释字第 716 号 【禁止公职人员及其关系人与服务机关交易案】
释字第716号解释 事实摘要
(一 )声请人1.金马旅行社公司、2.庄水池即日新营造厂、3.冠堤公司、4.发美营造公司
、5.典林营造公司、6.福临公司，或因代表人之配偶或手足或公司监察人之配偶或代表人
自身任职县市议员，或因代表人配偶之兄任职台电核安处处长，而参与各该公职人员任职
机关或受其监督机关之投标案或签订营建承揽契约，交易金额小自8百余万元，大至5亿余
元不等，先后遭法务部认定违反公职人员利益冲突回避法第9条禁与公职人员服务或受其
监督机关交易之规定，依同法第15条违者处交易金额一至三倍罚锾之规定，处以各该交易
金额一倍罚锾。声请人均不服，提起行政争讼败诉确定，爰认确定终局判决所适用之上揭
二规定有违宪疑义，分别声请解释。(二)最高行政法院第三庭为审理上诉人群运环保公司
公职人员利益冲突回避事件，依其合理确信认应适用之上揭第15条有牴触宪法比例原则及
财产权保障之疑义，声请解释。
大法官就上开七案先后受理，因所主张违宪之标的相同，乃合并审理。
解释争点
利益冲突回避法禁公职人员及关系人与有关机关交易，违者罚交易行为金额一至三倍，违
宪？
理由书
宪法第十五条保障人民之工作权及财产权，人民营业之自由亦为其所保障之内涵
。基于宪法上工作权之保障，人民得自由选择从事一定之营业为其职业，而有开业、停业
与否及从事营业之时间、地点、对象及方式之自由；基于宪法上财产权之保障，人民并有
营业活动之自由，例如对其商品之生产、交易或处分均得自由为之（本院释字第五一四号
、第六０六号解释参照）。又契约自由为个人自主发展与实现自我之重要机制，为宪法第
十五条财产权及第二十二条所保障之权利，使契约当事人得自由决定其缔约方式、内容及
对象，以确保与他人交易商品或交换其他生活资源之自由（本院释字第五七六号、第五八
０号解释意旨参照）。国家对人民上开自由权利之限制，均应符合宪法第二十三条之比例
原则。另对人民违反行政法上义务之行为处以罚锾，其违规情节有区分轻重程度之可能与
必要者，应根据违反义务情节之轻重程度为之，使责罚相当。立法者针对特别应予非难之
违反行政法上义务行为，视违规情节之轻重处以罚锾，固非宪法所不许，惟为避免个案显
然过苛之处罚，应设适当之调整机制（本院释字第六四一号解释意旨参照）。
公职人员利益冲突回避法（下称利益冲突回避法）第九条规定：“公职人员或其
关系人，不得与公职人员服务之机关或受其监督之机关为买卖、租赁、承揽等交易行为。
”（下称系争规定一）第十五条规定：“违反第九条规定者，处该交易行为金额一倍至三
倍之罚锾。”（下称系争规定二）系争规定一禁止公职人员及其关系人（利益冲突回避法
第二条、第三条规定参照）与公职人员服务之机关或受其监督之机关（下称上开机关）为
买卖等交易行为，就公职人员而言，乃属对其财产权及契约自由所为之限制；就公职人员
之关系人而言，乃属对其工作权、财产权及其内涵之营业自由暨契约自由所为之限制。系
争规定二对公职人员及其关系人违反系争规定一者处以罚锾，则属对宪法第十五条所保障
之人民财产权所为限制。
鉴于公职人员之亲属或其他关系人，与上开机关为买卖、租赁、承揽等交易行为
，易衍生不公平竞争、不当利益输送之弊端，立法者为促进廉能政治、端正政治风气，建
立公职人员利益冲突回避之规范，有效遏阻贪污腐化暨不当利益输送，乃制定利益冲突回
避法（该法第一条参照）。系争规定一旨在防范公职人员及其关系人凭恃公职人员在政府
机关任职所拥有之职权或影响力，取得较一般人更为优越或不公平之机会或条件，而与政
府机关进行交易，造成利益冲突或不当利益输送甚或图利之弊端；系争规定二乃欲借由处
罚锾之手段，以确保公职人员及其关系人不致违反系争规定一，进而有效遏阻上开情弊之
发生，其目的均属正当，且所采手段均有助于上开立法目的之达成。
于上开机关行买卖、租赁或承揽等交易行为之际，苟不禁止公职人员及其关系人
与上开机关交易，易使公职人员利用其职务上之权力、机会或方法进行不当之利益输送或
造成利益冲突情形。系争规定一一律禁止公职人员及其关系人为上开交易行为；系争规定
二明定违反系争规定一者处以罚锾，以确保系争规定一规范之事项能获得落实，从而杜绝
公职人员及其关系人有上述不当利益输送或造成利益冲突之机会。而又无其他侵害较小之
手段可产生相同效果，自应认系争规定一、二系达成前揭立法目的之必要手段。
系争规定一虽限制公职人员及其关系人之工作权、财产权及其内涵之营业自由暨
契约自由，惟禁止交易之对象仅及于上开机关，并非全面禁止与上开机关以外之对象进行
交易，公职人员及其关系人尚非不能与其他营业对象交易，以降低其因交易对象受限所遭
受之损失，系争规定一对公职人员及其关系人工作权、财产权等之限制尚未过当，与其所
保护之公共利益间，并非显失均衡。综上，系争规定一尚未牴触宪法第二十三条之比例原
则，与宪法第十五条、第二十二条保障人民工作权、财产权及其内涵之营业自由暨契约自
由之意旨均无违背。
系争规定一完全禁止公职人员及其关系人与上开机关为买卖、租赁、承揽等交易
行为，固难谓为违宪。惟公务员本应诚实清廉，谨慎勤劳，不得有骄恣贪惰等损害名誉之
行为；公职人员亦依法有回避及不得假藉职务上之权力、机会或方法图其本人及其关系人
利益之义务，违反者应受处罚（公务员服务法第五条、第六条；利益冲突回避法第六条、
第七条、第十四条、第十六条至第十八条；行政程序法第三十二条规定参照）。而公职人
员之关系人因未具有公职人员身分，并无上开回避或禁止图利之义务可言。故国家对公职
人员之要求自应较公职人员之关系人为高。系争规定一就公职人员之关系人部分，若因禁
止其参与交易之竞争，将造成其他少数参与交易者之垄断，反而显不利于公共利益，于此
情形，苟上开机关于交易过程中已行公开公平之程序，而有充分之防弊规制，是否仍有造
成不当利益输送或利益冲突之虞，而有禁止公职人员之关系人交易之必要，相关机关应尽
速通盘检讨改进。
系争规定二处违规交易行为金额一倍至三倍之罚锾，固已预留视违规情节轻重而
予处罚之裁量范围，惟交易行为之金额通常远高甚或数倍于交易行为所得利益，又例如于
重大工程之交易，其交易金额往往甚钜，纵然处最低度交易金额一倍之罚锾，违规者恐亦
无力负担。系争规定二可能造成个案显然过苛之处罚，立法者就此未设适当之调整机制，
其处罚已逾越必要之程度，不符宪法第二十三条之比例原则，与宪法第十五条保障人民财
产权之意旨有违，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时失其效力。
至声请人认利益冲突回避法第二条规定（下称系争规定三）规范对象过广，违反
宪法比例原则；法务部中华民国九十三年十一月十六日法政决字第０九三００四一九九八
号函释（下称系争函释），牴触宪法平等原则、比例原则、法律明确性原则、信赖保护原
则及法律不溯及既往原则之疑义，声请解释部分，核其等指摘，仅系争执法院认事用法之
当否，泛称系争规定三及系争函释违宪，尚难谓于客观上已具体指摘系争规定三及系争函
释有何牴触宪法之处。是此部分之声请，核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第二
款规定不合，依同条第三项规定，应不受理，并此指明。