高雄市的债务问题，许多人都很关注，但一直缺乏有系统的讨论
菜市场政治学刊出一篇文章，谈高雄债务的问题，有兴趣的人可以参考
如何看懂高雄市的债务问题？
https://whogovernstw.org/2018/11/17/weijieliao1/
◎廖唯杰／美国内布拉斯加大学奥马哈校区公共行政学院博士生
近年来，地方政府债务的问题逐渐受到各界重视。例如苗栗县的债务超过债限甚多，
县库曾一度于2015年发不出公务人员薪水，引发轩然大波[1]；高雄市的债务居全台
之冠，近期成为选战的攻防焦点。网络名人馆长陈之汉抨击高雄高达3,000亿元的债
务，恐带来超过60亿元的年利息；高雄市新闻局长张家兴则表示：“陈菊市长任内举
债1,000亿元，还债1,200亿元，还的还比借的多。[2]”到底谁对谁错？高雄复杂的
债务问题应该如何剖析？笔者将一一检视有关地方政府债务的争点。
举债是否必然是件坏事？
举债是正当的融资调度工具，可在短时间内筹措资金，弥补收支差短，并支应大型公
共建设开支及其他政府开销。这些资金有机会带来乘数效果、活络经济，许多公共建
设也能对后代有所助益，因此，适度的举债无可厚非 (张秀莲，2000)。
然而，美国学界对于财政健全(fiscal health)的研究多将过高的债务视为政府出现
财政困难(fiscal distress)或破产的前兆 (Brown, 1993; Kloha, Weissert,
& Kleine, 2005; Maher & Nollenberger, 2009)。在美国，过高的债务也会
造成政府的信用评等降级，这会使得将来的借贷更加困难或需负担更高的利率。再者
，举债每年必须要还本付息，高雄市2007年至2017年的债务付息及事务支出总计
218.12亿元，每年自12.8亿元至41.92亿元不等，占各年岁出的1.05%至5.19%
(见图一)，虽不及馆长所说的60亿元，但仍是笔不小的支出。若能有效减少债务，省
下的利息支出就能运用在其他政事上。
图一、高雄市历年债务付息支出及占岁出比例
https://i.imgur.com/xKxEnvi.jpg
高雄债务的现况
根据财政部公布的《106年度各级政府公共债务概况表》[3]，截至2017年底为止，
高雄市的一年以上债务为2,416.07亿元，未满一年债务则为71.38亿元，公共债务
法规范之债务合计2,487.45亿元，另外尚有302.94亿元的自偿性债务。债务数额
较第二高的台北市(1,916.2亿元)、第三高的新北市(1,357.31亿元)高出不少。
高雄市历年债务如图二所示。1998年底，吴敦义卸任、谢长廷上任之际，高雄市的
债务为482.45亿元，然而，笔者手边资料有限，无法确认此债务是否全数在吴敦义
任期内举借；2006年底，陈菊上任时，高雄市的债务为1,197.79亿元，如前所述，
2017年底的债务则为2,487.45亿元，2006年底至2017年底，高雄市的债务增加
1,289.66亿元，但当中包含县市合并后接收原高雄县的债务264.2亿元，若扣除原
高雄县的债务，陈菊三个任期内总计债务净增加1,025.46亿元。
根据监察院审计部历年公布的《高雄市地方总决算审核报告》当中之收支简明比较分
析表[4]，2007年至2017年间，高雄市政府总计偿还653.39亿元的债务、举借
1,621.89亿元的债务，净增加的债务约1,000亿元，并未见到如高雄市政府所言还
债比举债多的情形。
图二、高雄市历年债务未偿余额
https://i.imgur.com/NmoUX3D.jpg
为什么会出现举新债还旧债的情形？
高雄市政府还了逾600亿元的债，却新举了1,600多亿元的债，之所以会有如此举新
债还旧债的情形，一方面可能是因为部分公债或赊借期满，但仍未有足够资金偿还，
所以透过举新债的方式把已经到期的债务清偿。另一方面则可能是借贷的利率降低，
所以将利率较高的债务清偿，再行举借利率较低的债务，以减少利息支出。举新债还
旧债是常见且正当的财政手段，但此举所偿还的债务往往不是真的偿还，仅是延缓偿
债的义务，并不适合当作政绩宣传。
债限怎么看？
高雄市的债务虽居各县市之冠，但最高只在2013年达到债限的83.22%，近年来也大
多控制在债限的八成上下，并未超出债限，也还未达到《公共债务法》第六条的警戒
标准(债务达到债限的九成)。以2017年为例，高雄市一年以上债务为2,416.07亿元
，债务上限则为3,052.11亿元，债务仅占债限79.16%。
到底债限是怎么计算的？所有地方政府的未满一年债务，皆不得超过其岁出预算的30%
。一年以上债务，直辖市则和其他县市适用不同计算标准。在2013年公共债务法修正
、2014年施行之前，台北市的债限为前三年名目GDP平均数的3.6%，高雄则为1.8%，
其余县市则为各自岁出预算之45%；2014年后，直辖市仍用前三年名目GDP之平均数作
为计算基准，而其余县市则提高为各自岁出预算的50%。县市以岁出预算作为债限的计
算标准，因此过去曾出现过有的县市为了提高债限而虚列预算的情形。直辖市有较大的
预算规模及较多人口，故享有较高的债限，且债限随名目GDP浮动，只要国家经济稳定
成长，债限便有机会逐年提高。
2017年底，苗栗县、宜兰县一年以上债务及未满一年债务均超出债限，新竹县一年以上
债务则逾债限的九成，达到警戒标准。
县市合并是否对高雄财政不利？
2010年，县市合并前，高雄市的债务为1,637.52亿元、人口为152.8万人，债务除
以人口数得出的人均债务(debt per capita)为10.7万元，高雄县的债务则为
264.2亿元，人口为124.4万人，人均债务2.12万元。2011年县市合并后，高雄市
的债务为2,032.31亿元，人口为277.4万人，人均债务为7.33万元。
县市合并后，高雄市吸收了高雄县两百多亿元的债务，但债限并没有立即调整，而是
等到2014年公共债务法修正施行后才上调，致使高雄2011年债务占债限比例从66%
攀升至78%。但以人均债务来看(如图三)，县市合并前，高雄县的人均债务远低于高
雄市，故合并之后，高雄市的人均债务得以大幅度下降。此外，县市合并也同时并入
了而原高雄县的税基、中央统筹分配税款及补助款。县市合并对高雄财政的影响，必
须有更通盘的讨论。
图三、高雄县市合并前后人均负债趋势图
https://i.imgur.com/A9W1h1W.jpg
中央统筹分配税款及补助款是否亏待高雄？
高雄市政府在新闻稿中指出，县市合并初期，马英九总统承诺补助不会少，却跳票，
才造成高雄高额举债。笔者实际检验高雄历年所分配到的中央统筹分配税款及补助款
，来讨论此问题。
在讨论之前，必须先厘清什么是中央统筹分配税款跟补助款？中央统筹分配税款是指
由中央统一收取、统一分配给地方的税款，算在地方政府的税课收入；补助款分为一
般性补助款、计画型补助款及专案补助款，算在地方政府的补助及协助收入。简言之
，中央统筹分配税款是地方自己的钱，但由中央收取并分配；补助款则是中央的钱，
由中央补助给地方。
笔者先检视县市合并前后各两个年度(2009-2012)的中央统筹分配税款及补助款。中
央统筹分配税款的部分，县市合并前，高雄县市合计在2009、2010年各分得162.99
、181.82亿元，占所有县市的11.15%、11.34%；县市合并后，高雄市在2011、12
年各分得228.25、234.41亿元，占所有县市的12.75%、12.81%。补助款部分，县
市合并前，高雄县市合计在2009、2010年各分得463.03、422.72亿元，占所有县市
的14.45%、12.76%；县市合并后，高雄市在2011、2012年各分得430.61、312.03
亿元，占所有县市的11.66%、9.76%。县市合并前后，高雄县市分得的中央统筹分配
税款微幅成长，补助款则微幅减少。
以长期趋势来看(如图四)，陈水扁总统任内，高雄县市分得的中央统筹分配税款确实较
高(约占所有县市的16%左右)，而马总统及蔡英文总统任内，则约12%上下；补助款的
变异幅度则较大，在陈总统任内，高雄县市分得的补助款占所有县市的7%到20%不等，
马总统任内，占9%到14.5%不等，近六年则多为9%上下。
图四、高雄市统筹分配税款及补助款占全台比例
https://i.imgur.com/JsYjU1v.jpg
小结
举债并不是什么洪水猛兽，但高额的债务可能会被视为财政困难的警讯，政府每年也
必须负担还本及付息的支出。以高雄的例子来看，虽然一年以上债务未达债限，但每
年逾10亿元的利息支出仍不是个小数目，往后若能像2017年度一样尝试减债，未尝
不是件好事。
其次，从审计部历年的《高雄市地方总决算审核报告》中可看出，高雄市近十余年来
除了2017年之外，其余年份都是入不敷出，若高雄市能量入为出、开源节流，将举债
专用于大型公共建设，而非用于弭平收支差短，高雄的财政会更加稳健，也更能确保
其财政永续(fiscal sustainability)。
再者，若能确保债务资讯公开透明、民众及媒体对债务关心，县市政府举债时就会更
加小心谨慎。各县市政府在举债建设之前，也务必做好详实的成本效益分析
(cost-benefit analysis)及偿债能力分析(debt affordability analysis)
，并拟定详细的偿债计画，才不会拖垮地方财政，遭致债留子孙的骂名。
※谢辞：笔者特别感谢卡内基美隆大学资讯系统与公共政策博士生David Wang提供宝
贵建议及协助绘制图四。
参考文献
张秀莲，2000，〈政府适度举债无可厚非〉，《经济前瞻》，72：26-30。
Brown, K. W. (1993). Ten-Point Test of Financial Condition: Toward
an Easy-to-Use Assessment Tool for Small Cities. Government
Finance Review, 9 (6), 21-26.
Kloha, P., Weissert, C. S., and Kleine, R. (2005). Developing and
Testing a Composite Model to Predict Local Fiscal Distress.
Public Administration Review, 65 (3), 313-323.
Maher, C., and Nollenberger, K. (2009). Revisiting Ken Brown’s
10-Point Test. Government Finance Review, 25 (5), 61-66.
注释
1.唐佩君，2015，〈苗县发不出薪水 徐耀昌：前朝玩太过分〉，中央社网页。
2.葛祐豪，2018，〈高市府回批馆长：请网红不要以讹传讹〉，自由时报网页。
3.财政部国库署最新各级政府债务资讯
4.审计部总决算审核报告