外籍生），都成为吸引各国学生赴台就学的诱因。
不过，必须重视的问题是，虽然在吸引外籍生方面有所进展，但包括影响最巨大的经贸往
来、以及各项经济合作协议的签署，目前看来都停滞不前；再加上北京在此区域的影响力
本就超过台湾甚多，2019年东盟与大陆的贸易额甚至高达6,000亿美金，反观迄今台湾仍
无法在柬埔寨、缅甸等地设置代表处，一旦两岸关系持续恶化，难保大陆不会在该区域施
压台湾。
更重要的是，南向地区极可能在年内正式成立“区域全面经济伙伴协议”RCEP，一旦该组
织成型，台湾将会面临到更严峻的考验，这不是嘴巴喊喊我要新南向就可以达成的目标、
也不是搞坏了两岸关系就能够实现的梦想。台湾能否真正有效率地南向，仍有赖蔡英文政
府的调控，但若仍坚持意识形态至上的态度，成效大概也不会多好。