为何抵制国家重大建设（徐世荣）
2013年03月20日 更多专栏文章
近年来，许多国家重大建设皆面临民众激烈抗争，近的则是台南铁路地下化计划。为何如
此？这是因为我国公共政策决策模式仍停留于由上而下的戒严威权体制，并不因解严而有
根本改变。
一个国家重大建设涉及许多不同计划，可按提出时序分三阶段：1.兴办事业计划，2.土地
使用计划及环境保护计划，3.土地征收计划。兴办事业计划是由目的事业主管机关提出（
如交通部提出台南铁路地下化事业计划）；然后地方政府及中央政府再提出土地使用计划
及环境保护计划，分别送至内政部及环保署审查；若皆通过，则再提土地征收计划，由内
政部审查。
目的事业主管机关基于本身职责，努力提出兴办事业计划，原无可厚非，惟其考量面向是
由本业出发，如交通部提交通运输计划、国科会提科学园区兴办计划，这些计划未必全观
或全面，因此才有后续相关计划提出及审查必要性。但现今的大问题乃是当目的事业主管
机关提出兴办事业计划后，在后续其他计划尚未提出之前，就把事业计划送经建会审查，
经建会通过之后，再进一步提至行政院，直接将其列为国家重大建设计划。然后，再回过
头来，进行前述第二、第三阶段计划审查。
决策模式遵循旧制
试问，当政策已定，预算也已编列，后续相关计划要如何审查？它们能不通过吗？因此，
把兴办事业计划直接等同于国家重大建设计划是一个严重错误，也难怪其他计划屡被批评
为附庸，只能当花瓶；而我国土地征收会那么浮滥，也与此有绝对关系。
这套决策机制并不因解严、或是蓝绿轮流执政而有改变。这些国家重大建设计划实是政治
决定，并在选举时被列为重大政见，争取选票。
但是掌权者却巧妙用工程挂帅及经济挂帅两大意识形态来包装，让它们看起来非常客观中
立及理性；相对的，凡是与此不同的价值或主张，皆被归列为不理性或民粹，必须排除。
也就是说，掌权者把许多国家建设狭隘定义为工程及经济议题，只要技术可行及提升经济
效率，掌权者就将其包装成公共利益，并透过专家治理模式，由行政官僚及少数学者专家
所组成的委员会来背书。
然而，这种作法却造成严重偏差，因为它用工程技术及经济理性对抗及排除其他多种价值
选择，如正义、环保、人权、土地认同等。例如，土地使用计划审查阶段非常重视该开发
案是否为国土利用系属适当而合理的；对环境保护、自然保育及灾害防止是否具妥适规划
；土地征收计划则是必须严格审查是否具备严谨要件，避免造成人权侵害。
但是，由于兴办事业计划已优先被列为国家重大建设计划，致使这些重要价值被排除，甚
且被视为不理性，不属公共利益范畴。
长期以来，我们琅琅上口决策必须由下而上、要尊重多元价值与知识形态，赋权民众充分
参与，但决策模式依旧是遵循旧制，由上而下，没有根本改变。更让人遗憾的是，宣称要
打破威权体制的民进党籍市长，如今竟也如此！
作者为政治大学地政学系教授