https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-49469876
叶靖斯／BBC中文记者 澳门报道
https://i.imgur.com/mNbgGlS.jpg
贺一诚尚未透露政府司局长班子等方案。 (BBC News Chinese)
香港反对《逃犯条例》修订案抗议进入又一个周末之际，一水之隔的澳门8月25日举行了
第五届行政长官选举。唯一参选人贺一诚以392票当选第三任澳门特首，得票率98%，比现
任行政长官崔世安2009年与2014年两次竞选都要高。
两件事情看似毫不相关，但就在贺一诚当选前一日，被澳门主要权力机关包围的南湾湖畔
出现了声援香港示威的连侬墙，墙上留言除了呼应香港的“五大诉求缺一不可”等外，尚
有一句“不要小圈子选举”——澳门特首由一个400人组成的选举委员会提名并投票选出
。
除了面对公众日益强烈政改诉求， 贺一诚还将面临多项挑战，包括赌权再分配问题。
据澳门统计暨普查局数据，截至2019年第二季，澳门总人口为67.2万；据澳门行政公职局
数据，澳门已登记自然人选民31.04万。贺一诚被记者追问由400人选举出来的特首有多大
认受性，他说：“我不知道。”
曾身兼中国全国人大常委会委员与澳门立法会主席的贺一诚被问到筹组新政府班子等问题
时，都说“给我一点时间”。但像选举制度改革这些摆在他眼前的挑战能不能等，却是另
一个问题。
与众不同的澳门政治环境
明嘉靖三十二年（1553年），原本定居于“葡占屯门”（但此屯门是否今香港新界屯门则
众说纷纭）的葡萄牙人来到珠江口西侧的澳门定居。十六世纪末，澳门议事公局成立，在
中国明朝政府允许下实行自治，至十九世纪变成总督中央集权。
1974年里斯本发生4·25康乃馨革命，第三共和国成立，1976年里斯本政府先后透过颁布
《澳门组织章程》和《葡萄牙共和国宪法》，定义澳门为葡萄牙管治下的中国领土，同时
重组澳门立法会，由直接选举、间接选举和总督委任三类议员组成，总督则继续由里斯本
政府委任。
1999年澳门治权移交中国，立法会在“直通车”安排下过度至澳门特区，产生架构与葡属
澳门时期相若，总督则由行政长官取代，并经由选举委员会提名和投票选出，再由北京决
定是否任命。选举委员会透过间接选举，从各社会群体中产生。
https://i.imgur.com/IEprUqv.jpg
葡萄牙管治末年，里斯本承认澳门是葡国治下的中国领土。 (Getty Images)
表面看来澳门1999年移交后之政制与香港1997年移交后的没什分别，但澳门向来依赖所谓
的“社团政治”来维持社会运转，其根源一般被认为是1966年一二·三事件。在该次事件
中，澳葡总督在失去里斯本中央政府支持下，就镇压拥护中国共产党文化大革命的“左派
”华籍居民抗议并造成死伤签署“认罪书”，当中包括向北京承诺取缔肃清中国国民党及
其政权在澳门之一切组织。
自此，后来第一任特首何厚铧所属之何贤家族、现任特首崔世安所属之崔德祺家族，以及
澳门中华总商会（中总）永远（终身）会长马万祺家族，因出面参与斡旋，被视为澳门三
大家族，而其中何贤更被视为“影子澳督”。“左派”社团也自此取得澳门政治主导权，
澳门工会联合总会（澳门工联会）、澳门街坊会联合总会（街总）、澳门妇女联合会（妇
联）与中总为其中分量较重的组织。
澳门大学政府与行政学系副教授余永逸向BBC中文解释说，“左派”社团自此渗入澳门社
会不同阶层，澳门居民都得依赖这些社团来取得好些社会服务，形成社团文化，而社团也
因此成为治权移交后政治上的中流砥柱。
但余永逸教授还说：“澳门其实在政治体制上比香港更先进——澳门有法律规范政党，澳
门可以成立政党。”
香港现有政党基本上都注册为有限公司或一般社团，而在澳门，根据《民法典》与《结社
权规范法》，社团可以选择登记为“政治社团”，但其对资金等规范繁琐复杂。余永逸教
授指出，现有普通社团可以从事政治工作，但不用受“政治社团”法律限制，因此没有社
团愿意变成正式政党。
澳门立法会议员，新澳门学社副理事长苏嘉豪对BBC中文记者说：“感觉上没什么益处，
也会有些制肘。你得有人，200人实名选民。”
“要是你有200位选民（连署）你就可以登记一个政治社团。那你参选立法会的时候，你
的名单就不用找提名了，可以直接参选了。但现在还没有政治社团登记上。”
至于以左派为首的社团政治在治权移交后是怎样得到了延续与巩固，澳门发展策略研究中
心2000年11月发表的《澳门社团现状与前瞻》研究报告也许能提供答案。
“在澳葡统治时代，政府的社团政策有严重的偏向性。澳葡政府经常通过正常的财政预算
或不正常的手段向与葡国利益直接相关的团体支付大笔的款项……相比之下，华人社团所
获得的资助总额就如杯水车薪，比不上一个葡国团体每年从澳门获取的资助……澳门特别
行政区与澳葡政府明显不同的是，政府的社团政策将以公平、公正的方针作指导。”
https://i.imgur.com/mb4Ce7e.jpg
1966年一二·三事件后，澳门亲北京左派社团取得主导社会之地位，同时也启发香港左派
社团策动“反英抗暴”行动，演变成六七暴动。 (Getty Images / Keystone)
前任澳门理工学院公共行政学者余振、娄胜华与陈卓华曾在2011年发表《澳门华人政治文
化纵向研究》一书指出社团政治对澳门民主发展的害处。三位学者指出，按照目前立法会
内直选、间选与官委议员的比例，直选议席不足一半，“再者，香港的间选议席通过有一
定代表性的功能界组别产生，而澳门的间选则纯粹是小圈子选举，由传统‘爱国爱澳’社
团垄断、协商产生”。
“长期以来澳门民间社团组织从根本上讲属于一种庇护组织，其内部蕴藏着浓厚的庇护主
义组织文化”，“社团内部权力关系很难真正体现相互制衡的要求，社团内部成员关系也
难以反映平等自主的要求，而往往体现出‘大家长主义’与协商治理的行为取向”。
娄胜华2017年在行政公职局官方杂志《行政》中发表过一篇文章，进一步说明社团政治与
特首选举之关系。
“行政长官选举委员会分四大界别，在前三个界别中，除了宗教界别分组外，都是通过社
团选举产生的，也就是说，行政长官选举委员会的绝大部份成员（400名选委中有344位）
是由各界别内社团（法人选民）选举产生的，而界别选委的提名与投票均由获确认界别社
团领导成员中的代表行使的，因此，没有社团的参与就无法产生选委，更不用说行政长官
候选人的提名与选举了。所以说，行政长官的提名与选举是由各界别社团（法人选民）间
接行使的。”
“参加选举原本是政党的最主要功能，由于澳门没有政党组织存在，社团代替政党而出现
的"拟政党化"现象，在回归后，社团的政党化功能得到了强化。”
贺一诚得拆解哪些难题？
1. 赌权再分配
https://i.imgur.com/9V75E4S.jpg
(BBC News Chinese)
澳门赌场经营许可的任何变动，不但足以影响这比香港更弹丸的弹丸之地，甚至足以波及
国际金融市场。
澳门于2002年2月开放赌权，打破“赌王”何鸿燊澳门博彩（澳博）的垄断地位。金沙、
永利和米高梅三家美国拉斯维加斯赌业巨头从2004年起陆续入驻，香港吕志和家族为主要
股东的银河娱乐，以及何鸿燊二房独子何猷龙与澳大利亚皇冠集团合组的新濠博亚阵营也
加入到澳门赌业市场来，分别持有所谓“三正三副”共六个博彩经营执照，形成美资与港
澳资金分庭抗礼的格局。
今年3月，崔世安主动宣布延长两份博彩经营权执照至2022年，使全澳门六个赌权同时到
期，同时意味着这块烫手山芋将彻底留给贺一诚处理。
2018年中美贸易战爆发，港澳观察人士联想到美资赌业巨头可能在澳门博彩执照博弈中受
到牵连。澳门《新华澳报》去年6月就已警告说：“‘赌牌重投’完全可能成为中美政府
之间的筹码之一，美资博企从澳门博彩市场退出，是有可能发生的事情”，甚至提出“澳
门特区政府在处理赌牌问题上，必须主动向中央政府请示，并服从中央政府的安排”。
2006年北京在《中国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（十一五规划）里就已
提出“支持澳门发展旅游等服务业，促进澳门经济适度多元发展”。此后，2011年《十二
五规划》、2016年《十三五规划》都能找到类似表述，何厚铧、崔世安两任特首的施政报
告脱离不了这概念，就连贺一诚的胜选演说都要说上一句“实现澳门经济适度多元发展”
。
贺一诚在当选后的新闻发布会上强调，他只曾与博彩企业负责人讨论如何进一步做好其社
会责任，例如透过加大在澳门本地采购经营物资来帮助本地中小企业。
贺一诚说：“你说（赌场执照竞投）敏感不敏感，我说过了，必须待我们法律修改过以后
……有法律，没有事情是敏感的。依法施政的事情何来敏感？”
澳门地方小，人口少，但经济收入水平十分高。统计暨普查局数据显示，2018年澳门本地
生产总值（GDP）为4403.16亿澳门元（545.18亿美元；3898.62亿元人民币），人均本地
生产总值（GDP per capita）为666893澳门元（82571美元；590476元人民币）。澳门人
均本地生产总值是香港的1.7倍。
同期博彩监察协调局录得幸运博彩毛收入3028.46亿澳门元（374.97亿美元；2681.72亿元
人民币）。统计暨普查局尚无2018年产业结构数据，但从2017年数据看，博彩业贡献澳门
整体经济49.1%。
如此“一业独大”的状况，20年来几乎从未改变。即便中共中央总书记习近平开展反腐败
运动，曾使澳门博彩业毛收入在2014年至2015年间应声下滑长达26个月，但这数字从2016
年8月起逐步回升。
民主派议员苏嘉豪向BBC中文指出，“三年后还有没有中美贸易战，大家根本说不准。但
关键是外资赌场对澳门经济发展的重要性不能忽视”，要是2022年重新竞投执照时真出现
赶走美资的氛围，“那你试试看咯。澳门能不能经历这么重大的经济动荡？”
苏嘉豪相信贺一诚将务实、稳健处理博彩执照重新分配，但他指出，现在确实是特区政府
最有议价能力的时候，贺一诚新政府该趁机督促博彩企业肩负起更多社会责任。
余永逸教授认同北京在澳门博彩执照批给问题上确有角色存在，中美两国能否在贸易纠纷
中达成协议，将影响到美资赌场——金沙、永利与美高梅——寻求延续执照的风险有多高
。
余永逸教授对BBC中文说：“我估计大家（博彩企业）希望能在这两三年争取到时间，中
美两国能达成协议，那就可以在更稳定的环境下去处理美资赌牌在澳门的角色。”
他还指出，香港反对《逃犯条例》修订案示威间接让香港成为中美贸易战其中一个战场，
澳门社会不愿意看到同样的事情在澳门发生，因此在博彩执照问题上，特区政府情愿采取
“拖字诀”，配合北京，避免事态恶化。
财金界事实上对习近平提出之粤港澳大湾区能为澳门博彩业带来的潜在客流感到乐观。专
门投行联合博彩集团（Union Gaming）合伙人格兰特·戈弗森（Grant Govertsen）前不
久对澳门《平台》双语周报说：“很难想像目前局势会发生重大变化。这就是为什么我认
为六个赌牌将继续保持下去。新政府没有时间重新制定法律并改变一切。”
2. 公共行政改革
https://i.imgur.com/dkl6NDK.jpg
2014年"反离补"抗议是澳门近年少见之大规模反政府群众运动。 (Getty Images / South
China Morning Post)
贺一诚参选政纲首项是“提升公共治理水平”，这包括“解决机构重叠、职能交叉、权责
脱节等突出问题”，“加强廉政建设”，“推进公共政策制定的科学性和可行性”，“善
用政府公帑，提升公共财政效益”。其中，他在一场面向公务员的候选人座谈会上提出“
不能让民粹牵着政府的鼻子走”，不能“一游行就要改（凡是有人游行抗议就要修改政策
）”。
澳门过去五年确实出现过群众上街抗议后，特区政府主动撤回立法草案的事件。2014年，
《候任、现任及离任行政长官及主要官员的保障制度》法案被质疑是崔世安试图立法“自
肥”，2万人上街游行“反离补”，崔世安政府结果撤回法案；今年7月，崔世安按照其
2014年竞选连任政纲，提出成立类似主权基金的600亿澳门元“澳门投资发展资金”，但
旋即被质疑是其为自己卸任后铺路，是又一场“离补法”闹剧。结果投资基金法案尚未引
发游行，就已被暂缓讨论，贺一诚也称目前不是恰当的投资时机。
余永逸说：“澳门政府其实有个很大的弊病，在政策制定过程当中，通常就是提出一个方
案，当民间觉得这方案有问题，甚至有很大声音时，政府就退回，就是没有办法做好跟市
民的沟通。”
“政府需要做好其政策制定的研判，要清楚说明政府到底为什么要这样去做。用香港的术
语，这‘初心’（立法初衷）是否大家能接受，是的话，就不应该因为有个别人员抱有民
粹的想法就不去做。”
苏嘉豪对此略带观望态度。他指出，贺一诚在澳门与中国全国层面从事立法工作多年，但
缺乏行政经验，“到他执行这些行政改革，必然会遇到来自一些既得利益者的阻力，这就
得考验他政治能力，看他能否最终选择公共利益，落实其政治改革，从而迈向良好公共管
治，而政制改革就是公共管治的核心”。
3. 民防法与谣言罪
https://i.imgur.com/vf3ZFgs.jpg
台风天鸽、山竹吹袭澳门过后，崔世安政府出台《民防纲要法》草案。 (AFP)
贺一诚这段公共行政政纲还包括一条“构建民防机制，加强公共安全”。强台风“天鸽”
灾难刚满两年，当时因澳门半岛西北部内港区“例常”发生海水倒灌，淹没低洼街道与地
下停车场，造成10人死亡。澳门市民持续拷问防洪等民防措施何时完成。
但就在此时，立法会正在审议的《民房纲要法》草案就因出现了一条“谣言罪”而引起争
议。按照草案第25条之规定，此罪一旦成功立法，一经定罪，最多可处以三年有期徒刑。
澳门传媒工作者协会质疑该罪目前定义模糊，要求撤回，澳门葡英传媒协会也对有关条文
表达“莫大担忧”。贺一诚在选前曾表态称，“谣言罪”只须修改清晰即可，而且只要政
府发布信息清晰，谣言就不会存在。
───────────────────────────────────────
澳门传媒工作者协会就《民防纲要法》法案提交意见
https://www.facebook.com/ja.macau/posts/2380656795333700
致立法会主席贺一诚先生：
敬启者，就立法会第一常设委员会正细则性审议《民防纲要法》法案，本会特别关注到涉
及与新闻采访、言论和通讯等自由原则攸关的条款，为此，提出如下意见和建议，希望立
法会在制定此法时，确保法案符合《澳门基本法》相关规定以及遵从合理性。
一、法案第二十五条“突发公共事件下的妨害公共安全、秩序与安宁罪”，即法案中最大
争议的俗称“造谣罪”，本会认为立法会必须十分慎重处理，避免让法案成为对市民严苛
处罚（最高刑罚达三年徒刑）的恶法！
要指出的是，“造谣罪”的定义模糊，有可能成为市民误堕法网的陷阱，若是，法律应有
的合理性又何在？再者，法案建议的刑事处罚明显过重，并不符合立法规管公众行为时应
具适当性的原则。
另一方面，在《刑法典》已有涉及“造谣”一类行为的刑罚，保安当局曾指，在民防方面
存在难以实际执行的问题。
本会认为，涉及“造谣”一类行为，既然《刑法典》实际执行上存有问题，政府理应作出
检讨，研究如何作出完善。另外，对于“造谣”一类行为，应该在《刑法典》整体处理，
包括涉及行动的概念/定义、处罚的量刑及范围的订定等等，而不应散落在不同特别法中
作出不同的处理。
还要关注的是，《澳门基本法》赋予市民享有言论和通讯等自由，当立法涉及这些基本权
利的时候，必须基于更重高层面的公众利益，且时效上需有清晰规范，绝对不可存有任意
性或灰色地带。然而，法案第二十五条的行文表述，却令社会存有不少疑虑，更被质疑《
民防法》的立法目的，是否“防民法”？另外，政府亦应进一步解释，倘若传媒引述有关
其后才被证实为虚假的消息时，会否遭到处罚？
综上，本会促请立法会要求政府撤回法案第二十五条，然后，督促政府由行政法务司负责
，对《刑法典》涉及“造谣”一类行为的相关条文作出检讨。
二、法案第十七条“例外性措施”建议，当宣布进入即时预防或更高级别状态时，行政长
官可在不影响必要原则、适当原则及适度原则下，禁止或限制个人或交通工具在特定范围
内通行或停留，以及强制撤离不服从上述措施或生命正受威胁的人员。
本会必须指出，当发生灾害等事件，记者基于其天职需要尽一切可能走到最前线采访，以
及时向社会发放讯息，从而确保公众知情权。亦以“天鸽”及“山竹”风灾袭澳期间为例
，在受浸区域一带采访的大部份前线记者，都在确保自身安全的情况下，观察及报道受灾
情况。
本会忧虑，法案第十七条款会变相赋与政府权力，强制撤离灾区内正在采访、报道的前线
记者，令传媒难以履行职责。亦就此，本会关注，该条文与传媒行使《出版法》赋与的采
v、报道权以及接近资讯来源的自由有所抵触。因此，希望立法会要求政府进一步解释
其立法原意，并建议加入条款保障传媒的采访权不受限制。
三、法案第二十二条“特别义务”提到，包括视听广播的承批实体的负责人在内，在宣布
进入即时预防或更高级别的状态后，须遵守“有义务协助实施获指派的行动”。同时，若
没遵守“特别义务”，法案更建议作出严厉的处罚，在第二十四条中规定：“违反第二十
二条的特别义务者，构成加重违令罪。”
本会须指出的是，没有必要在法案中对视听广播实体作出规范，因为现行《视听广播法》
已规定了视听广播实体的职责；例如，第四十九条“新闻报道”中规定，广播机构应定时
报道与居民有关的消息。及在第五十一条“强制性之发布”中规定：广播机构必须将官方
消息，以适当的突出及急切性免费及完整发布，等等。
再者，报道是传媒必然的职责，当中亦必须以确保编辑自主、采访自由为前提。然而，法
案这项规范，令人质疑政府是否要有关广播机构必须报道其“官腔”讯息？就此，本会促
请立法会要求政府剔除对视听广播的承批实体的有关义务之条款。
四、民防法案无论在公开咨询期间，甚至在政府向立法会提交法案后，社会上都有不同意
见，尤其是第二十五条“造谣罪”所引起重大争议，以及令公众不安。本会希望，作为理
应代表民意的立法会，需负起把关的责任，以合情、合理及符合法定原则下制定民防法，
特别要避免制定一份“防民”的恶法。
2019年7月2日
澳门传媒工作者协会 (Associacao de Imprensa em Portugues e Ingles de Macau)
───────────────────────────────────────
苏嘉豪指出，目前法案已经在立法会常设委员会内作“细则性审议”——相当于香港立法
会二读中止待续，并交法案委员会审议——整件事情显得有点进退维谷，“除非最终被投
票否决，但立法会从未试过这样”。
澳门立法会暑期休会将于10月中结束，而“细则性审议”属初步审议阶段，还须与政府之
间就个别条文来回交涉，苏嘉豪说目前不好判定会否延至贺一诚就任后才通过《民防纲要
法》。
余永逸则认为：“现在的氛围……《民防法》通过的机会不多于50%，而这跟香港有关。
”
“香港目前的状况（反《逃犯条例》修订案示威）对澳门的影响其实存在，只是没有浮上
水面。”余永逸指出，《民防纲要法》草案其实还有针对“重要社会安全事件”实施该法
之条文，而此类事件即包括了游行示威。香港当前局势会让澳门市民联想到特区政府会否
把任何游行示威视为灾难，继而实施言论等管制。加上澳门媒体记者都在担心“谣言罪”
入罪过于容易威胁其工作，都构成了重大施政风险。
“十一国庆（中共建政70周年）马上要到了，年底也有回归20周年，我们是否要不管公众
不断升温的情绪去通过（《民防纲要法》）？会否给国家在（处理）香港事件上添忙添乱
？我觉得这是不合时宜的一件事情。”
4. 原地踏步的政制改革
以新澳门学社为首的澳门民主派曾经提出于2009年实现特首与立法会双普选的愿景，后来
演变成要求于2019年实现普选特首。如今两个目标都没有实现。学社星期一（26日）发表
其主办之“普选特首民间投票”结果，称5698名参与此投票之澳门市民中，93%赞成普选
特首。
https://i.imgur.com/RhtwvJW.jpg
余永逸教授认为目前澳门跟香港不同，存在着推动普选的氛围。此前400名选举委员的选
举过程中，出现教育界和劳工界差额选举，而非全数等额选举，就是其中一个迹象，“北
京也愿意看见澳门选举有所改变，甚至慢慢引入竞争”。但达致普选特首将是“很遥远”
。
苏嘉豪稍早前与贺一诚会面时，获对方承诺在任内提出启动澳门政改，而双方都不否定启
动与否决定权在北京。但苏嘉豪对BBC中文指出：“他（贺一诚）很清楚中央的态度，要
是香港局势不能稳定下来，澳门能不能重启政改？他认为几乎没可能。”
“香港问题是否必然决定澳门的命运？我认为未必，反而澳门该比香港更让中央放心，可
以实施普选。澳门越晚起步，深层矛盾越多，到时再做普选就太晚了，也实现不了贺一诚
所说长治久安的目标。”
贺一诚当选后被记者追问对现存选举制度的看法时，留下这几句说话：“我们一定尊重现
在的选举制度，现在的制度如此，你让我讲别的（选举）方式，我没法讲。有没有认受性
，我不知道。”“行政长官有两顶帽子，第一顶帽子，特区行政长官向中央负责，特区政
府的行政长官得向市民负责。你该补补课，不是中央让你干什么就干什么。”
5. 应对传统核心人物
https://i.imgur.com/cn5t8D8.jpg
澳门各式工商与同乡组织肩负了政党功能。 (BBC News Chinese)
余永逸教授特别认为，贺一诚从澳门社团政治的非核心人物变成核心，他就任后的最大挑
战，其实是如何应对传统社团政治精英，与他们合作。
2010年五一劳动节，当时崔世安上任特首不足半年，当天的劳动节游行爆发严重警民冲突
，41人受伤，包括警察和记者。余永逸教授说：“当时有一个看法，就是这些工人走上街
头，有可能是某些幕后的既得利益集团，想要给崔世安施以下马威，让他别搞很大的改革
，削弱传统精英势力。”
“贺一诚在竞选期间也说：‘我不懂分饼仔的（我不懂瓜分利益）。’那是否意味着要跟
传统利益集团保持距离？这些传统利益集团会否给贺先生一个下马威？”
“要是你不能摆平传统既得利益者的利益再分配，其他改革都只会举步维艰。”
苏嘉豪则认为，虽然贺一诚不属于传统三大家族，但身为中总副会长的贺一诚还是靠近这
群体。
“这也是澳门该思考的问题：一个特区的管治不该沦为大家族的管治。我们尽管看看会否
有一番新气象，毕竟这并非私人生意。”
“好的改革市民不会反对，反对的声音只会出自既得利益。”