“台美21世纪贸易倡议”──地缘政治现实下的小步突破
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过去几年，无论是川普政府末期美国国务院主导的“经济繁荣伙伴对话”（EPPD），或是
间隔5年后才于2021年再次举行的“台美贸易暨投资架构协定”会议，台美双方已经进行
了许多经济对话活动，导致许多台湾民众对于双边经济关系有所突破的期待拉高，然而美
方诚意始终有其限度，直到6月1日才终于出现重大进展，台美双方对外宣布将启动“台美
21世纪贸易倡议”（U.S.-Taiwan Initiative on 21st-Century Trade）。
“台美21世纪贸易倡议”不仅于技术议题
该倡议意义不小，目前看来将是台湾在暂时还无法加入美国主导的印太经济框架（IPEF）
下，由台美双方所协调出来的替代性措施，其将触及的经济议题格局会高于现行偏技术议
题导向的台美“贸易暨投资架构协定”（TIFA）——邓振中记者会时表示，这个倡议他已
经“等这个等三十年了”，过去就已经长期盼望可以有一个谈判机制跟美方建立更密切的
经济关系。而后续谈判时程也来的相当快，政务委员邓振中与美国副贸易代表毕昂奇（
Sarah Bianchi）已经于该日进行视讯会议，而首次正式会议将于本月底在华府举行。
其实早在两国宣布倡议的前几日，包含《彭博》在内的外媒就已经开始陆续披露，美台正
计画宣布深化经济联系的对谈，主要就是为回应台湾并未纳入印太经济框架首轮13国名单
的议题。美方知情人士当时透露，虽然美国会两党议员不少人希望台湾加入印太经济框架
，但由于一些成员国担心遭北京报复，所以最终拒绝将台湾纳入。而面对台美两地国内反
弹，台美这新倡议就是瞄准提升双边经济关系，将超越两国政府现行“贸易暨投资架构协
定”所进行的讨论。
据报导，“台美21世纪贸易倡议”将涵盖11个议题的谈判（包括贸易便捷、法规制定、农
业、反贪污、中小企业、数位贸易、劳工、环保、标准、国营企业、非市场经济），涵盖
范围相当广泛。而邓振中这边也在后续访问中表示，台湾企图心很强，会积极说服美方尽
速全面展开，在有共识项目把握时效尽快推动协议产生，并依据11个议题领域各自进度先
后签署一个或多个贸易协议。
在这11个议题中，外界比较关注与期待的议题有：数位贸易部分，其中可能牵涉到双方共
同在意的资料在地化壁垒、数位产品免税贸易、资讯安全与隐私规则等议题；标准部分，
由于涵盖大量项目，产品种类多且繁琐，预计届时也会是谈判进行时的重大挑战；或是在
非市场经济部分，台美双方宣称将“合作对抗有害的非市场政策及做法”，明显剑指中国
。
箭指中国，呵护台湾
其实早在去年11月，美国、欧盟与日本三方贸易部长就曾宣布将共同应对“第三国的非市
场贸易行为”挑战，而美国贸易代表戴琪在年初提交《关于2021年中国遵守世贸组织协议
情况的报告》时也再度批评过，中国并未遵守世界贸易组织以市场为导向的原则，反而保
留并扩大了其国家主导的非市场经济和贸易方式，而这对世界各地工人和企业造成严重伤
害。考量台湾在国际贸易上的地位，美方选择在本议题的跨国结盟上纳入台湾也是合理。
然对台湾来说，除了倡议本身的具体内容以外，其战略意涵也不能忽视。对台湾来说，“
台美21世纪贸易倡议”的战略意涵有之于台美关系的，有之于区域政治的，也有事关多边
主义的。如根据中经院WTO及RTA中心资深副执行长李淳表示，该倡议触及三种面向，“第
一，触及台美双边问题，例如农业；第二，具‘迷你IPEF’概念，代表美国决定将印太区
域战略重点放入台美双边推动；第三，涵盖多边意义，例如WTO改革、产业补贴等议题”
。
对于暂时还无法参与美国主导的印太经济架构的台湾来说，“台美21世纪贸易倡议”就是
一个参与形塑印太地缘经济地景的重要机会，一方面应对实际的台美双边贸易议题，另一
方面也提供台湾参与当前区域经济规则讨论的间接窗口，而美国也确保了一个可协助应对
中国对自由主义国际秩序挑战的战线战友，不脱节掉队。
不过对台湾来说，这次的重要突破下还是有些许遗憾，如似乎最终仍没拿到2020年8月政
府宣布不再禁止含莱克多巴胺残留猪只进口后，一直引颈期盼的自由贸易协议（FTA）谈
判机会。面对外界这份期待，台方强调这新倡议未来将启动双边贸易谈判并达成协议，然
而并未提及自由贸易谈判等字眼，如《中央社》报导时提及的行政院说法，相关叙述框架
就只有“根据倡议台美双方将启动贸易谈判，以便未来能获得高标准、具经济利益的贸易
协议”。
不过若我们看美方说法，原因大概就比较清楚了。根据美国媒体报导的美方匿名官员说法
，本双边倡议目标为在前述11议题上“达成能创造具包容性与持续性繁荣的高标准承诺的
协议（reach an agreement with high standard commitments that create inclusive
and durable prosperity）”，同时强调“台美21世纪贸易倡议”不需要国会核可，因为
并没有市场准入或关税减免条款。美国政府本来就尚未更新去年到期的《贸易促进授权法
》，影响行政部门贸易谈判操作空间与推动效率，再加上美国民意对签署自由贸易协议一
事共识仍待整合，可以看出拜登政府明显是为了防止引发美国国内反弹，有意识的避免了
可能引发舆论争议的自由贸易谈判，甚至是不让任何相关文句于倡议出现。
避开自由贸易之名，盼能达成经济与政治的实质目的
种种不利的现实，其实台方也是相当清楚的，而这未来也可能影响双方（不仅限于自由贸
易谈判上的）时程与谈判深度。如上月初经济部政务次长陈正祺在立院备询时就承认，虽
然台美“贸易暨投资架构协定”只是过渡，终极目标是签署双边贸易协定，然而这需待美
国民意气氛成熟，而就目前来看还要时间。不过尽管有外界种种压力，美方官员看来也尽
量不过早排除任何可能性，如美方官员就曾于媒体报导中匿名表示，虽然促进双边经济关
系未必一定要触及市场准入议题，但他们并未将这可能性自未来排除。这代表尽管接下来
的贸易谈判并不直接就是一种“自由贸易协议”谈判，未来待时机成熟仍会有可能性。
总体而言，尽管细节还待陆续公告，“台美21世纪贸易倡议”出炉仍可视为台湾在当前印
太地缘政治现实下的一种小步突破。本倡议在经济上的意涵，是有着缺少市场准入与关税
减免而有所消减，而双边贸易最关键重要的科技产品也早就涵盖在世界贸易组织体系下的
《资讯科技协定》（ITA）里面，但台湾确实因而能间接参与（或至少接触到）印太经济
架构相关议题的规范讨论，也终于和美国展开了至关重要的贸易谈判。
在政治上的意涵，则不言而喻，面对其他区域国家对可能因接触台湾而触怒中国的忧惧，
美国透过本次倡议维护了台湾于其印太战略中的地位，也显示将继续让台湾扮演美国维系
H规则为基础国际贸易秩序的关键盟友，是值得欢迎的正面发展。而未来再看实际贸易
谈判的成果进展，台湾也有机会与美国发展更紧密的供应链合作关系，有利台湾厂商在这
中美部分经济活动“脱钩”（decoupling）趋势下，去掌握取代竞争对手或开展新合作的
机会。
绝不能自满于“台美21世纪贸易倡议”
不过就如德国马歇尔基金会亚洲计画主任葛来仪点评，该倡议虽然值得欢迎，但与“印太
经济架构和双边 FTA 都相去甚远”，只该被视为台美经济关系于新冷战时代下的转型“
起步”。台湾方面应该警戒关注的是，这倡议的终极目标，单纯是美方为安抚台方对未加
入印太经济架构的不满？还是是为台湾于下阶段加入印太经济架构而做的迂回或准备措施
？或是最终将朝向双边自由贸易协定的准备步骤？对于中国持续加压、安全关系和美国紧
密相连的台湾来说，后两者显然会是台湾政府更希望的现实，然而现阶段从外部来看并不
清楚。
而对美国来说，固然透过淡化印太经济架构的潜在阵营对抗性，有利多多拉拢区域国家加
入，然而最终的目标，到底是希望与同窗异梦的部分区域国家，去妥协出可能软弱稀薄的
新贸易管理共识，而排除台湾在所不惜？还是是真正制定出有利于美国与其盟友的新区域
经济规范，而让台湾于这过程中扮演一定角色？相对于拜登政府现阶段的模糊态度，至少
台湾政府立场一直是很清楚的，就算没在第一波纳入，未来还是希望能够参与其内，一如
台湾政府持续推动两国贸易协议的目标。然而正如同当前区域各国对印太经济架构的目标
与内容，是充满疑惑与雾里看花（甚至很多人怀疑拜登政府自己也还没完全想好），可能
美国政府内部对于这些台湾相关问题自己也还没有定论，而这就是台湾接下来需要透过“
台美21世纪贸易倡议”后续谈判继续争取的。
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