心得内容：
梅复兴此文将拜登政府对台军售大转弯的大致脉络写得十分详细
包含了决策基本上是先射箭再画靶后拉智库意见背书
不但排除军方专业意见，还任意推翻美国军方长期指导评估的建案
也提到决策粗糙仓促、不仅拜登政府内部意见分歧
国会也颇为不满，两党议员接下来都将有动作
当然信不信就由人了
梅也认为政府应当要向美方据理力争，也不应该随意表态
先前国防部对美台商会/台美商会致函白宫的事
回应“不受个别军火商影响”实在是蛮不恰当的
https://opinion.udn.com/opinion/story/121595/6386551
“不准买、不许卖”？如何正确解读与应对美国阻台湾军购案
近几月来，美国阻遏了多项我国提出或规划中的军事采购案，引发国人关注。这些动作包括
美国国务院军政局助理国务卿路易斯（Jessica Lewis）3月11日致函我国防部副部长告知倘
若台湾正式申购MH-60R反潜直升机将遭否决，国防部长邱国正随即于3月中旬命令海军撤案
。
连美方都已正式通知国会批准出售的M109A6自走砲军购案亦出现变量，因美国在台协会（AI
T）台北安全合作组（显然经其上层授意）以“采购非现行生产的A6型砲车会显著增加工业
基础（生产线）成本并延后交货期程”为由拒绝签署台湾取得发价书（Letter of Offer an
d Acceptance/LOA）所需之文件，导致该案延宕、甚至还可能最后胎死腹中，致使我军方不
得不暂时搁置陆军身管火砲的更新，改增购HIMARS多管火箭系统。此外，据悉美国务院甚至
还撤销了E-2D预警机厂商对台湾的输出许可，意图借此遏阻我空军筹购新一代空中预警兵力
。
可见，美国是祭出“不准（台湾）买、不许（美商）卖”釜底抽薪的手段，强势执行其新的
对台军售政策，主导台湾建军以因应美方认为2027年前就可能发生的台海军事危机。此外，
拜登政府其实迄今并未批准售台任何可提供新战力的武器装备（就任16个月以来唯一正式通
知国会的M109A6案也被技术搁置），而仅是以后勤与技术支援等军售项目充数，聊表对台湾
的支持。这一切，已令关心美方真正意图以及我方该当如何因应的声音四起。
新对台军售政策的决策过程
2021年初拜登政府上台后，即开始推动调整对台军售政策。虽然早在去（2021）年5、6月间
美国安会高层就曾针对我表达应优先筹建鱼叉飞弹系统这样的非对称战力，而非MH-60R直升
机等案，但当时仍未形成完整政策或制订配套执行手段。相关政策的研究工作直至同年夏末
／秋初才正式开始，透过跨部会专家小组（或通称“老虎队”/tiger team）研拟。
“老虎队”由美国国防部印太安全事务首席副助理部长多莉（Amanda Dory）召集，成员包
括联参情报、作战、计划、分析评估等署处的校级军官、国务院与商务部事务官员及国安会
幕僚各数人。
虽然作业时间紧迫，但背后主导的国务院显早有默认结论，故各联参研究结果很自然的就背
书了美国智库“战略与预算评估中心”（Center for Strategic and Budgetary Assessmen
t/CSBA）以及“新美国安全中心”（Center for a New American Security/CNAS）之前的
分析结论。
其中，CSBA过去数年来的兵推研究主要针对何种武器装备能力在中共攻击下之强韧（resili
ent）或脆弱（vulnerable）性，而其建议纯以强化近期战力为出发点，完全不考虑台湾该
当如何因应2027年之后中共威胁所需之军力发展。
经汇整结论，这个政策在2月底、3月初经美国国安会“跨部会政策委员会”（Interagency
Policy Committee/IPC）讨论后就拍板定案。随后，美国国务院主管区域安全的副助理国务
卿芮斯尼克（Mira Resnick）与美国国防厂商召开的会议中宣示了新政策。其主旨为，在“
战略模糊”不改变的政策前提下，加速交运对台军售。除加快处理军售程序与厂商合约执行
外，必要时亦可从美军战备库存中直接拨交军品予台湾，并尽可能将交运期程目标提前至20
25年。
在售台军备方面，则以符合符合成本效益、强韧、具杀伤力、具吓阻力 （cost-effective,
resilient, lethal, deterrent）之“非对称战力”最为优先，并以吓阻或降低中共入侵
之能力为重点，包括：
-反舰飞弹（anti-ship missiles）
-反舰防御（anti-ship defense）
-整合式防空与飞弹防御 （IAMD/Integrated Air and Missile Defense）
-指挥管制系统（Command and Control/C2）
-资料链（datalinks）
-具备援能力之通讯系统（redundant communications）
-情监侦系统（ISR）
-电战能力（Electronic Warfare/EW）
在做法上，美政府将采取积极作法（proactive approach），且虽然无法指示台湾政策，但
可透过“否决来塑形”（shape denials）。
专业异议
此次拜登政府调整对台军售政策虽前后作业时间近半年，但并未充分参考并协调美军的专业
意见，且此案仅在美国国安会最低层级的“跨部会政策委员会”（IPC；助理部长阶级）就
予定案，似未上到较高的决策层。部分原因可能因当时适逢乌克兰战争爆发，美国国安会与
白宫注意力都另有聚焦。
有意思的是，负责台海作战的印太司令部以及太平洋舰队所提供的意见与建议，由于与国务
院默认立场相左，在此次决策过程中基本上遭忽略。事实上，早在一年前印太司令部与五角
大厦就已针对西太平洋的军事态势暨部署对策强烈摩擦。
据了解，除印太司令部与太平洋舰队的意见外，三位于过去十年内曾担任过印太司令或太平
洋舰队司令、非常熟悉台海安全局势的前美军印太区高阶指挥官也对拜登政府新政策持有不
同看法。后者认为，非对称防卫的功效仅限于爆发全面入侵战事后的作战（warfighting）
阶段，但“吓阻”（deterrence）与对抗“（军事）胁迫”（coercion）却是战前阶段的重
点，也应该是保卫台湾的主旨。
但战前所需的吓阻战力与现在国务院所主导的可能颇有出入。譬如说，去年卸任前率先示警
2027年中共可能犯台的美军前印太司令戴维森上将（ADM. Philip S. Davidson）在6月7日
接受访谈时就强调了战前吓阻为台海安全之至要，并直言他认为非对称战力应仅为台湾所需
整体防卫力量之一部分（subset）。
即便被美方新政策列为优先的种能也不见得就毫无争议，尤其当关键能力与高单价载台重叠
时。譬如，C4ISTAR（指挥、管制、通讯、资讯、情报、监控、目获、侦察）被所有单位都
认为是关键战力，但可提供整合式、强韧性ISTAR监侦目获能力的E-2D先进预警机与MH-60R
海军直升机却都遭打枪，就令许多美方专家与高级退将表示难以认同。
譬如说，他们认为，台湾无论在战前还是战时，传统作战还是非对称作战，都会高度需要有
效的ISTAR能力，而像空中预警机这样、可以有效掌握远程空域、甚至匿踪目标以及海上目
标的资产就极为重要、对于台海的整体防卫（包括整合式防空暨飞弹防御以及对海上目标作
战）不可或缺。
在美国战略模糊政策不愿明确承诺战时将提供充分即时ISTAR能量给国军的前提下，台湾只
能自己筹建这种关键战力。否则，除非美政府确有计划在战时提供这种军事援助（并已与台
湾正式化此协议），在逻辑上美方实无立场阻碍台湾这种合理的建军需求。
“非对称战力”
美方对于台湾近一年多来在国防议题上的积极立场非常肯定，包括蔡政府对于优先全额采购
“鱼叉岸防飞弹系统”（HCDS）以及在“非对称能力”（asymmetric capabilities）等议
题上的支持。 然而，美方对“非对称战力”的定义模糊，且近来一系列动作的强势与独断
，均令我政府和舆论深感困惑。
“非对称”的概念乃以小搏大、以己之强攻敌之弱，但在具体执行上不同个人或单位都可能
有不同的见解和立场。譬如说，美国国防部、各军种、印太司令部、国务院（国务院内部不
同单位和层级还经常观点不同）、国安会等都经常对台湾的国防需要有不同的认知与主张。
因为这涉及军事专业，所以并非总是较高层机关（如： 国务院或国安会）可以独断决定，
而需相当时间跨部会协调。
这也就是为什么美国政府虽早在2月间就已拟定新军售政策方针并开始出重手阻遏台湾的军
购案，但直到5月中旬，美政府各部会都还尚未就其建议台湾优先采购的具体项目清单与排
序等达成共识。
是以，美方最早可能跟我国正式讨论优先军售项目的时机就是本（6）月20日开始的美台（
“蒙特瑞会谈”暨另一高层）对话了。也就是，美国在强制取消我方所提之建军投资项目前
，其实并无完整、具体、内部已取得共识的替代方案。而取消了这些台美双方投入了多年的
时间、沟通与作业才完成的建案，势须根据美方的建议重点重起炉灶。
但能否就因而达成美方所欲的“加速运交军备给台湾”目标？在优先项目沟通、报价与建案
审察程序均仍付阙如的情况下，新的军购案最快也要等到2024年度预算才可能开始推动执行
。这明显会与美方希望借由此新政策促成的2025年交运期程相牴触。
最后，这个政策拍板定案的时点（2022年2月底）正是乌克兰战争刚爆发前后。也就是说，
所有针对台海战争的研究都是基于假设与模拟的结果，而非基于乌克兰的实战经验。况且，
美国与北约对于乌克兰所提供的许多军事援助与作战协助（如：情报、即时战情图像/COP、
目标获得等），都未向台湾正式承诺。
更重要的是，非对称作战在俄乌战争所获致的成果是乌克兰付出极大代价（生命、国土摧残
）换得的，且因地理与作战环境等限制未见得全然适用于台海。盖台海吓阻不能仅仰赖制阻
（deterrence by denial），更需考虑如何防止或减低中共摧毁我兵力战力与关键基础设施
。
吓阻战争与消耗作战所需兵力战力之明显不同以及该当如何均衡构建排序，或许才是乌克兰
战争最有价值的教训以及台美咨商所最应该聚焦的重点。
如何应对美方政策的新现实
美国这次的重大政策调整事先并未与我国咨商。去年9月（蒙特利会谈）与11月（国防政策
会议）的两次会谈虽有涉及相关议题，但基本上仅属单向知会性质，而非战略伙伴间所应有
的协商。且拜登政府的新政策恣意推翻了台湾多年来、依照美方指导严谨分析评估的战力需
求，是否另有深层目的，非常值得进一步了解。
况且，台海军力失衡问题不完全因为台湾不重视或未优先购建所谓的非对称战力，而也是美
国长期拒绝提供其他区域盟邦都能正常获得的作战能力、美方军售体系的效率偏低且其军工
产业因产能与成本而近年来经常无法在合理期程内运交我方所需之武器装备之故。美方务须
正视并尽速解决此问题。否则，即便迫使台湾完全改弦易辙，也不可能达成2025或2027年前
完成交货形成战力的目标。
曾与行政部门深入沟通、了解内情的美国国会人士表示，由于对台新军售政策仓促成形、内
部意见汇整沟通不周延、其实在美国政府内部多有争议，故可能还有调整弹性，并非板上钉
钉。尤其，美国政府高层其实对此政策看法分歧，且国会支持台湾的力量也对新政策的粗糙
性颇为不满，两党议员的反应动作正蓄势待发。故台湾应该坚持自己的立场，绝不可轻易放
弃对自己真正关键的国防需求，并需拟妥逻辑一致、专业上可恃的论述来跟美方高层沟通。
而针对新政策将“完全拒绝载台性武器装备”的认知，那也不尽然。就有负责协调的美方官
员私下透露，倘若台湾能先针对一些美国认为应属最优先的方面（如： 妥善率、弹药、后
勤、训练、后备部队装备、国土自卫队筹建、非对称作战能力、C4ISTAR等）做出指标性投
资，那一年后再重新检讨采购载台性装备，甚至包括目前被阻绝的项目，美方届时应该是会
愿意讨论的。
有鉴于美方本身对此政策仍有异议，我方的反应就需格外审慎与适切，不宜对可能不利我国
家利益的美方争议性做法过早、过于积极的拥抱，甚至对美方友我势力试图结合国会协助斡
旋的努力做出不恰当的评价。