标题: 人出不去钱不来：移工与疫情的“东南亚大缺工”怎么办？
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2021/08/09 唐南发
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疫情爆发冲击人口流动，迫使不论是面临劳动力短缺的移工输入大国，还是忙于交涉的输
出大国，都必须检讨与改进劳务政策。其中，移工输出大国、疫情状况极为严峻的印尼确
诊人数已经突破360万，图为疲惫的当地移工。图／路透社
“出不去的移工，进不来的劳动力。”
冷战结束以来的30年，国际劳务移民随着交通运输，资讯发达和资本移动而成为常态。国
际劳工组织的报告就显示：在2017和2019的两年之间，全球移工的人数增加了500万，达
到1.69亿人，可见更广泛的劳务移民已经是人类历史不可回避的现实和趋势。
然而疫情的爆发大大冲击人口流动，迫使各国——不论是面临劳动力短缺的移工输入大国
，还是忙于交涉的移工输出大国——必须检讨与改进其劳务政策。
在东南亚国家，将以马来西亚为例，延伸探讨其他依赖移工的国家如新加坡和泰国，其应
对计划和解决方式为何？而以印尼和菲律宾为主的移工输出大国，在与其他缺工国家交涉
的情况下，又如何保障出国移工的权益？以下，将试着逐一探讨。
疫情后，马国更严重的缺工问题
马来西亚是个大量依赖移工的国家，原因在于1980年代经济蓬勃发展，人均收入和教育程
度提升之后，本国人对许多被视为艰难，危险和肮脏（3D：difficult / dangerous /
dirty）的低薪工作不感兴趣；加上过去三十几年，马国经济转型失败，无法升级到高端
产业，国家经济仍然主要依赖大量劳力来推动。
因此，政府所批准聘用移工的六个产业当中，有三个是劳力密集的产业，即：建筑业、种
植业和制造业，雇用的移工以印尼、孟加拉、尼泊尔、缅甸和印度为主。光是这三个产业
移工的总人数已经达到180万，是台湾移工总人数的两倍半，这还不包括相对少量的其他
国籍移工，譬如巴基斯坦、菲律宾和柬埔寨等。
有鉴于此，自从去年初新冠肺炎在全球爆发以来，人口无法自由流动对马国多个产业产生
极大冲击。虽然部分领域，例如服务业，因为餐厅，商场和休闲场所处于半运作甚至停顿
的状态，对移工的需求也相对减少，但其他关键产业仍然需要大量劳力。其中，生产手套
、口罩和日常必需品的制造商如常开工，却因为没有同时顾及员工的防疫措施而导致多个
工厂爆发簇群。
马国主要产业面对的困境是疫情以前就已人手不足，疫情发生后情况更为严峻。以油棕种
植业来说，2019年所生产的棕油占了马国农业生产总值的37.7%，雇用了44万1千人。自
1990年代以降，马国就极度依赖印尼移工从事种植业。
然而，过去几年有两个原因导致高度依赖移工的马国种植业前景黯淡。
第一，印尼各个省份的政府都逐年调高最低工资，不少地方的工人月薪已经和马来西亚相
去不远，无需离乡背井，遭受剥削，因此近年印尼移工人数开始呈下降趋势；第二，马国
法律不允许从事低薪的移工携带家眷（拥有本身劳工和移民法令的沙巴州除外），令有所
选择的移工却步。
以上这两个因素对依赖移工的马国业者而言，可谓雪上加霜，也是马国逐渐引入孟加拉，
印度和巴基斯坦移工填补印尼移工不足的主因。
有鉴于此，疫情迫使多个国家封关抗疫，对原本就面对劳力不足的业者产生极大冲击。马
国棕油协会（Malaysian Palm Oil Association）和砂拉越州的油棕业者协会（Sarawak
Oil Palm Plantation Owners Association）都表示，尽管近日棕油价格飙升，业者却因
为疫情导致劳力不足而无法充份获益；棕油协会估计因为劳力短缺可能导致产量减少20至
30%。
其实不只是种植业，建筑业也一样面对劳力短缺的问题。即使在疫情发生之前，建筑业已
多年人手不足，业者估计目前所需的劳力为80万到100万，可说是个惊人的数字。原有的
40几万移工当中，有15万从去年开始就因为疫情关系而回国，其中同样以印尼人为多数。
建筑业移工回国的原因很多，最普遍的是因为签证到期，必须离开马国重新办理，或原有
的工作合约已经结束而回国。
另外一个原因是很多建筑商雇用的是所谓的“散工”（precarious labour），也就是没
有完整的工作准证，甚至是无证的移工。由于身份的关系，这些人只能到工地打散工，按
日薪甚至时薪计算，自然也没有医疗保险和其他社会保障。
当马国政府在去年3月中第一次宣布封城锁国抗疫之后，工地停工；不久移民局即展开针
对无证移民的大逮捕，这些散工因为失去了工作又害怕被抓，于是透过所谓的“老鼠道”
（印尼文／马来文为：jalur/lorong tikus，即偷渡路线）回去印尼，这在与印尼加里曼
丹连接的沙巴和砂拉越二州更是普遍。值得一提的是，种植业的所谓小园主因为是个人而
非大财团经营，资金有限，因此也乐于雇用随时可以解雇的散工，特别是油棕果实成熟，
需要采集人员的季节。
马国如何处置境内的有证、无证移工？
过去一年多，马国政府为了抗疫而严控移工入境，但其措施反复，经济领域时开时关，加
上执法不严，结果导致疫情每况愈下，对于依赖移工的各个产业可说是雪上加霜，能够如
常引进移工的日子遥遥无期。
而其中最大的挑战在于马国所依赖的四个主要移工来源国——印尼、印度、孟加拉和巴基
斯坦都是人口上亿的国家，疫苗接种速度因为幅员辽阔，人员和资源调动不易而缓慢。截
至8月第一周为止，印尼、印度、巴基斯坦和孟加拉的全面接种率分别为7.51%，7.37%，
2.86%和2.63%，离开全民接种的目标尚远。
就以印尼来说，该国于今年1月已开始注射疫苗，当时佐科威总统订下最迟15个月内完成
全国70%接种的目标。鉴于印尼卫生资源有限且分布不均，加上全球疫苗供应链的动荡，
各国之间对新冠肺炎疫苗的争夺日益激烈，难以确保疫苗供应的稳定，因此至今的接种率
依旧很低。
另外一个主要移工来源国缅甸，原本是东南亚率先注射疫苗的国家之一，却因为二月初的
军事政变引发医务人员罢工抗议军政府，无论是检测或注射疫苗的工作都严重受影响，如
今已无法提供准确的数据。
马国和台湾一样，社会上对各国移工存有提防甚至排斥的心态，普遍认为移工容易感染病
毒。最近就因为有大批移工在吉隆坡市中心排队注射疫苗而引起网民热议批评，甚至质疑
“为何外劳比我们先注射疫苗”。因此，政治人物在移工接种的问题上向来谨慎，避免加
剧选民的不满。
目前，马国政府允许“有证移工”通过雇主协助登记注射疫苗。但“无证移工”人数庞大
，一般估计在200万上下，且许多无证移工也是散工，并无固定雇主，因此面对接种的困
境。
为此，负责协调接种工作的部长凯里（Khairy Jamaluddin）特地在人口密集的吉隆坡和
雪兰莪州推出“登门接种”措施，并接洽联合国难民、世界卫生组织和国际移民组织，希
望共同落实针对无证移民的疫苗接种方针，此为正确的做法。
但问题在于，当局所发布的“无证移民接种指南”依旧被纳入卫生部的10/2001指令，即
：医务工作者有义务举报前往医院或诊所诊病的“非法移民”（马来文为：pendatang
asing tanpa izin） 。欲让无证移工接种，但又可以举报无证移工的矛盾作法，令人不
得不担心无证移工或于接种期间遭人举报逮捕，如此一来就更难达致全民免疫的目的。
在这些移工来源国的疫苗接种率偏低之时，大批引进移工以填补工作空缺的可能性很低。
今年初，马国和孟加拉在双边视讯会议中达致协议，只有在一切恢复正常的情况下，马国
才会重新引进该国移工。
双方没有解释何谓“一切恢复正常”，但马国去年基于“孟加拉为疫情高危国”而全面禁
止孟加拉劳工入境，因此除非两国的人口都达到一定程度的免疫，否则恢复大批引进孟加
拉劳工的可能性不大。这对依赖孟加拉移工的马国制造业和建筑业是一项打击。
针对劳力密集的种植业，马国政府鼓励产业机械化已行之有年，官方的油棕局还研发了超
过四十种相关机械。但有能力采购者多为森那美（Sime Darby）和Felda Global Ventu-
res等官联背景的大财团，或IOI和吉隆坡甲洞（KL Kepong）等私人大企业。
而种植业者当中，仍然有60万小园主，规模和资金有限，对采购高成本的机械缺乏兴趣。
即使业者调高薪资，本国人通常只会申请园丘的管理层职缺，需要劳力的工作像是采集和
施肥等，仍然得依赖移工。因此，森那美才会出动包机把滞留在孟加拉的123 名劳工带回
马国工作，但这些是在疫情爆发前回国渡假的移工，并非马国已恢复引进新的孟加拉工人。
新加坡的移工试点项目
除了马国，临近的新加坡和泰国也因为疫情的缘故而出现劳力短缺。新加坡的建筑业，制
造业和造船业向来依赖来自印度和孟加拉的劳工，如今这三个产业的劳力也大幅减少了
16%，现有的员工也被迫加班赶工，长期而言，对他们的健康可能产生不良影响。
无论如何，印度疫情极为严重，向来行事谨慎的新加坡政府不会在短期内恢复引进该国劳
工。尤其，新加坡多数的病例都源于疫情爆发之初移工宿舍的感染群，更是马虎不得。
然而，新加坡对家务工的需求极大，因此从7月中开始落实试点项目——开放印尼和菲律
宾家务工入境，条件是必须在原居国隔离14天，接受多重新冠肺炎检测，而抵达新加坡之
后，也必须居家隔离14天并接受检测。目前，预计第一批来自菲律宾的家务工将于8月初
入境，因此成效为何仍有待观察。
但类似的项目暂时无法在马国落实，一方面是印尼和马国的疫情都极为严重，也都闭关锁
国，影响了双边人口流动；另一方面则是基于过往发生太多马国雇主虐待印尼家务工，且
工作内容与合约不符的个案，因此雅加达当局数次冻结输出该国家务工，要求列明“一名
家务工，一份任务”（one maid one task）的条件，即不能要求一名家务工完成所有照
护、家务、保姆等工作任务，马国雇主对此难以接受，因此两国的相关谈判还会持续一段
时间。
那么在新加坡工作的马国移工，又如何受到疫情冲击呢？
新加坡政府早在2017年就在国会质询当中表示，人力部不提供按国籍划分的外籍工人人数
，因为这样做“不符合新加坡的利益”，并且这些数据“可能会引起某些群体的敏感”。
尽管如此，一般认为有高达30万的马国移工在新加坡工作。
马国在去年3月中锁国之前，大批原本住在新山，每天越过长堤到新加坡工作的“马劳”
都纷纷打包行李搬到对岸。虽然他们和家人只隔着一公里的海峡，却已将近一年半无法和
家人见面团聚。这是因为返回马国再回新加坡的人，需要在两国所指定的设施分别隔离14
天，一共28天。
马国方面的费用约为2,200令吉（约新台币14,000），新加坡的费用则可高达2,200新元（
约新台币45,000），回国探亲的成本令人吃不消。作为马国半岛南方门户，新山从1980年
代开始就高度依靠新加坡人和赚新币的马国移工带动经济，如今也因为这场疫情而陷入严
重的萧条。
一样面临缺工问题的泰国
泰国方面，其主要移工来源国为如今疫情飙升的缅甸。泰国的渔业和制造业极为依赖缅甸
移工，工作和居住环境却很恶劣。其中距离曼谷西南车程不及一个小时的海滨地区龙仔厝
（Samut Sakhon）是著名的海鲜市场，聘用了高达40万的缅甸移工。
去年底和今年初，当地就曾几度爆发新冠肺炎感染群。当时泰国首相巴育曾公开表示确诊
案例飙升主要是移工造成，引起国内的排外情绪。
而即便缅甸移工撑起主要劳动力，龙仔厝海鲜市场过去就曾多次被揭发剥削有证 / 无证
移工、超时工作和人口贩卖等问题，尤其以偷渡至此的无证缅甸移工，其工作权益更难受
到保障。根据《Frontier Myanmar》报导，在疫情爆发、缅甸2月政变，再加上泰缅边境
关闭之后，估计至少400位缅甸移工被迫暂时滞留在边境，也有移工抱怨当局并没有事先
通知边境关闭一事。
泰国在去年9月爆发第二波疫情后，泰国政府随即封城，导致境内的缅甸移工无法离境。
在此情况下，部分移工们谎称自己是非法无证移工，透过负责接洽移民局和安排离境的仲
介，顺利回到缅甸。然而今年疫情加剧和政变爆发，泰缅边境数度在无预警的情况下开放
或关闭，令移工无所适从。此外，若要回到缅甸，相比起翁山苏姬政府当时会支付检测和
隔离费用，移工如今被迫要自行吸收所有费用，进一步加剧负担。
目前，泰国的劳工部长苏查（Suchart Chomklin）估计该国尚缺39万移工，高居不下的疫
情却让劳务移民处于停顿状态。和马国一样，即使业界调高薪资，一般泰国民众对这些移
工从事的3D工作依旧兴趣不大。尽管如此，这对缅甸移工却有极大吸引力。至今，仍有缅
甸人千方百计想逃离政治和经济都不稳定的缅甸，到泰国工作。但在如今边境关闭的情况
下，移工只能透过向仲介支付大笔费用，且冒着被逮捕的风险，非法入境泰国。
印尼与菲律宾如何应对？
移工输出国因为这场世纪疫情所面对的困境非常大。多个雇用印尼移工的国家和地区目前
都禁止印尼公民入境，包括台湾、香港、新加坡、沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国和巴
林在内。
即使有移工成功拿到工作，成本也相应增加，除了一般例行的体检，还包括检测费用在内
。有的移工接收国家手续相对透明，但前往马国工作的印尼移工仍然被迫缴付一些非正式
的费用。
2020年国际劳工组织发表了一份针对从印尼来马从事种植业工作的劳务移民成本调查报告
，显示部份受访的印尼移工在一般费用之外，还额外缴付了“加急护照办理费”，“加急
签证费”，“体检费”甚至“伪造出生证明，护照和工作签证费”等。疫情肆虐又急需工
作之时，印尼移工被迫承担检测和疫苗注射等费用，从而加重他们的经济负担并非天方夜
谭。
然而，印尼政府并不为出国工作的移工提供任何补助，只负责与输入该国工人的国家谈判
相关费用，例如和台湾就安置费的协商。但印尼政府为其海外工人提供医疗保险以及工伤
意外或死亡的社会保险 ，而个别地方省份或县市的政府也为原籍当地的移工提供少额的
社会保险赔偿。
至于同样是移工大国的菲律宾，马国输入相对少得多。根据2019年6月人力资源部的数据
，只有52,410人，其中32,277人是家务工。但菲律宾政府立法规定，所有输入该国移工的
国家必须提供至少400 美元（约新台币11,000元）的薪金，并且不得向移工收取安置费。
根据国际移民组织统计，海外菲律宾移工的人员配置（deployment）在2020年因为疫情而
大幅减少75%，且截至2020年12月，菲律宾归国移工已达到80万人。所以菲律宾政府的考
验之一也在于，在疫情冲击之下，如何大量归国的移工还能在菲律宾找到糊口的工作。
以不同的方式和渠道为自己和家人谋幸福本来就是一个具有尊严而慎重的决定，无奈这场
挥之不去的新冠肺炎却暂时中断了许多人的梦想，也影响了全球数以千万计移工的收入和
生计。祈愿这场灾难过后，无论是劳力输出国或输入国，都能认真检讨并修正其劳务政策
，改善移工的处境，也为可能发生的下一个世纪挑战做好准备。