前元智大学校长，现任清华大学讲座教授彭宗平，最近在IC之音开了广播节目
《台湾的明天‧明天的台湾》，探讨影响台湾国家竞争力和社会民生息息相关
的议题。最近彭教授与前政大法学院院长郭明政教授，在节目中分析了台湾的
退休年金制度。以下有讨论的全文……
简单地说，郭教授提出三大法宝，大都已经明列在台湾的劳保制度中（但不是
全无问题，例如立法院所增列55岁提前退休制，已造成危机，应有所对策）。
但是军公教退抚目前的改革更是愈改愈糟，让军公教未来的年金陷入破产危机。
郭教授认为，必须以接近1000万人参加的劳保制度为基准，进行均一改革，而
且监督制度不能走偏，才能保障整体年金财务的健全。
全文有点长，但实在值得一读，在此和政策板的各位朋友分享。如果您想看看
少子化浪潮下，台湾还面临哪些大问题，可参考下面网页，最近也进行到总结
了……
http://www.ic975.com/Main/Program.php?id=174
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退休年金财务危机？有解！<上>
引言：
主持人彭宗平教授（以下简称彭）：
欢迎收听《台湾的明天‧明天的台湾》，我是彭宗平。我们这一季要讨论
的议题是少子化，先从台湾人口变迁的趋势，及政府对少子化的因应政策谈起。
前两个礼拜我们邀请了台大社会系的薛承泰教授，跟大家分析台湾人口变化的
趋势，以及对家庭与社会变迁的影响，他也说明了政府对生育和养育幼儿的鼓
励和福利措施，希望未来能够维持一个合理的人口结构。但是我们大家都知道，
少子化跟高龄化，是台湾人口结构同时发生的两个重大改变，这也是世界各国
都面临的问题。可是台湾发生的速度更快，面临的挑战也更多，为了因应少子
化跟高龄化社会同时来临，未来我们的退休制度，包括退休金或年金都势必要
做相对的因应，否则社会运作的秩序很难维持下去。所以我们今天特别邀请到
对退休、年金制度很有见解与经验的政大法律系郭明政教授，跟大家分享他的
看法，郭教授您好。
1. 今天的希腊‧明天的台湾？
来宾郭明政教授（以下简称郭）：您好，大家好。
彭：郭教授是德国慕尼黑大学的法学博士，他曾经担任政大法学院院长，研究
的专长是社会法、社会政策与社会立法、社会安全制度等等。多年来，他持续
参与政府各项社会政策的拟定跟立法，积极推动福利国家的理念，更是劳保年
金与国民年金的重要推手。他对世界各国的福利政策、年金制度、退休制度等
等了解甚深，又有实际参与政府政策拟定与立法的经验，面对少子化跟高龄化
的冲击，邀请他来节目跟大家分享，检讨未来台湾退休跟年金制度如何因应，
实在是我们的荣幸。
郭教授，谈到台湾少子化跟高龄化的趋势，会造成退休人口跟工作人口的
比例改变，就是退休人口比例上升，工作人口比例下降，这样的趋势对退休制
度有什么样的影响呢？
郭：影响当然是相当地大。如果我们没有面对问题去改革的话，我们会面对非
常大的困难，甚至灾难。在多年前我写过一篇文章叫做《今天的阿根廷‧明天
的台湾》……
彭：我们这个节目是《台湾的明天‧明天的台湾》。
郭：是，所以说如果处理不当，会发生灾难。阿根廷那时候就是因为个人帐户
导致整个国家经济崩解，关于个人帐户的问题未来我们还会谈到。目前在欧洲，
我们又看到希腊，他们是因为公务人员的待遇太好，退休制度也太优厚，造成
国家的财政危机。所以如果我要再写的话，或许我要写一篇《今天的希腊‧明
天的台湾》。
彭：所以他们的公务人员……
郭：把希腊给搞垮了。
彭：财政搞垮了。
郭：因此我们要小心。但是我们很期待，未来一定要让制度变好，而不是就随
它去了。所以我们希望未来达到的目标是：《今天的瑞士，明天的台湾》。我
们有这个条件，有这个可能，但是我们必须面对问题，解决问题。
2. 德国经验的启示
彭：对。我知道您是留学德国，对德国社会了解的比一般人多很多，特别是德
国在二次大战结束之后，很多年轻人都不见了，他们的工作人口其实是很缺乏
的，而且留了一些老弱、高年龄的人。所以德国曾经面临少子化的问题，青年
人口流失的问题更严重，可是他们应付得很好。事实上现在全世界很多先进的
国家，都已经经历过了少子化跟高龄化同时发生的情境，其实他们都已经处理
过，而且看到一些成效。这些东西可以引进台湾，作为未来改进的一些思考吗？
郭：当然可以。最近我在台湾一直听到一种声音说，我们所面临的问题是全世
界最严峻的，别的国家没有发生过。其实天塌下来，有比我们高的人顶着，这
些问题在欧美国家都已经发生过了。
彭：是。
郭：尤其德国的问题最为严重。我常常说德国真的很多东西值得我们学习，但
是德国有些地方真的也是很坏，例如他们喜欢打仗，喜欢欺负人，这个不好。
所以德国也受到很大的惩罚，第一次世界大战死掉非常多的人，战后劳动
力都不见了，剩下的就是老弱妇孺，受到非常大的挑战。过不了多久，又打第
二次世界大战，一样是青壮年的人死了很多，剩下的不是老的，就是弱的，像
是小孩等，所以事实上这些问题都“曾经”发生过。各位或许不知道，1990年
德国因为两德统一，来了一大堆东德的穷亲戚；当欧盟合并的时候，又来了南
边一大堆的穷邻居。不过我觉得这也是德国该负担的，他们对欧洲应该多负点
责任，对过去所做不好的事情做一点补偿。
回头看这些东德的穷亲戚，其中有一个大问题，就是人口老化的问题。东
德在当时是全世界出生率最低的国家，应该是东德人面对共产体制而不想生；
东德人口老化已经相当严重，但接下来还有一个大问题，我们国内可能知道，
但是没有很清楚地了解：就是东德的劳工没有办法适应西德这边的高科技，例
如电脑化等等的现代科技。有些人已经50几岁了，你再给他们转业教育，等他
们学好已经太慢了。
所以，由西德主导统一了以后，德国就决定让很多东德的劳工可以提前退
休。这不得了啊！这又是人为创造了更多的“老年人口”啊！而这些人都可以
享有德国年金制度的福利。
那财务的问题怎么办呢？我们知道这些问题，最后都逐一、慢慢地被解决
了。面对这么大的困境、这么大的挑战，他们都可以做得到，我们就应该好好
客观地去观察，因为他们所做的事情，就是一种所谓实验式的实际运作。
3. 年金制度财务健全的三大策略
那他们怎么做呢？三大法宝，第一，提升保费。
彭：提升保费。
郭：没有办法，必须要一直提升保费。在德国有一个死亡线deadline，就是不
能超过20%，曾经在1997到1999年间超过，现在又拉回来了。现在的费率已下降
到18.7%。
彭：您说20%指的是？
郭：保费的比例，他们希望绝对不要超过个人薪水的20%。超过20%实在是太高
了，对工作世代是太大的负担。但在这个范围以内，提升保费是必须的。这是
第一招。
彭：是。
郭：第二招，是延后退休年龄。早期德国的退休年龄是，你只要工作满180个
月，换句话说满十五年，就被定义为常态性的劳工，不是只做五年十年的那种；
只要是常态性的劳工，男性在62岁可以退休，女性在60岁可以退休。所以并不
是65岁，实际上往往是60、62岁就退了。
但是当人类的寿命延长，德国人马上检讨说：不对啊！这个60、62岁退休
的制度，是因为以前平均年龄75岁的时候，才规定60、62岁退休。现在60岁的
人平均年龄都已经到85岁了。台湾也一样，台湾60岁的人的平均寿命，事实上
超过83岁，如果是公教人员的话更高，平均至少86岁。既然年龄改变，制度当
然要改变，所以德国就快速地延后退休年龄。首先，把这些提前在60、62岁退
休的制度，逐步取消，先改到大家都是65岁才能够退。接着还要朝67迈进，现
在已经到了65岁又4个月。当然所谓的“65岁多才能够退”，不表示德国人一定
要一直工作到65岁以上，他们63岁可以退休，62岁也可以退。此时，他们可以
领减额年金，或到届满法定年龄时（如目前的65岁4个月）才开始领年金。
彭：也就是延迟请领退休年金。
郭：这是第二招。
彭：对。
郭：第三招，就是降低给付。因为这是全社会的共同负担，不能只提升年轻人
的保费，要求他们负担，老年人也要共同负担，所以德国确实降低了给付。过
去45年，退休劳工可以拿到67.5%的所得替代率，现在已经降到50%以下了；换
句话说，就是降低给付大约20%，在必要的时候，这还是必须采取的一个对策。
这三招一起下来，事实上目前德国的年金财务是没问题的，我已经讲了，最明
显的证据就是他们的保费已经可以往下调了。
彭：是，不过据我了解，除了德国这样做之外，很多国家也都是这样做的，就
是提高保费，延长退休年限，以及降低给付。降低给付的意思，就是说老年人
自己要有自付额，是不是这样的概念？
郭：概念上，的确是老年人自己也要负担，他们对维持整体年金制度的财务稳
定，是有责任的。不过降低给付的实际做法是，原来如果说一名劳工工作40年，
所得替代率可能到60%的话，以后做40年的所得替代率可能降到50%，就是不能
再领这么高了。举例来说，过去工作40年，每个月可以领到3万块，降低以后就
变成两万多了。
彭：就是所得替代率降低的意思。
郭：对。
4. 延长退休年限的理论与实务：高龄人口定义应与时俱进
彭：另外一个问题，大家可能知道所谓的高龄化社会，在台湾，65岁以上的高
龄人口达到7%，是在民国82年；在民国100年的时候我们有11%，在民国114年预
估会有20%的高龄人口。当高龄人口超过20%的时候就叫做超高龄的社会，这预
估在民国114年发生。
此外，在民国100年，我们超过65岁以上的人口，以及低于14岁以下的人口，
就是老幼人口，跟15岁到64岁的工作人口，两者的比例是3.5比10，但到了民国
120年，会是5.8比10，也就是10个人要养5.8个人，两个人要养超过一个人，这
样的情况是相当险峻的。
面对这个社会变迁的趋势，刚才郭教授跟我们分享德国怎么样解决，怎么
样修改退休制度来因应。那么，郭教授是否可以跟我们检讨一下，台湾怎么样
因应未来这种改变呢？
郭：首先我必须要指出一个盲点，大家一直说联合国对老年人的定义是65岁，
其实这个定义是可以检讨的。过去人类的平均寿命，从出生的小孩起算到死亡
是68岁，现在变成76岁，已经增加了接近10岁了。难道老年人的定义不需要改
变，还是65岁吗？一直用65岁，事实上是一个很不科学的说法。
彭：对我这种人也不公平。
郭：65岁有一个意义，是说如果你的制度不改变的话，如果你不去改革你的制
度，如果不去做新的立法，你会碰到这个问题。
彭：是，不过据我的了解，联合国现在对所谓中年、壮年、老年的年龄，也开
始有新的定义。
郭：是的，我们不能一直抓住65岁不放。我讲过一句话，人口没有老化，甚且
年轻化，这是我在大陆一个主题演讲所讲的，大家可以想想。目前因为大家的
营养、医疗的进步，使得我们工作的“可期待性”事实上是被提高了。反过来
讲，工作对体力的需求性，相对是减少的。过去我们当矿工，拿十字镐跑到地
底700公尺，慢慢的现在已经开始改用机器人。
彭：对。
郭：劳工可以在外面操作，而且可能越老，操作得越好，因为他对地下的情况
最了解。所以有些事情不能过度的忧虑。何况在未来的10年、20年，我们要有
一个心理准备，台湾差不多再过10年，根据我们的劳保制度，退休年龄将提升
到65岁。
彭：目前是几岁？
郭：目前是60岁。但是劳保新制2009年开始实施的时候，就已经订定了，到
2019年，退休年龄就会变成61岁，之后每两年延长一岁，我们用18年的时间把
它延到65岁。我常常讲，这方面的制度我们都已经做到了，当初立法的规划提
出来退休年龄要逐渐延后，我们的行政单位和立法院，毕竟是办到了。虽然我
们骂立法院常常打架，他们还是把这个法律给订出来了。
我们只花18年，延长退休年龄五年，可以说是世界奇迹。在美国，要花30
年的时间才可以延长两年；在德国，要花一二十年的时间，才可以从原来的65
延到67岁。我必须说，如果我们延长到65岁是不够的，我们还要准备延到66、
67，别人都这样做了。我们社会要有这样的能力，包括所有的年轻人、中年人
跟老年人，大家要有这样的共识，这是一个社会的工程。
但是有一件事情，我们目前做的并不差哦，当我们延到65岁的时候，我们
的“延后退休年龄”是70岁，因为我们设计了一套机制，劳工每延后一年退休
可以增加4%的给付，延后五年可以增加20%的给付，目前上限是20%，再延长不
会再增加。到时候我们要去看看，实际观察，届时说不定很多人觉得自己身强
体壮，干脆多工作五年，一方面增加五年的年资，一方面又增加20%的给付，
何乐而不为？说不定到时候不需要立法，很多人都已经用66、67岁作为退休的
年龄了，这就是我们具有前瞻性的社会工程。
5. 老有所终，鳏寡孤独废疾者皆有所养──具体实现！
当然，如果讲到台湾的改革，最重要的事情是，一定要把重点放在劳工的
保险。跟全世界一样，美国的social security OASDI（按：即社会安全法案通
过后，逐步建立的“美国社会保险老年年金制度”）最主要就是劳工的保险；
德国的社会年金，主体也是劳工。台湾因为工业化，整个社会最需要保障，而
且最大量的人口也是劳工。台湾的劳工保险过去有800多万人投保，事实上从劳
保年金实施之后，我们得到非常多人民的信赖，目前已经超过此数。很多人过
去是职业工会的，他们都迅速回流，现在已经接近1000万人投保了。所以劳保
年金的实施，可说受到人民非常大的期待跟信赖。
彭：你有重要的贡献。
郭：希望这个贡献是对的。我们要以科学的精神继续去观察。
彭：是。
郭：面对这个问题的探讨，一定要把重点放在劳保，不是军公教退抚，不是什
么劳退，而是劳保本身，它是最核心的制度所在。对于劳保这个最核心的制度，
我们做了很多的改革，除了刚刚提到的，我们用18年的时间，把退休年龄从60
延长到65岁之外，大家不要忘了，台湾劳保刚开始的时候，只能请领一次退休
金，而且是45岁、50岁就可以领走。这一笔钱不算多，如果财务规划得不好，
晚年的生活是很堪虑的。
但过了那个阶段之后，新制开始实施，我们让劳工可以选择领年金，希望
逐步变成全面领年金，可以领到过世为止，晚年生活比较有保障。不过，开始
领年金的年龄却提高到60岁，让财务负担减轻，我们事实上是做了很大的因应。
除此之外，我们的保费当然是不够的。德国是将近20%，现在是19%左右，美国
是12.4%，那我们过去只有6.5%，那不够。所以在实施年金的那一天，我们的保
费从6.5%提升到7.5%，以后“逐年提升”，我们将用20年的时间提升到13%，这
个也是不得了的大工程。
而我们的社会接受了！不但行政系统接受，立法系统也接受了，社会上对
这个制度的反应，似乎也是正面的。我在电视上看到访问一般人民，问他们说：
今年过了年，保费又提升了，你接受不接受？回答的人说：如果取之于民，用
之于民，我当然可以接受。所以这个社会在学习之中。现在这个制度已经实施
六年了，到了2027年，保费就可以到达13%，13%就比美国现在的12.4%还要高了。
彭：所以这是很了不起的立法成就。
郭：从来没有一个立法，是做这种长达13年、20年的规划。像保费的部分，目
前已经落实了。
彭：是。
郭：而且社会上应该也接受了。这一点我们对社会不能有太多批评，或者总是
觉得大家不懂，就不沟通、不说明，因为我们本来就是在学习。台湾从来就没
有劳保年金，德国在1889年就有了，美国在1935年就有了，我们在1950年虽然
也创办了劳工保险，但那个劳工保险对老年、对残废、对死亡的给付，都是只
有一次给付。年金这个事情，一直要到2008年才完成立法，2009年才开始实施
所谓的劳保年金。
彭：是。
郭：有了劳保年金之后，我们才可以让鳏寡孤独废疾者，皆有所养，而且老有
所终。只因为一个年金制度，就可以让老有所终，鳏寡孤独废疾者皆有所养，
可说把华人社会几千年来的理想，藉著一个法律，就实施了一大半。
彭：所以，这点对军公教的退休制度，是不是也有相当大的启发？
郭：当然。在德国任何的年金改革里面，军公教跟劳工一定要同步改革，他们
宣称这是社会的共同责任，所有的社会成员都必须共同承担。
彭：好，非常感谢郭教授今天到我们节目来分享，特别是德国因应少子化跟高
龄化，对退休制度改革的情形，以及台湾在过去几年实施劳保年金，包括立法
跟执行的情形。下个礼拜还要邀请郭教授继续来探讨，台湾未来因应少子化跟
高龄化社会来临，各行各业的退休制度，如何进行必要的调整。
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退休年金财务危机？有解！<下>
1. 少子化造成的年金破产危机，是否有解？
彭：台湾的少子化导致未来缴保费的人减少，会造成年金制度的破产危机吗？
郭：简单地回答，如果不改革，当然是危机。寿命延长，退休的年龄当然也需
要等比例地延长，我想这个是一个很基础的观念。
彭：所以退休年龄延长，就等于我们的工作人口可以延后减少？
郭：对，等于增加了就业人口。
彭：不过即使延长退休年龄，我们现在有所谓的人口红利，将来就没有了；前
一阵子行政院毛院长也提到，未来台湾每一年的工作人口会减少18万，十年会
减少180万。可见工作人口的减少是必然的，也就是缴保费的人一定会逐渐减少。
退休制度如果没有做因应的改革的话，事实上还是很难撑得下去的。您怎么看
这件事情？
郭：会有危机的前提是不改革，但是我们已经在改了，大家有没有注意到，我
们的退休年龄马上就要延到65岁了。
彭：这是劳工保险的情形。
郭：对。65岁有两个意义，第一、劳工65岁才可以开始领年金；第二、我们也
期待他们工作到65岁。虽然劳工没有工作到65岁，62岁也可以退休，但是制度
会鼓励大家继续工作到65岁，这样一来一往就会差很多，让工作人口减少的问
题大幅改善。很多人真的都没注意到这件事情，包括我们的保费在提升，很多
人也没注意到。
彭：不知不觉地提升。
郭：所以这是第一个方案，我们的退休年龄会延后，世界上不只德国这样采行，
美国采行得比德国还更早。如果这个方法不够，我再提出一个新的主意，叫
“部份退休制”，德国现在也采行了，但是谁比德国还早采行呢？是日本。日
本真是厉害，不但模仿别人的制度，而且自己发明，把它做得更好。
日本人认为，老年人一定要突然退休吗？今天还在工作，马上明天就退休
了、不工作了？这样连健康都会出问题的。所以要从我们的传统，古老的智慧
中寻找答案。从来在传统的社会，都一定是逐步地退休，逐步地减少工作。我
们可以让50岁的人一个礼拜工作五天，60岁的人可以工作四天，65岁的人工作
三天，70岁的人再工作两天，75岁以上还工作一天。
而且要有一个新的观念，人生不是50年只做一个工作，人生可以20年换一
个工作；或者说，人生可以到了60岁以后，换另外一个工作。你是竹科的工程
师，你很喜欢种花，种花本来要人力，将来公司里的种花就请你负责了。或者
你是工程师，以后转过来当培训的讲师，你可以带领新的年轻人，人生是要这
样子过的。
彭：也就是要有转换跑道的观念。
郭：所以我们的人力问题、工作人口减少的问题，天塌下来有比我们高的人会
顶，这些制度的改革，很多工业国家都已经采行了，我们不必过度忧虑。
2. 关于劳保、国民年金、与军公教退抚的分析
彭：但是劳保、国民年金、军公教退抚这些领域，其实面对不同的状况，您是
不是可以稍微分析？
郭：上个礼拜我特别提到，在德国任何的改革，一定要均一改革，同时改革。
但是在台湾，我们差别太大了！我们现在国民年金是65岁请领，劳保是60岁
请领，正在逐步延长。但我们军公教退休抚恤却不一样，现在公务人员退休
年龄已经稍微提升了，改为所谓的85制（按：退休年龄加上工作年资满85，
可以退休，例如满30年年资，可于55岁退休），但是教师的部份，事实上还
是工作满25年就能退休。在这种情形之下，的确是很不一致，有人50岁退休
就能领年金，有人60岁可以领，有人要到65岁才能够领。
在平均余命只有60余岁的年代，退休时间或只有10年，意思是从退休到
过世或只有10年，总不能说现在的人寿命延长了，还是不准改制度，退休时
间就变成20年、30年，而且每个月还是领很多，造成财务危机，不但让自己
未来可能领不到，甚至影响国家的财政。
这件事情在台湾已经发生了，很多学校的老师50岁就可以领年金。现在
50岁的人平均寿命是多少，大家知道吗？60岁的军公教人员平均寿命是86岁，
50岁的人会低一点，因为有的人可能在50几岁就过世了，把平均值稍微拉低，
但50岁退休的人，平均寿命也将近85岁，所以要领35年的年金。
这个问题一定要解决，解决的方法很简单，一律向劳工保险看齐。劳工
保险是约1000万人口的主要制度，它是火车头。我确信我们在很短的时间内，
各行各业都会朝劳工保险65岁才能够领退休金的制度发展。
彭：对，确实现在在军公教体制里面，已经衍生出很多后遗症。特别是有些
比较年轻的公务员或者老师，他们从20几岁工作，到50岁退休，就开始领退
休金，就是所谓的月退。而且这个月退根据种种的算法，如果再加上18%的优
惠存款等等，有些人退休以后，所得替代率超过100%。而且如果是50岁退休
的话，就开始每个月一直领。刚才您提到他们平均寿命可以到80几岁，可以
领30几年，但是回头看，他们的工作年资其实只有20几年，所以让大家觉得，
这个制度是有其问题存在。当然要去动它也不太容易，但是明显地看到这个
问题，必须做适度的修改。像您刚刚提到国外的军公教人员，还是必须等到
65岁左右，就是正式的退休法定年龄之后，才可以开始请领。
郭：对，而且要把年资保留下来，让所有人可以不受限制地转业。我一直跟
考试院讲这个观念，到现在他们还是不太能够听得进去。事实上这个制度的
大改变，我们在劳保已经做到了，这也是我长期以来的坚持跟主张。在过去，
我们的劳保制度，如果你在50岁，也就是还不能请领的时候，你就离开台湾
到大陆发展了，你的老年给付就被没收了；或者你到国外去，也是一样被没
收。只有一种人，就是从劳工转公务人员的才可以保留年资，这是一个特别
规定；其他的人，如果在没有达到年资可以请领老年给付之前，就中止劳保
的话，年资都会被没收掉。
彭：这是过去的情形。
郭：对，现在改革已经完成，就是我强调的“期待保障”。当时我一直坚持，
而这个坚持也实现了。现在参加劳保的人可以先离开劳保，转到国民年金，
等到65岁的时候，国民年金的部份可能一个月领5000块，劳工保险的部份可
能领15000块，加起来就是20000块，这就是我们新的改革。
既然这个可以改革，军公教退抚也可以改，让我们的小学老师、大学教
授，人生有更多的可能性。你在45岁的时候，也可以到竹科工作啊；48岁的
时候也可以到国外工作，不需要被绑住。纵使到国外工作，如果你符合国民
年金的话，你还可以继续投保国民年金，等到退休的时候两个加起来一起领。
彭：经过您这样分析，其实是一个很简单的道理，那为什么在军公教这个区
块，这么不容易改革呢？
郭：我们的问题在于，整体社会对这个问题没有去关心、没有去注意，所以
我们要付出代价。
彭：是不是这个问题已经被泛政治化了？
郭：我希望这个问题我们能够很科学地面对，而不是泛政治化，这是作为一
个专业学术工作者的期待。很希望这方面的讨论，不要变成了政治、族群的
对立，甚至彼此的仇恨，事实上，可以客观地来解决问题。
3. 对军公教退抚财务危机的建议
彭：因应台湾未来的少子化跟高龄化的趋势，台湾的退休制度必须做适当的
改变。包括军公教的退抚制度，也要做适当的调整，郭教授您能不能继续跟
我们深入的说明？
郭：如前所述，劳保已经有了相当的广泛而且深远的改革，以及对应的政策。
但是军公教的退抚，以及公保，却仍然少有改革。
首先我们必须说明，台湾的军公教可以说是多层的保障，又有退抚，又
有公保，事实上还有附加的18%，其实这是一个错误的见解。在德国是单一退
抚制，公务员的退抚就相当于劳工的年金保险，在美国过去原来也是退抚，
但是在1980年代就把退抚废掉了，所有的公务人员全部都加入劳工的社会保
险。当然在公务人员加入之后，如同企业有一个附加的企业年金，美国政府
也提供一个附加的年金，但数量是相对有限的，这是美国的改革。
但是台湾现在还是多层的保障，这是不对的，这是第一件事情。第二件
事情，前面也提到了，我们的军公教人员退休年龄非常的低，可能是50岁，
而且给付非常的优厚，所得替代率可能高达100%。很多人都说，最近政府不
是已经改革了18%优惠存款的制度，让所得替代率最高只有95%吗？但是您可
知道，所谓95%所得替代率的限制，事实上可以被突破的。举例来说，某个公
务人员可能因为这个限制，有100万现金不能放在18%，但他这100万现金如果
去买了一个叫趸缴年金的话，可能就等于增加10%的收入，结果95%加10%，还
是105%。
因此以我们目前的情况，有很多人事实上所得替代率是100%。不要说100%
了，80%以上就已经匪夷所思了，而且退休年龄居然那么低。在工业国家，社
会福利制度是为了帮助投入工业的劳工，因为他们离乡背井，他们必须靠薪
水为生。但是我们误解了年金制度，我们把年金制度变成公务人员所谓“特
别的利益”，我想值得检讨。
事实上过去问题已经重重。大家一定会说不是已经改革了吗？我们要知
道，竟然越改越糟糕，而且这个不是我说的，前任的考试院长关中也出来道
歉过，说制度越改越糟糕，越改越优厚，是他担任铨叙部部长的时候做出来
的。我想大家应该不健忘，而且这也不是我不礼貌的引述，因为他后来才发
现1995年以后公务人员的年资，虽然没有18%优惠存款，但是所得替代率竟然
从本俸的90%，改为最高达到本俸的140%，不得了啊！如果有人的本俸占总薪
资60%的话，所得替代率就超过80%了，单单这一笔就超过80%了，这还了得？
所以说是越改越糟糕。
最近，自从前两年的年金争议之后，军公教方面到目前唯一的改革，通
过立法的竟然只是公保，公教保险。公教保险本来是为了建立私立学校教职
员的年金，我想这个是应该要去做的。但是，却夹带着公立学校教职员，以
及公务人员的年金也一并“改革”，目前白纸黑字写在那里，说最高可以到
本俸两倍的80%，就是160%。所以目前的“改革”，竟然是要让所有退休者可
能人人都有100%的所得替代率，我想这件事不是只有执政党可能要被骂，其
他任何反对党好像也没有意见。只能说到目前为止，改革真的是越改越糟糕
了。我们的政府绝对没有能力去承担这么庞大的债务，这是我们所面对的一
个大的困境。
彭：所以依您看，假如军公教退抚也向劳工的劳保制度看齐的话，这个问题
很自然地就可以解决了。
郭：非常幸运，现在我们不要学日本，不必学德国，也不必学美国了，只要
军公教的部份，在总所得替代率上面、退休年龄上面，一律向台湾的劳工看
齐就好。
彭：就是逐渐地提高保费，延长退休年龄，跟降低给付。
郭：对。
彭：朝这三个主轴来走的话，就可以保护我们下一代的年轻人，让他们可以
负担得起。
郭：改革是渐进的，我们只担心没有看到改革。像劳保的改革也是渐进的，
退休年龄慢慢地提升，保费慢慢地增加。同样的，如果军公教要改革的话，
保费不一定要增加，但是退休年龄一定要延后，给付也要逐渐地下降。纵
使在未来五年，我们可能负担还沉重，那就认赔杀出吧。但是一定要让我
们看到五年、十年之后，会有一个新时代来临，而在这个新的时代，让我
们的退休者，包括军公教人员都一样得到保障，整体的财务可以健全，让
我们的社会可以负担得起。
4. 少子化冲击下，劳保年金制度的明天
彭：但是我还有一个问题，上次您提到劳保这个区块，最高的保费是到13%，
万一我们的工作人口持续下降，13%会不会还不足以应付我们社会的持续发
展？
郭：这是有可能的。我们可以看到美国目前保费是12.4%，他们做得到，而
且还有大量的节余款。这里面有一个很大的因素，因为美国最近是一个人
口还在逐渐增加的国家，20年前还是2亿3000万，现在已经破3亿了。所以
关于保费的比例，有时候每个国家、每个社会有不一样的情况，我们要列
入考虑。例如德国，事实上是要到约19%才可以负担整体的支出。所以我们
先提升到13%，事实上，不是不存在问题。我建议，如果参考德国的方式的
话，就不要定13%了，德国的做法是“量出为入”，每年去看他们的支出，
然后决定下一年度要不要升保费或降保费，他们提升保费跟调降保费的规
则，是订在国家的法律里面的。
彭：就是采行浮动保费的方式。
郭：对，他们最低的准备金是0.2个月，只有低于0.2个月，也就是准备金
低于6天，才可以提升保费。社会保险是一个量出为入、随收随付的制度，
不需要累积高额的准备金，这个不只在学理上面有绝对坚强的论据，在实
践上面，德国也有超过100年实际的经验了。
彭：这个是我们未来可以考虑学习的方向。
郭：对。
彭：所以您刚才提到这种浮动的保费，有点类似浮动汇率，或是像我们的
油价浮动调整，这样的弹性，可以让我们未来的社会比较永续的发展。
郭：对。事实上，有人说准备金不够，所以要提升保费，这个立论是不存
在的。只有当期随收随付已经发现了短缺，我们才需要随时去修改费率，
我们称之为“代间契约”generation contract。从这个“代间契约”的观
念出发来讨论，很多人就会认为，是不是用“个人帐户”会比较好？所谓
个人帐户，就是我们劳工退休金条例所规定，由政府所强制提拨6%薪资的
个人帐户，事实上它是一个强制的储蓄，每年、每个月不停地提拨，最后
你只能把所储蓄的钱领回来，当然加上可能的利息，或者是获利。不过这
个钱将来有多少的购买力是不保证的。
其实不论在学理、或实践上面，没有一个进步的工业国家是用强制性
的个人帐户来解决人口老化的问题，因为个人帐户只会增加国家的总负债。
而且对于劳工本身，个人帐户也没有办法解决物价上涨、币值下降，也就
是通货膨胀的问题，所以它对个人保障只有很少的贡献。
彭：可是我们现在这个制度是这个样子。
郭：对。我们误解了，我们误解了。世界银行曾经力推个人帐户的制度，
不过世界银行力推这个制度之后，连诺贝尔经济学奖得主史帝格力兹、莫
地格理安尼，都对这个制度发起极为严厉的批判，他们认为这个制度对个
人没有任何的好处，而且浪费国家社会庞大的资源，只会图利这些基金的
管理人。那您就知道为什么国内还是有人很乐意推动这个制度，因为他们
就是基金的管理人。
不过，回到13%的保费，未来如果不够怎么办？这边有一个实际的解决
方案，如果将来劳保的保费不够的话，我们其实有一个美丽的错误，就是
目前强迫劳工一定要提拨6%的个人帐户。
彭：是。
郭：我们可以思考，把个人帐户逐年地转换，例如一年把1%移到劳保来，
两年移2%，六年就把6%都移过来了。劳工个人实际拿到的并没有减少，
一块钱都没有减少，因为等于把强迫储蓄的钱，拿去支付社会保险，支
付社会保险是为了公共利益，应该大家都去支持。如果这样做的话，我
们未来还有6%的预备款。
彭：作为缓冲的预备金。
郭：就是预备金，这样就能把保费从13%升到19%。如此一来，现在我就
不必对个人帐户那么严厉地批判了，那是一个美丽的错误，表示我们将
来还有6%可以慢慢移过来。
另外，或许很多人说，世界各国都有个人帐户，美国也有。其实那
是自愿性的，台湾现在的劳工也可以做，事实上每个企业都可以提拨15%
的退休准备金，可以免税的。即使现在个人帐户已经强制提拨了6%，劳
工还是可以自愿提拨9%，仍然属于免税的范围。
在这一部份，我们期望企业可以额外做一些企业年金的规划。在瑞
士，这称为职业年金，就是Occupational pension。希望今天的瑞士是
明天的台湾，我们也可以把社会保险做得很好，军公教劳工大家都一体
适用，在企业的员工可以有附加的职业年金，军公教人员当然也可以类
似企业年金，有一个附加的年金，我想问题是可以解决的。
彭：非常高兴邀请到郭教授，跟我们探讨台湾未来因应少子化跟高龄化
社会来临，退休制度如何做适当的因应跟调整。郭教授提出了非常详细
丰富的见解，供一般大众了解，也可以提供政府单位，未来在政策调整
跟立法方面，作为重要的参考。
补充资料：劳保修法扩大给付范围，且违反“延后退休”精神，无视
于长期的财务危机，将把台湾带向破产！
郭明政／政治大学法学院教授
报载劳保遗属给付将扩及未受被保险人扶养之兄弟姊妹。如果此一修
法计画属实，那将是国家的灾难。果真如此，劳动部可更名为违宪部，
劳动部长也将是不折不扣的违宪部长。何以如此，其理由如下：
第一、此一修法将扩大劳保的财务负担，而使得劳保遭逢财务危机。
劳动部一再宣称，劳工保险因未有从充足准备金因有破产之虞，乃属
危言耸听。社会年金保险财务系“量出为入”，而不需大量准备金。
虽然如此，仍应力求当期收支平衡。随着年金支出日益扩大，近期内，
极可能需要动用既有结余。劳工保险年金实施时，已有逐年提升保费
以及延后退休年龄之设计，然而立法院却另行增加提前退休之制度，
使得被保险人可在年满五十五岁时开始请领年金，因而增加劳保年金
财务问题。就此，劳动部应严肃以对，并提出修法对策。然而，劳动
部显然未予重视，反而挖一个财务大洞，令人无法理解。
第二，此一修法计画，是完全无视宪法以及大法官会议解释的违宪行
为。在劳保年金实施以前，遗属给付被视为遗产，而有类似继承法之
规定。惟此一规定，在民国九十一年大法官会议五四九号中，被认定
为不符合社会保险之本旨与目的，而为违宪之宣告。据此，劳保年金
之遗属给付，遂有“受其扶养之孙子女或受其扶养之兄弟姊妹”之限
制。宪法为国家之根本大法，大法官又是宪法的守护者，因此大法官
会议之解释，各政府机关无不受其约束。大法官做成五四九号之后，
至少在劳保年金立法之时，有所回应。虽然如此，现行法显然并未完
全贯彻大法官之要求，亦即举凡父母、祖父母，仍不问是否有扶养之
事实，皆可领取。
就现行法，有意见者，当经由司法程序，最后声请大法官会议解释，
请求大法官改变其立场。至于劳动部，则没有不遵行大法官会议解释
的任何空间。既不遵行，不只劳动部长及其有关人员应由监察院纠举
或弹劾，目前的修法也应立即纠正。否则，劳动部将变成违宪部，劳
动部长将变成违宪部长。
第三，此一修法计画，是与社会安全制度背道而驰的修法。
宪法第一五五条社会保险之规定，乃是社会保险的宪法授权。针对此
一授权，大法官会议复明确要求：社会保险立法务必符合社会保险的
本旨与目的，而不能有所逾越。逾越者，即属违宪之立法而无效。准
此，大法官会议指明：遗属给付性质上系所得替代，用以避免遗属生
活无依，故应以遗属需受扶养为基础。按社会保险所保障者，与其说
是劳工等被保险人，毋宁说是每一份薪资应有的社会功能。基此，劳
工保险遗属给付，当扩及同居共财且具有扶养事实之家属，岂是更行
扩大其遗产属性。基于同一理由，任何以基金不足为由，而欲调涨保
费者，亦有违宪之问题。
劳动部的修法，禁不起以上检验。劳动部无视宪法以及大法官会议，
前所未有。政府部会带头违宪，甚且刻意违宪，不只是院际的严重冲
突，也意味着：这个国家正快速崩解。