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官晓薇：反同婚公投“提案内容”与“提案真意”不符 中选会应彻查
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官晓薇／台北大学法律学系副教授
近来常被问到反同婚公投（第10案婚姻定义为一男一女、第12案婚姻以外形式保障同性关
系）若通过之后在法律上如何拘束行政院及立法院的问题，亦即，依照公投主文通过后的
“立法原则”究竟有如何之拘束力的问题。
与其他《宪法》学者的讨论过程中，有人认为两案通过的话同性伴侣“仍旧可以结婚”、
只是同性婚姻必须另立“专法”，而我却认为两案通过的话将会有“排除同性伴侣结婚”
、且在《民法》之外另立“同性伴侣的结合制度”的结果。
对于公投主文理解上的差异，连《宪法》学者都产生混淆，更不要说人民了。这就是学理
上在公投过程会出现的“选民混淆”（voter’s confusion）现象，这除了造成因选民不
解公投主文涵义而使投票行为与其意欲达成的效果不同之外，最重要的问题将是，若公投
通过的话，究竟其主文效力如何拘束相关机关的问题。
正因为公投提案主文必须让大众能理解，并且让提案人、选民、以及受拘束的相关机关能
够对主文有一致性的理解和解释，《公民投票法》第十条第二项第四款特别规定中选会对
于“提案内容不能了解其提案真意”的公民投票提案有驳回的权力，其规定意味着：“提
案内容”和“提案真意”必须具有一致性，其提案真意并能透过主文文字被人民所能理解
。据此，若提案人有刻意混淆“提案内容”与“提案真意”的情形、或是其向中选会申请
的“提案内容”与其“提案真意”不符的情况，都应属于对“提案内容不能了解其提案真
意”一款的范围而属违反公投投票法，为中选会不应予以核准的违法公投。
反同婚的两案公投可能是此种“提案内容”与其“提案真意”不符的情形。
首先，我们从其更改提案主文的过程，可以推知提案人明知原提案内容将遭驳回，因而修
改提案内容。在中选会为反同婚公投两案举办公听会时，针对原提案主文“你是否同意婚
姻应限定在一男一女的结合”以及“你是否同意在不改变婚姻定义是一男一女结合的前提
下，以专法保障同性别之二人经营永久共同生活的权益？”与会的法务部以及学者鉴定人
，全数从法律专业的角度认为提案主文违反释字748号的意旨，并认为中选会作为受大法
官解释效力拘束的行政机关，也不应核准此提案主文。中选会要求提案人厘清其真意究竟
是要人民决定是否以“婚姻以外”之形式来规范同性关系、还是要人民决定是否以“《民
法》以外”之形式来规范同性关系，要求提案人补正以免混淆。
事实上，这个厘清的结果将严重影响中选会的准驳。
由于释字748号主文明白要求立法需达成“婚姻自由之平等保护”，婚姻两字从主文到理
由书贯穿所有的《宪法》论述，而不是仅在肯认“同性结合的保护”而已。因此大法官要
求修法结果必须让同性两人得以结婚之意旨是再清楚不过的。但提案人却执著于释字748
号的理由书第17段文字：“至以何种形式（例如修正婚姻章、于《民法》亲属编另立专章
、制定特别法或其他形式），使相同性别二人，得为经营共同生活之目的，成立具有亲密
性及排他性之永久结合关系，达成婚姻自由之平等保护，属立法形成之范围。”一方面主
张大法官使用“结合关系”的用语，以及“或其他形式”的文字，辩称大法官亦肯认婚姻
以外的其他结合形式。
然而，从释字748号主文到理由书整体观之，大法官肯认同性伴侣的平等结婚权，这是从
中选会（参中选会第504号及505号会议记录）、法务部、到行政院的一致意见（参中选会
中选务字第1073150450号公文），中选会并认为大法官所言的其他形式依第17段的前后文
意可知是“立法形式”，而非如伴侣制、家属、家事伴侣或民事结合这种“结合形式”。
若提案人执意坚持将提案主文聚焦于以婚姻以外之其他结合形式来保障的话，可以预见中
选会将以违宪为由驳回该案。
针对此疑虑，第十案的提案人游信义受中选会通知补正之后，将其提案主文改为“你是否
同意《民法》婚姻规定应限定在一男一女的结合？”，并在理由书中加入了“本提案并不
排除以其他形式（例如依《民法》婚姻规定以外之形式）使同性别二人得成立具有亲密性
及排他性之永久结合关系，俾达成释字第748号所称婚姻自由之平等保护”的段落。第十
二案曾宪莹将提案主文改为“你是否同意以《民法》婚姻规定以外之其他形式来保障同性
别二人经营永久共同生活的权益？”同样加入《民法》婚姻规定限定其范围。
你／妳注意到了吗？两案主文都将“婚姻”修改为“《民法》婚姻规定”，并且厘清其认
知的其他形式是指“《民法》婚姻规定以外之形式”，以免因违反释字748而被驳回。因
此，中选会以两案都“明白承认本案并不排除同性二人依其他法律规定行使释字748号所
称之‘婚姻自由’”，因而通过两案（参中选会2018年4月18日新闻稿）。
然而，随着公投接近投票，不论从公投的正反辩论或文宣品，我们都看得出来，提案方的
真意是“排除同性之婚姻自由”，并以“特别法规定婚姻以外的结合形式”。最佳的证据
是下福盟近日宣布将草拟“同性二人共同生活专法”，旨在以婚姻以外之结合形式保障同
性结合关系，他们甚至要选民不要误会该法是同性婚姻专法、并表示这也不是同性伴侣专
法。
除此之外，下福盟的官方网站将这两案的公投仍简称为“婚姻应限定一男一女”以及“婚
姻以外其他形式保障同性生活权益”之公投案，并在其宣传文宣的主文上，以红色文字强
调婚姻应限定一男一女，以及婚姻以外其他形式等字样，刻意将“《民法》”“规定”这
些中选会据以核准的增修文字，刻意利用反差的方式让选民忽略。从这种种证据都可以看
得出来，提案方完全以其违反释字748号的“真意”来进行其公投活动。
因此，本文呼吁中选会应该立基于提案申请人应遵守“禁反言”及诚信原则之法理，依职
权调查是否发生在核准过程就未尽厘清主文的争议以致作成错误核准的处分，亦或是反同
婚方有刻意隐藏真意进行补正、或是公投之提案真意与提案主文不符的情况，据此维持公
投进行的合法性，以免产生选民混淆，也避免公投之后产生关于法律拘束效力为何之重大
法律争议。