自经区农业加值，是升级还是掏空？
文/ 上下游记者汪文豪
本文摘要:服贸争议在立法院意外引爆318太阳花学运，与此同时，另一个攸关台湾面对贸
易自由化竞争的“自由经济示范区特别条例草案”，也由行政院送交立法院准备审议。如
同服贸争议许多民众与业者反映对内容不清楚，政府宣示自由经济示范区政策效益的背后
，隐含何种冲击，对许多相关从业人员与民众来说，也像瞎子摸象。
服贸争议在立法院意外引爆318太阳花学运，与此同时，另一个攸关台湾面对贸易自由化
竞争的“自由经济示范区特别条例草案”，也由行政院送交立法院准备审议。如同服贸争
议许多民众与业者反映对内容不清楚，政府宣示自由经济示范区政策效益的背后，隐含何
种冲击，对许多相关从业人员与民众来说，也像瞎子摸象。
如果将服贸争议界定为对于自由贸易全球化良窳的讨论，那么自由经济示范区的政策，更
需在这样的脉络下，进行检视。尤其涉及“农业加值”的部份，真可如官方所言，打造出
台湾农产品“新价值炼”？还是如民间团体担心，加速掏空台湾农业脆弱的体质？值得关
注。
根据行政院国家发展委员会（前身是经建会）说帖，自由经济示范区（以下称“自经区”
）的目标，是“希望透过法规松绑与制度创新，大幅松绑货物进出、聘雇外籍专业人士与
外商投资等限制，期借由示范区的松绑或开放带来新的政府管理模式，以及新的企业营运
模式。如试行情况良好，将由点而面推广至全国适用，以加速我国融入区域经济整合之时
程，创造新一波经济成长动能，让台湾成为‘自由经济岛’”。
目前自经区第一阶段推动的产业发展重点为智慧物流、国际健康、农业加值、金融服务与
教育范围。其中农业加值的部份，根据农委会的说帖，产业项目含盖农畜产品加工、观赏
鱼、动物用疫苗、中草药等。
农委会强调，在自经区推动“农业加值”目的，是希望运用国外充足、低价之原料，结合
契作国产安全优质原料、关键产制技术与农业研发能量等优势利基，推动产业整合性加值
发展，同时也扩大对国内农产品的需求。透过“农业加值”创造国内生产者、加工者、外
销者多赢策略。
农委会资料说明，“示范区”的性质属于“境内关外”（货品于区内享有免关税等优惠）
，业者可采“前店后厂”运作模式，即于园（港）区内设立小型营运单位或仓储物流或进
行简易加工，于区外加工厂进行深层加工，相关产品经加工（值）后，还可挂上MIT（台
湾制造）销售至全球市场。
至于外界关心目前仍受到进口管制的830项中国农产品，是否会借由自经区的法规松绑变
相开放进口，冲击本土农业？农委会虽然强调坚守不开放的原则，却也留下但书，说明自
经区内虽开放管制性农产品输入，“惟经加工后如仍属管制性农产品，需全数外销，不会
输入国内市场；最终产品如非管制性产品，仍须依现行相关进口规定且完税后始能内销，
不会冲击国内市场。”
虽然农委会信誓旦旦保证相关的因应配套，绝不会冲击国内农产品，还可以借此提升自经
区厂商与台湾农民契作的意愿，提升台湾农产品的使用量；进口的国外原料也必须符合现
有相关检疫与卫生安全的规定，不会引发食安疑虑；挂上MIT也必须符合经济部国贸局“
原产地证明书及加工证明书管理办法”相关规定。但这些保证与配套，仍无法消弭质疑“
灭农”的声音与疑虑。
争议一：开放自经区非管制性农产品进口，是否冲击本土农业？
“食品加工是经济部的业务，农委会不应该越俎代庖帮业者争取进口农产品原料零关税，
农渔畜产品加工更不应该纳入自经区的范畴，”中兴大学应用经济系特聘教授陈吉仲说，
全世界有农业生产的国家，对本国农产品都采取保护措施，只有台湾采取完全开放与零关
税，此举会摧毁台湾农业。
陈吉仲举例，我国加入WTO虽然开放大部份农产品进口，但仍有敏感性的项目采取关税配
额限制，以期降低对本土农业的冲击。以花生为例，本土花生的成本价格远高于国外，目
前仍受关税配额的保护，而中国花生更限制进口，一旦自经区的食品加工业者免关税进口
廉价的国外花生加工，例如花生酱、花生糖，成品挂上MIT标示内销，不但打击本土花生
农，也混淆消费者视听。
农委会主委陈保基对于质疑，除了强调目前不会开放中国花生进口，也以“我们早以开放
中国大陆花生酱进口”为由，认为就算开放自经区使用中国花生加工的花生酱内销，顶多
替代从中国进口的花生酱市占率，并不会冲击本土农民与花生酱产业，因为台湾本土花生
加工做花生酱的比例不高。
为让读者更一步了解双方说法的争点，上下游记者尝试模拟自经区食品加工业者进口中国
花生加工后销售的情形：
*假设今天有Ａ食品厂商在自经区设厂，享有免关税的状况下，进口中国花生加工。
*若制成花生油，因为花生油属于管制性农产品，只能全部外销；若符合国贸局“原产地
证明书及加工证明书管理办法”规定，这些外销的花生油产品还可标示MIT（台湾制造）
。
*若制成花生酱，因为花生酱非属管制性农产品，可以外销、亦可内销；若符合国贸局“
原产地证明书及加工证明书管理办法”规定，这些内外销的花生酱均可标示MIT（台湾制
造）。
*根据农委会说法，花生酱若内销，仍必须课征关税、营业税、货物税，才能内销，自经
区食品加工业者内销花生酱并未享有任何租税优惠，不会造成不公平竞争与租税损失。
陈吉仲质疑农委会这项说法。他说，一般国内业者进口国外花生，因为竞标关税配额的关
系，进口成本比较高，若开放自经区花生酱内销，因原料取得过程免关税，生产成本远低
于区外业者，不但不公平，也损失税收来源。
他说，若比照进口花生酱的方式针对自经区内销的花生酱课关税，则因产品已打上MIT（
台湾制造），请问要如何课关税？若课关税，税率为何？因为海关对于不同国家进口的花
生酱，课征的税率也不同。自经区生产的花生酱内销，究竟是要课哪种税率？
陈吉仲说，农委会对这些操作细节上的问题，提不出解答，更不用说自经区业者会大量使
用台湾农产品为主原料，因为成本远比进口贵很多；如果使用进口农产品原料加工后又挂
上MIT内销，怎么不会冲击本土农产品？这更达不到帮台湾农产品加值的效果。
“如果食品加工一定要纳入自经区农业加值的项目，那么最终产品应该要求全部外销，不
能内销，”陈吉仲强调。
争议二：如何管控自经区的进口农产品原料，不会流入国内市场？
自经区有所谓“境内关外”（货品于区内享有免关税等优惠）与“前店后厂”的设计，也
就是业者可以在区内建置厂房直接生产，亦可透过“前店后厂”委外加工模式。
以农业加值的项目为例，业者只需在屏东生技园区或其他自由贸易港区登记设立成为示范
区业者（前店），配合区外的合法加工厂（即后厂），通过政府审核后，即可将进口的农
产品原料，委托区外的后厂加工。
不过此项设计被质疑，农政单位如何保证自经区的进口农产品原料，在送往区外后厂的加
工过程中不会流入国内？加工后的产品，也都如数回到区内？
农委会表示未来将建立电子帐册制度，掌握自经区货品进出，进行远端稽核，同时也会不
定期会同相关产业单位配合海关实地查核，避免自经区加工品违规输入境内的情事发生。
不过有农政官员私下坦承，针对进口原料与最终加工品在区内与区外的流通，目前还没有
一套有效的管理方法。
其实莫说一般人对自经区的原料与货品流向管控，抱持怀疑态度，当前政府无法有效遏止
猖獗的农产品走私，冲击本土农产品市场的案例比比皆是，实在不容易令农民相信政府能
有效管理。
以台湾的干香菇为例，政府迄今虽未开放自中国大陆进口，其他国家则是以关税配额开放
，藉以保护本土香菇农。但台湾自2001年加入WTO 后，本土香菇种植面积及产量未有成长
，反而下滑，量价齐跌。
根据统计，2003 年台湾香菇产量达到19,262 公吨，但次年却衰退34.85%，一直到2005
年才恢复正常产量。有学者探究本土香菇产量起落的原因，发现干香菇走私问题严重，造
成台湾的香菇市场价格不稳定，而国内香菇生产成本较高，市场价格下跌造成菇农利润减
少，降低菇农种植意愿，使得国内香菇产业萎缩。（资料来源：黄智辉、廖芳心所撰“我
国特定农产品（香菇）取消关税配额后贸易冲击影响分析”，台湾银行季刊第六十一卷第
二期）
争议三：海外种植的台湾品种，不会回流自经区打击本土农业？
农委会为自经区农业加值的政策辩护时，常以凤梨酥与包装茶为例，强调农业加值系“扩
大原来的饼”及“创造一个新的饼”，反而可以带动新的市场需求。
农委会主委陈保基常以凤梨酥为例，强调国内凤梨酥的馅料，即是使用台湾土凤梨，若透
过自经区农业加值生产凤梨酥扩大外销，可带动扩大台湾凤梨的种植生产，提升农民收益
。而具有台湾土凤梨风味的馅料也正是产品特色所在，并不易被取代。
不过台大农艺系教授郭华仁为文质疑，台湾土凤梨馅料用量需求窜升，是因为国内凤梨酥
业者的巧思、品牌与广告，早就已经是进行式。如果自经区开放中国土凤梨大量闯关，成
本较高的国产土凤梨根本毫无招架能力，台湾土凤梨农就会被灭掉，“这不是灭农，什么
才叫灭农”。
中兴应用经济系特聘教授陈吉仲说，台湾品种外流的情形严重，业者拿台湾的凤梨品种到
中国大陆或东南亚栽种，基本上种出来的风味差异不大，但成本却便宜很多。若有自经区
业者直接进口凤梨或凤梨馅制作凤梨酥，在口味上一般消费者都很难分辨，更不用说自经
区的凤梨酥还可能挂上MIT（台湾制造）。
再以茶产业为例，农委会强调国内茶叶为高价产品，且产季、风味不同，仅少数做为茶包
或其他加工制品使用，如果自经区开放国外原料茶输入，让业者得以运用充分原料搭配台
湾优质茶叶，发挥拼配技术优势，将有助于业者抢攻茶包、罐装茶等大众市场。
根据茶业改良场分析“台湾茶产业发展面临之问题”中，曾提及“国人海外投资植茶，因
无法有效回国加工，未来实现投资利益”。环顾两岸的农业发展，根据中华经济研究院研
究员田君美所撰写的“中国大陆‘台湾农民创业园’之发展现况与对台湾之影响”一文指
出：
未来在中国大陆持续发展海峡“两岸农业合作试验区”及“台湾农民创业园”下，中国农
产品回销台湾可能性更高，影响台湾本土农产品的销售。例如福建漳平永福“台湾农民创
业园”的台湾高山茶产量，占台湾高山茶产量的五分之三，投产之后就要面临日后高山茶
的销售问题，如果销售问题没有解决，出路之一就是台湾，一旦回销台湾，将对台湾茶叶
市场形成冲击。
田君美担心，台商到大陆投资，可能利用各种利益团体，游说政府当局开放大陆农产品回
销台湾。台商赴大陆农业投资所生产的农产品，如果回销台湾，或可增加消费者的选择而
有正面效益，但是农产品回销台湾，会影响台湾的农业发展和既有农民的利益，特别是生
产规模偏小，受地理和天然环境影响，无法转作的一些特用作物产品。
此外，这也可能让中国企业有鱼目混珠的机会，使台湾消费者买到中国的黑心产品，或利
用小额贸易走私的方式，或假冒产地证明转运中国农产品至越南等方式，再回销台湾。这
对消费者、台湾农业发展和农业生产者必然产生不利的冲击。
陈吉仲强调，自经区农业加值项目如果要发展动物用疫苗等其他生技产业，对本土农业冲
击不大，但若纳入食品加工，完全开放进口农产品做为原料，冲击太大，他不赞同。如果
真的非得纳入食品加工，一定得严格要求全部外销。
因此，自经区农业加值发展食品加工，究竟真如农委会所言，“示范区犹如一道挡土墙，
可不影响国内产业又可加值具竞争力的产业”，还是加速台湾农业空洞化？民众有必要关
注，政府也有必要厘清疑虑。
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