台南都会报
《多元思维》当市议会问政即将黑箱化 市民岂能沉默！？
文｜王毓正
政治学上，地方自治向来被视为是民主政治之重要基础。然而部分议员所提
出之反公开透明的修法倡议若是成功通过，台南市议会将立下五都中最黑暗
议会之创举……
．议会资讯公开为民主政治之前提
民意机关之议事过程是否透明公开与民主政治成熟度互为表里，因此民众能
否在最大范围内接触与取得民意机关运作之相关讯息，即成为判定代议政治
之民主成熟度的重要指标。
有关台南市议会大会期间议程进行之录影或录音，目前乃是以台南市议会所
订定之“台南市议会录影、录音管理规则”（以下简称“管理办法”）作为
规范依据。该“管理办法”第3条规定，“本会…开会过程制作之录音档、录
影带或DVD，除经议长许可外，均不得携出会外”，而依据前述规定之文义解
释，倘若有民众向市议会申请提供议会开会过程所制作之录影档，则在获得
议长许可后，即可携出会外。
事实上，民主政治下之议会运作过程本即应对选民公开透明，并尽可能公开
相关资讯，以利选民得以监督个别民意代表是否善尽为民喉舌之责，并作为
选举时选贤与能时之重要参考。基于此理，国际间以及国内之各级议会，除
少数涉及国防军事之事项外，莫不以将议会过程之影音资讯透过电视频道或
网络平台全程播放为主流，甚至为了便利选民能事后取得民意代表问政过程
之影音资讯，也逐渐采取线上视讯随选系统（VOD, Video On Demand）的方式提供
观看或甚至下载。反观前述“管理办法”第3条规定，会议影像资讯是否可以
携出会外，不仅尚仍需议长许可，而且何种情形应许可或不许可，也完全欠
缺客观标准，着实有改进修正之必要。
．议会给看、给监督吗？
然而据报载，今年5月间台南市议会国民党党团书记长洪玉凤召开记者会，呼
吁台南市议会议长赖美惠应保护议员的言论自由，除非议员当事人同意，否
则议员开会或质询相关发言影音档不可以任意外流。记者会后洪议员更率同
党议员林美燕、林燕祝、曾培雅、黄丽招、卢昆福、林全忠、蔡玉枝等人到
议长室，向议长赖美惠表达心声，议长同意并将列入提案修订“台南市议会
录影、录音管理规则”。
如前所述，现行“管理办法”第3条有关会议影音档必须经由议长许可方得携
出会外之规定，实未能符合民主政治潮流，而市议会诸公们竟不寻思如何修
法改进，竟还反其道而行，打算将让会议影音资讯提供与否，更进一步维系
于个别市议员是否同意！如此一来，是否市民一旦错过旁听或第一时间实况
转播之后，事后要透过影音记录检视市议员的问政表现时，还必须听任市议
员给不给看？然而，此无异等同市民欲行使公民监督权利时，还必须取决于
市议员给不给监督的机会？试问，如此还称得上是所谓民主政治吗？这若不
是大开民主政治之倒车，那是什么！？
．言论自由？言论自主权？言论免责权？
依据国民党籍洪玉凤议员表示，此一修法提议的主要目的，是担心在未经过
当事人同意下，相关质询内容迳为流出可能遭有心人士在未全程转述下断章
取义或自行剪辑，不仅可能对当事人产生危害或负面影响，甚而危及议员的
言论自由、言论自主权以及言论免责权。
然而，民意代表于议会殿堂之言论行为是为了帮选民表达意见或争取权益，
而非一般个人言论自由或言论自主之实现，作为一位民意代表理当深知此一
职责，岂可与风马牛不相及的言论自由混为一谈，着实令人深感不可思议。
倘若民意代表在议会殿堂之言论行为是属于言论自由之范畴，岂不是将会发
生与民意悖离的荒谬现象，因为言论自由的表现方式尚包括“消极之言论自
由”，也就是不为意见表达也应该受到保障。换言之，即等同人民选出的民
意代表竟可以主张言论自由之保障，而不为问政之行为。事实上，民意代表
拟将其在议会上之问政行为与言论自由划上等号，实为荒诞之言，不值一哂
。
其次，在民主政治制度下，多数国家固然皆针对民意代表制订有所谓“言论
免责权”之制度，例如我国宪法第73条及地方制度法第50条即是，其大致内容
为“民意代表对于有关会议事项所为之言论及表决，对外不负责任”。但若
是以人民为对象行使此一言论免责权，或是进一步将其延伸解释为包含民意
代表对于其言论影音档有处分自由，皆属对于言论免责权制度的严重错误理
解！
倘若参照司法院大法官释字435号解释可以得知，言论免责权的主要目的，是
为了保障民意代表受人民付托之职务地位，并避免立法机关之功能遭致其他
国家机关之干扰而受影响。民意代表得借此保障，于无所瞻顾及无沟通障碍
之情境下，畅所欲言，充分表达民意。因此，言论免责权行使的对象是国家
机关，是为了避免其他国家机关的干扰，而不是回避选民的监督！相反地，
倘若选民无法充分得知民意代表问政过程，又如何能确知民意代表有无善尽
人民付托之职责？无论如何，言论免责权在任何一个文明法治国家当中，绝
对未曾被理解为民意代表之言论可以免除人民的课责！
至于洪议员担心在未经过当事人同意下，相关质询内容迳为流出可能遭有心
人士在未全程转述下断章取义或自行剪辑，可能对当事人产生危害或负面影
响。然而如此也不过是本末倒置，毫无逻辑的说法罢了！首先，即便在当事
人同意提供影像的情形，影像在他人手中会被如何加工或诠释，本即存在无
限可能，又岂是当事人能事先预料或阻止？相反地，倘若以上行为涉及诽谤
或侮辱属实的话，自然有刑法相关制裁相绳，而不是因噎废食，反过来阻止
议事过程相关资讯的流通，阻碍人民对于议会之监督。
当然，或有人会说，目前市议会开会过程都已全程透过youtube实况转播，并没
有阻碍议会运作公开透明的问题。但试问多数民众岂有闲暇时间随时监看转
播;相反地，既然可以全程实况转播，不就是正好说明著这些影音资讯本属已
公开的讯息，又岂有事后不提供之理？
．地方议会是最贴近地方人民的民主政治或黑箱政治？
笔者也借由发现此一议题的机会，对于目前立法院与五都市议会的相关管理
规则进行检视与比较。结果发现现行“台南市录影、录音管理规则”不仅有
很多应改善的空间，甚至是否符合民主政治之要求都是大哉问！首先，立法
院、台北市与台中市议会皆明确指出录影录音管理规则是基于“励行议会民
主政治及贯彻议场公开之精神，并保障发言之权益”之目的所订定，可见民
主政治与议场公开不仅是立法目的，而且更是保障议员发言权益的核心目的
，绝不容本末倒置。反观台南市议会的“管理规则”第1条却仅规定“为加强
议场录音、录影之管理”而订定，仿佛是纯粹为了管理而管理，而完全无法
彰显民主政治与议会公开透明为制度的核心目的。
其次，一般民意机关之议事程序可分为委员会与大会，而二者皆属议会运作
的核心程序，因此原则上理当悉数录影录音并全程公开。但台南市的“管理
规则”第2条却仅规定“于大会期间在议事厅进行之议程应制作录影、录音，
其余除必要议程外仅制作录音”，而无法符合充分公开透明的要求。
再者，即是第3条规定“本会…开会过程制作之录音档、录影带或DVD，除经议
长许可外，均不得携出会外”，当中的不合理本文在前面已提及，在此不再
赘述。但现在面临的问题是，竟还有议员认为限制不够，拟将“需获得议员
当事人同意”之限制增订至该管理规则当中！如此悖离民主政治主流之反动
，市民岂能无动于衷！？
目前立法院针对院内资讯之公开，已大致依照“政府资讯公开法”办理，因
此台南市议会应该是尽可能朝向与“政府资讯公开法”一致的方向进行改革
，绝不应凌驾“政府资讯公开法”之规定，使得市议会宛如治外法权一般，
处处回避与抵制市民的监督。否则不仅抵触上位阶法律，更是抵触宪法所保
障之民主政治基本精神。
政治学上，地方自治向来被视为是民主政治之重要基础。然而部分议员所提
出之反公开透明的修法倡议若是成功通过，台南市议会将立下五都中最黑暗
议会之创举。市民倘若不自觉而仍保持沉默，在台湾，从台南开始，地方议
会黑箱化亦将成为国会黑箱的重要基础。（作者：国立成功大学法律学系副
教授）
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