标题: 合理辗压百万农民之怒？印度“硬上农业改革”矛盾利弊
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2021/01/04 徐子轩
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2021新年初始，当全世界正在用节日的喜悦冲淡疫情的忧伤时，印度却面临着足以动摇莫
迪政府的抗议事件——成千上万的农民愤而上街，抗议莫迪政府强渡“农业三法”。图／
欧新社
2021新年初始，当全世界正在用节日的喜悦冲淡疫情的忧伤时，印度却面临着足以动摇莫
迪政府的抗议事件。成千上万农民从旁遮普（Punjab）和哈里亚纳（Haryana）等邦出发
，在新德里附近扎营已达月余，即使当地出现超低温摄氏一度的纪录，也无法阻绝农民们
对莫迪政府强渡“农业三法”的愤怒。
事情要从2020年9月说起，莫迪所属的人民党（BJP）藉着人数优势，在人民院（Lok Sab-
ha）通过三项关于农业改革的法案，包括农产品贸易法案、农民保护协定，以及民生必需
品（ECA）修订法案。这三项法案使得内阁食品加工部部长，也是人民党盟友的最高阿卡
利党（Shiromani Akali Dal）的阁员辞职，更引起部分农民不满，就此展开抗争。
面对外界质疑，人民党强调农业三法都是为农民着想。像是农产品贸易法案允许农民不必
再通过邦政府的“农产品市场委员会”（APMC，以下简称农市委员会）出售作物。这类贸
易将使邦政府减少税收、农民保护协定让私人企业与农民谈判合约，得以预先承诺的价格
出售、民生必需品修订法案则是放松对几种农产品的管制，寻求印度食物供应链的现代化。
莫迪更亲上火线，表示印度农民数十年来受到旧法律的各种限制，还被中间人（指的是农
市委员会）剥削，如今人民党推新法，可让农民摆脱困境、收入加倍。人民党也针对在野
党撑农民展开反击，批评在野党见缝插针，释放假消息误导农民，并宣称抗议农民“都是
在野党走路工”，企图将战场转为党争。
且不论政党如何利用农业议题图利，几乎所有人都同意印度的农业法存在严重弊病，扭曲
市场机制。改革农业法就是要促进农业自由化，解决沉疴已久的结构问题，包括生产、运
输、销售、储存等各种方面。
以在1955年立法的“民生必需品法案”为例，这前身是英国政府在二战期间的一系列战时
法规，目的在于控制对战争至关重要的货物供应。而战后独立的印度承继了部分相关法律
并重新颁布，以求控制各种基本商品的价格，避免通货膨胀损害初生国家。
不难明白，民生必需品法案乃是以国家力量做后盾，执行政府规定的公平交易。某种程度
上，此法是保护农民避免中间商或有心者谋取暴利的工具；但一味追求公平，却难免抑制
了私部门进入农业的动机，导致印度久久无法实现农业与相关食品加工业的规模经济。
由于农业有明显的季节性供应，旺季时农作物盛产，价格随之降低，即谷贱伤农。为了平
抑价格，过多的农产品最好是储存或加工，减少价格波动对农民的伤害，也让消费者得以
享受合理售价。但建造大型谷仓等基础设施耗资不斐，且回收日长，通常必须要有足够财
力的企业才能负担。
对私营企业来说，民生必需品法案有“库存限制条款”，可以将贸易商储存农产品的行为
定罪，这种牢狱之灾让人望而却步。此外，该法案还有“库存征用条款”，得以强迫任何
人以规定的价格出售给政府，更让人感觉到经营农业的高风险。因此，莫迪政府才决定修
改“民生必需品法案”促进农业现代化。
又如农产品贸易法，莫迪政府认为这是赋权于农民的良法。长久以来农民透过农市委员会
管制的集市（mandis）出售作物，在集市内经营的交易商必须取得农市委员会的许可，不
能直接向农品采购，从而保障农产品价格免受剥削。
不过，这只是一种理想状态。现实世界里农市委员会成员由执政者任命，难免成为政治分
赃的场域，无论是商人或农民出任，都是执政者的盟友，常传出贪腐渎职情事。这有点类
似党国体制下的“农会信用社体系”，透过掌握某些权力进而控制农民。当换党做做看时
，农市委员会成员也可能换人或是被打压，农民夹在中间只有被牺牲的份。
再加上农市委员会有权向交易者收取市场税与佣金，形成“卡特尔化”的垄断现象。农市
委员会又规定在特定邦注册后才能销售，也使农产品价格往往不如预期，饱受诟病。新法
通过后，莫迪政府为求妥协并没有废除农市委员会，农民可选择维持现状或自由出售产品
，更出现了跨邦交易的可能。
事实上，被部分媒体称为“历年来最反农”的人民党，早在农业三法前已有一些改革政策
。像是人民党党地方执政的古吉拉特（Gujarat）、中央（Madhya Pradesh）、北方（Ut-
tar Pradesh）等邦都已宣布结束农市委员会的垄断局面，让农民自由交易。而本次抗议
重镇旁遮普等邦，仍是农市委员会的坚决拥护者，当然会视莫迪政府为寇仇。
针对莫迪政府的农业三法，抗议者提出废除新法等诉求，理由是新法图利财团，农民权益
将受到钜额损失；且莫迪政府恣意妄为，没有和利益攸关者协商就强行立法。为了平息纷
争，莫迪政府也与抗议者进行会谈。在最新的第六轮会谈中，政府同意免除焚烧秸秆的罚
款（印度已因此饱受严重空污，故祭出重罚），并维持农业电力补贴。
但对废除农业三法，以及抗议者要求以法律保证“最低支持价格”（MSP）收购农作物政
策，莫迪政府强硬拒绝。有论者认为，虽然农业三法未提及MSP政策，莫迪政府也宣称即
使修法，MSP政策仍会继续存在——但正是因为只字未提，农民担心新法将架空此政策，
才构成本次抗议的真正焦点。
所谓MSP政策是指在农市委员会的农产品交易，政府必须列出一些基本收购的价格，最终
不能低于规定的数字。目前包括水稻、小麦、大豆油种子、鹰嘴豆子仁等23种作物，从中
获利最多的正是旁遮普邦和哈里亚纳邦的小麦和水稻。因此当地农民非常担心一旦允许农
产品在农市委员会外交易，政府在集市的购买量将减少，他们也会受到影响。
莫迪政府内部一直有声音呼吁取消MSP政策，因为这属于财政上难以持续的采购计画。最
新数据显示，到2021年印度政府透过MSP所采购的粮食储备是需求的2.7倍，即使对新冠疫
情期间遭受损失的贫穷家庭大量释出，也仍旧超过预期。这显示各邦为了满足自身考量，
将农作物生产过剩的成本转嫁给中央承担。
更荒谬的是，根据政府报告，在冬天耕种季节，约有430万农民以MSP价出售小麦，其中超
过42%来自旁遮普和哈里亚纳；在夏季约有1200万农民以MSP价出售稻谷，超过25%来自旁
遮普和哈里亚纳。但印度至少有1.45亿个农业家庭，依照上述数字换算，利用MSP获利者
大概只有6%，可说分配极为不均。
这显示政府虽然有MSP政策，但常流于纸上作业。在现实情况中，除了旁遮普和哈里亚纳
等邦外，一般农民未必特别想利用MSP，原因包括：有些邦的集市离农村太远且缺乏运输
设施、MSP并非现金交易，有些不受法令约束可自由买卖的小农农民更愿意出售给当场付
款的贸易商、有些邦的MSP低于市价太多，让小农不愿蒙受损失等。
由于印度实在太大，各邦的环境条件也不尽相同，若要推进农业现代化，最佳方式当然是
推行一套放诸全国皆通的农业政策。最新消息指出，目前已经有五个邦议会通过决议，要
求撤销三法。这些邦的共通点是人民党在议会都是相对少数，显示各邦以自身为本位、难
以协调的本质，这将严重制约莫迪政府的施政。
最后，农民已经放话若莫迪政府不接受其诉求，将会发动更大型的示威，不惜瘫痪全国交
通。以莫迪的强人风格，和参考过去其强推货币改革、货物服务税（GST）等作风，加上
过半民意仍支持改革，很难想像他会屈服于抗议群众。
平实而论，印度已经过于保护国内产业，这从印度不愿于现阶段加入“区域全面经济伙伴
协定”（RCEP）便可理解，尤其农业又是相对弱势的一块，更需要国家扶持。但印度已因
闭关自守落后太多，农业亟需转型以提高生产力，真正的困难应是自由化后的监管措施，
以及对转型后蒙受损失的农民补偿。唯有能力克服这些问题，印度才能见到有意义的现代
化，否则只会让农民成为牺牲者。