标题: 政变见血之后：翁山苏姬的命运...与缅甸不安的族群困境
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2021/03/11 唐南发
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图／法新社
“我们向所有被压迫的克钦族到罗兴亚人深深致歉！”
2021年2月1日清晨，缅甸军方以去年11月初的全国大选涉及舞弊为由发动政变，接管国家
领导权。国务资政兼全国民主联盟（以下简称：全民盟）主席翁山苏姬，包括国家主席以
及各个民族地区的首长在内的领袖都被软禁。缅甸民众发起抗争行动，至今已有至少60人
身亡。随着双方冲突持续升级，大部分以缅族为主的示威者在其中一场抗议游行中，举起
写着以上标语的海报——为什么要向少数族群道歉？这意味着什么？
未政变前，翁山苏姬和全民盟在过去五年的一连串失误，尤其针对少数民族地区，所有承
诺的改革都是口惠而实不至；这也让政变后，过往不受重视的少数族群如若开邦人、掸邦
人和克钦邦人都对缅甸全民起义反抗独裁军方感到矛盾。而在所有追求自治的少数民族组
织当中，只有克伦民族联盟（Karen National Union）公开与反抗军事独裁的缅甸群众站
在一起，说明了其他少数民族组织仍然在观望，也凸显了他们对翁山苏姬的不信任。
以罗兴亚人而言，政变之后，海外的罗兴亚人组织亦发表声明谴责军方的夺权行动，支持
民主抗争。然而，联合国难民署在缅甸境内所得到的消息是：军方已派人到若开邦罗兴亚
人的村子和难民营走动，警告他们不要参与任何示威，同时承诺尽快处理罗兴亚人的国籍
申请。根据缅甸1982年的《公民法》，该法将国籍分成三个等级，唯持有所谓粉红色的国
籍审查卡（Citizenship Scrutiny Card）才能享有完整的公民权益，但官方却未说明究
竟会将给罗兴亚人哪一种证件。
此外，加上2012年以来的族群暴动记忆犹新，加上中央联邦政府办公室（Ministry of
Union Government Office）发出严厉警告，务必举报任何由孟加拉或其他国家返回缅甸
的罗兴亚人一事，导致多个镇区行政单位禁止罗兴亚人离开村子或难民营。以上种种事件
都让罗兴亚社群担忧害怕，绝大部分人也因此对政变选择沉默的态度。
缅甸各族群关系非一日之寒。而藉著此次的民主运动，笔者将梳理少数族群过去几十年间
的处境。若要了解缅甸的民主转型，就不得不谈当地的少数族群。
1950年代：名存实亡的少数族群“高度自治”
现代的缅甸其实是英国殖民下的产物。这个国家的行政划分如今为七个区和七个邦，区是
以缅族为主的地区，邦则以当地的主要民族命名，即：若开邦（Rakhine State），孟邦
（Mon State），克伦邦（Karen State），客耶邦（Kayah State），掸邦（Shan State
），克钦邦（Kachin State）和钦邦（Chin State）；外加首都奈比多为联邦直辖区，以
及六个少数民族自治区，即果敢（Kokang），佤（Wa），那加（Naga），巴欧（Pa-O），
巴隆（Pa Laung）和大努（Danu）。
但所谓的七个民族邦是很笼统的划分，因为其境内还有很多不同的族群。其中，最典型的
就是钦族，其之下还有大约50个族群；而克钦邦以景颇族占多数，而栗僳族也是主要族群
。这些族群都是缅甸1982年《公民法》下所认可的135个民族，但之中还有很多不被认可
的族群，包括罗兴亚人，华裔和印度裔等。
殖民时代，英国把不属于缅甸各个王朝的其他民族地区一并纳入同一个版图，例如掸邦和
克钦邦等，以便于管理。1947年，革命领袖翁山（即翁山苏姬的父亲）和非缅族领袖在掸
邦的彬龙达致“彬龙协议”——在联邦框架之内，各少数族群邦享有高度自治的形式，共
同独立建国。而要求更大自治权的克伦邦当时拒绝参与，其领袖旋即成立克伦民族防卫组
织 （Karen National Defence Organization，之后转型为克伦民族解放军，Karen Na-
tional Liberation Army，其政治组织为克伦民族联盟，Karen National Union），与仰
光展开武装斗争。
“彬龙协议”签署后不久，翁山就被盟友暗杀。独立以后，以缅族为主的执政菁英却不尊
重彬龙协议的精神，并未照顾非缅族地区的经济发展，也忽视其自治权利。例如， 1950
年代，被中国共产党逐出中国的国民党残余势力退守掸邦，缅甸政府以扫荡外国武装势力
为由驻军掸邦，军人却对当地民众干下暴行；此外，当时的首任总理吴努为了争取缅族支
持，公然鼓吹将佛教列为国教等。这些事件都是导致掸邦和其他邦产生离心，进而发展出
武装组织与抗争的原因。1962年，尼温将军发动政变推翻吴努政府，缅甸自此进入长达半
个世纪的军事独裁，彬龙协议名存实亡。
关于缅甸的少数民族武装起义，至今纪录最详尽的两本书分别是独立研究员Martin Smith
的《缅甸：叛乱与族群政治》（Burma: Insurgency and the Politics of Ethnicity）
，以及资深记者Bertil Lintner的《缅甸起义：1948年以来的鸦片和叛乱》（Burma in
Revolt: Opium and Insurgency since 1948）。两位作者所蒐集的数据显示缅甸自独立
以来，至少出现了约80个武装组织。
时至今日，当中不少武装组织已经冬眠甚至分裂瓦解，例如缅甸共产党的东北区副司令彭
家声就于1989年叛党，自组缅甸民族民主同盟军（Myanmar National Democratic Allia-
nce Army，一支以果敢华裔为主的叛军），直接导致缅共分崩离析。但目前仍然活跃并具
有一定规模的民族武装组织至少还有20个，包括抗争历史最悠久的克伦民族解放军、克钦
独立军（Kachin Independence Army）、掸邦南北军（Shan State Army North/South）
、佤邦联合军（United Wa State Army）、德昂民族解放军（Ta'ang National Libera-
tion Army）、阿拉干军（Arakan Army）和彭家声的缅甸民族民主同盟军。
因此，即使缅甸民主转型，也难以改变军人从背后操控的事实。因为武装组织的存在使得
大部份的缅族民众认为即使军政府军令人厌恶，却不得不依赖他们维系国家领土完整，这
也是翁山苏姬无法忽视缅族强烈民族主义情绪的原因。
1990年代至今：踉跄的民主转型
经历过尼温将军和苏貌将军的统治之后，是军事强人丹瑞将军（Than Shwe）随即在1992
年接任，展开长达19年的独裁统治。丹瑞将军在2011年将权力移交给文人政府，随后几年
间缅甸的民主进程看似逐步推进，一直到2月初发生政变，震惊全球。但缅甸的民主进程
并非在一夜之间“忽然大倒退”，事实上这可以依循其轨迹，追溯回丹瑞将军任内。
早在2015年，翁山苏姬领导的全民盟初次胜选之后，笔者就写过当年所谓的“民主选举”
其实是丹瑞将军长达20年精心策划与部署的结果，一切依据他在2003年提出的《民主路线
图》（The Roadmap to Democracy）逐步落实，其中几项关键的设计是：
（1）不允许任何与外国人通婚的缅甸公民出任国家元首（第59（f）条文），直接排除已
故丈夫是英国公民的翁山苏姬出任总统的可能；
（2）把国会参众议院25％的议席保留给军方代表，以防民选政府轻易修改宪法（第109和
141条文），其余议员全数由军方委任；
（3）总统无权委任国防、内政和边境事务三个内阁职位，需由军方提名的人选中磋商委
任（232（b）条文）；
（4）国防总司令有权在国家发生紧急情况之时，接管国家的行政权，而军人主导的国防
安全委员会负责治理国家 （宪法第40（c）条文和第11章）。
有鉴于此，当时笔者并不看好缅甸的民主转型，毕竟军队若无法国家化，民主建设就必然
充满陷阱，倒退只是一瞬间，邻国泰国就是典型例证。关于这点，各国主要媒体都有更详
尽的分析，笔者不再赘述。
缅甸军方在这次政变中，提出“选举舞弊”的理由，很明显是不满全民盟非但再度胜出，
取得258国会下议院议席，比2015年多赢了3席，其他少数民族政党例如掸邦的全民盟，孟
邦和客耶邦也有所斩获。反观，军方背景的巩固发展党只取得26个国会议席，比上届还少
了4席，这意味着一旦这个趋势维持下去，军方迟早被迫全面交出政权。
所谓选举舞弊，固然是军方的托词。但在几个少数民族的地区，确实发生“被取消选举”
的事件。距离2020年11月8日大选不足三个星期的10月16日，选举委员会发布 196／2020
号通知书，以“情况不利，无法确保自由与公平”为由，取消了若开邦、掸邦和钦邦总共
15个镇区（townships），以及克钦邦、克伦邦和孟邦部分乡下选区的选举。这导致至少
110万人无法投票，国会下议院大约15个国会议席没有代表。
选举委员会的举动耐人寻味且不符合逻辑。
例如，常年与缅甸政府军冲突的若开邦、克钦邦和掸邦，当中一些较具规模的叛军，像是
若开邦的阿拉干军、掸邦的德昂民族解放军和缅甸民族民主同盟军已三番数次宣布单方停
火协议，为的是让投票顺利进行。此外，钦邦南部的巴勒瓦镇区（Paletwa Township）虽
受阿拉干军滋扰，但情况并不严重，也不应该在取消选举之列。反之，掸邦南军（Shan
State Army-South）尽管和缅甸军方达致停火协议，仍不时发生零星冲突，但其所活跃的
地区却未受影响，选举照旧举行。
无论如何，受选委会196／2020号通知书影响最大的是若开邦。深入观察，我们可以发现
若开邦最北部，连接孟加拉边境的三个镇区：布迪当（Buthidaung）、拉赫丁（Ratheda-
ung）和貌多（Maungdaw）都是罗兴亚人聚居的地区。而这一次被取消选举，也让过去的
冲突再度浮现。
2020缅甸选举：被取消选举的少数族群地区
无国籍的罗兴亚人能否取得缅甸公民权和投票权过去一直是国际关注的焦点。在此背景之
下，选委会当初以“内战导致局势不稳”为由而取消当地超过一半地区的选举，或能帮助
翁山苏姬化解尴尬。但这只是一部分原因。选委会宣布取消选举的若开邦选区，正好都是
若开民族党和巩固发展党在2015年大选获胜的选区；但保留选举的五个镇区当中，有四个
都是全民盟夺得的选区。
事实上，在七个少数民族为主的邦当中，若开邦的若开民族党（Arakan National Party
）最具挑战全民盟的实力。 2015年大选，若开民族党在邦内的34邦议会议席中取得22席
，全民盟仅得8席。尽管如此，翁山苏姬仍然以宪法规定由总统委任的理由，安排全民盟
的议员出任首席部长（Chief Minister）。
成立于2014年的若开民主党代表若开邦和仰光的若开族群。虽然若开民族党内部的权争导
致深具民望的党主席埃貌（Dr. Aye Maung）在2015年的选举败选，但本着地区自治的精
神，翁山苏姬理应尊重若开选民的民意，但她却完全没有与其他政党，特别是少数民族政
党，分享政权的意愿。此外，在委任首席部长的事情上，她在掸邦和克钦邦的做法也和若
开邦一样，不顾民意钦点自己属意的人选。
后来军方制造莫须有的叛国罪名，在2019年3月把埃貌判刑入狱20年，身为人权斗士象征
的翁山苏姬当时并未阻止，原因正是埃貌一直是若开邦选民心目中的首长人选，而这会直
接威胁企图欲在全国各地壮大政治势力的全民盟。不过政变不久后，军方随即释放至少2
万名囚犯，包括异见人士、前朝官员等，埃貌也是被释放的其中一名。
事实上，埃貌本身也是个若开邦民族主义者，他曾发表被视为助长反罗兴亚人情绪的言论
。但此次选择让埃貌获释，军方也有其盘算。一个解释是：军方想借助他的影响力，降低
若开邦民众对政变的反感。毕竟自2月1日政变以来，若开邦的首府实兑（Sittwe）至今未
发生大规模反军方的游行示威，只有零零星星的锅碗瓢盆抗议。
虽然军方背景的巩固发展党人士曾表示埃貌有助于当局与叛军阿拉干军的和平谈判，但此
话倒是言之过早，因为缅甸军方组成的国家管理委员会刚刚才以“阿拉干军已停止恐怖活
动”为由， 撤掉对方为“恐怖组织”的标签，但后者尚未正式与奈比多签署停火协议。
无论如何，阿拉干军如今在全国风起云涌的起义中选择静观其变，凸显的是对翁山苏姬的
不信任多于一切。
反之，埃貌接下来是否会为了捞取政治资本而使当地的族群关系继续恶化，值得关注。但
这同时也反映即便过了几十年，缅甸复杂的族群政治依然难解。原本少数族群期待上任后
的翁山苏姬政府可以带来改变，但说到底，从此次若开邦被取消选举一事看看，就能看见
翁山苏姬对于“权力”的司马昭之心，毕竟身为缅甸人权斗士象征的翁山苏姬在最为敏感
的罗兴亚议题上，始终没有任何作为或改善。
翁山苏姬政府下的罗兴亚人
过去在军政府数十年的宣传之下，缅甸社会普遍上对该族群带有莫名的恐惧与排斥。由于
吉隆坡的联合国难民署绝大部分的申请庇护者是缅甸的各个民族，因此聘用了很多缅甸难
民为翻译员。笔者在那里服务时，曾亲眼见证他们如何因为国内的政治问题而吵翻天，但
面对罗兴亚人翻译之时，却又集体孤立对方。
翁山苏姬在2011年自由公开从事政治活动以来，对于这个议题表现非常谨慎。由于缅甸各
个族群普遍上对罗兴亚人充满偏见甚至仇视，任何从政者一旦对罗兴亚人表达同情，必然
失去政治支持。翁山苏姬对此当然极度敏感，因此从不发表容易被视为倾向罗兴亚人的谈
话。例如2013年10月，她接受英国广播公司《BBC》知名记者Mishal Husain访问之时，就
坚持拒绝谴责之前一年针对罗兴亚人的暴力行为，还提醒对方：“缅甸很多其他穆斯林就
融合得很好...佛教徒的反应是基于巨大的恐惧。”
翁山苏姬意指身为穆斯林的罗兴亚人拒绝融入缅甸社会，而外界并不理解大部分以佛教徒
为主的缅甸社会如今缺乏互信，正是因为过去常年的独裁统治。此次访问结束后，更传出
翁山苏姬因此动怒。前英国《独立报》资深记者Peter Popham在《The Lady and the Ge-
neral: Aung San Suu Kyi and Burma's Struggle for Freedom》（英文版第256页）一
书中披露，该次访问之后，翁山苏姬几乎失控，带着怒气喃喃自语：“没人告诉我即将访
问我的人是个穆斯林（意指访问她的记者Mishal Husain）。”
2019年12月，翁山苏姬更被迫到荷兰海牙国际法院上驳斥缅甸对罗兴亚人发动种族清洗的
指控，她坚定捍卫军方的立场更令许多曾经声援她的支持者深感失望。
严格审视，翁山苏姬对于缅甸的少数族群了解甚少。她在15岁就随当外交官的母亲（即缅
甸国父翁山的夫人）在国外生活，之后和英籍丈夫在牛津生活很长时间；回国以后，她旋
即卷入民主斗争，遭军方软禁长达十几年。因此，翁山苏姬能够自由走动的机会不多，因
此根本无法深入了解仰光，瓦城和奈比多这些缅族为主的地区以外，其他少数民族地区的
历史、文化和现实问题。
虽然她在《来自缅甸的书信》（Letters from Burma）一书中坦承缅甸各民族之间缺乏互
信，且需要争取至今只体验过压制和歧视的少数族群的信任；但当她实际登上政治舞台，
掌握一定权力以后，首先考虑的并非其他少数民族的利益，而是权力的扩张和领土的完整
。诚然，确保缅甸领土完整是关键的，毕竟这些民族地区的天然资源丰沛，例如克钦邦出
产举世闻名的玉石、黄金和其他珍贵宝石；掸邦出产银、铅和锌矿；克伦邦出产金、钻石
和贡岩油，以及若开邦的石油与天然气等等。
这也解释了为什么过去几十年，缅甸军方竭尽所能打压分裂主义，极力控制这些地区。
全民起义下的更大意义
缅甸著名历史学者Thant Myint-U在最新著作《缅甸隐蔽的历史：种族，资本主义和21世
纪民主的危机》（The Hidden History of Burma: Race, Capitalism and the Crisis
of Democracy in the 21th Century）一书中就指出，与其称翁山苏姬是民主人士，不如
说她是缅族民族主义者，更引述她从政以前，曾经在1980年代的一篇文章里面写过“印度
人和华人扼住了缅甸的经济，从根本上打击了缅族的男子气概和种族纯洁。”
当然，吾人不该透过非议翁山苏姬来合理化军事政变，事实正好相反。她到底是个民选领
袖，以军事手段推翻她令人发指，应予严厉谴责。但同时，我们也必须认清翁山苏姬和全
民盟在过去五年的失误，如何让原本支持她的少数族群一再失望，甚至遭受迫害。
或许，从这次抗议政变的运动中，我们可以学到的是：认识问题的本质，在要求翁山苏姬
和全民盟对抗军方的同时，亦要认真看待所有民众——包括所有缅甸少数族群——的民主
诉求，不要一再操弄大缅族民族主义，而民众也不该继续支持以武力解决少数民族问题，
或许这样的全民起义会更有意义。