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2020/10/26 陈威臣
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“大阪都构想”是希望能够给予关西第一大都市——大阪——特别市的位阶，能像1943年
的东京都升格一般让大阪也升格成为大阪都。然而2015年的升格公投败北后，如今卷土重
来是否还有胜算？背后又掀起怎样的政治风云？图／Dick Thomas Johnson via flickr
尽管近期并没有大型选举，大阪街头这几天依然出现了不少政治活动，原来是“大阪都公
投”在2015年败北后，如今5年后再度卷土重来，并且将在11月1日进行投票。
与2015年不同的是，这次的大阪都改革案，支持方除了原本的大阪维新会之外，这次还多
了公明党，反而是自民党与共产党等政党抱持反对态度，双方阵营努力宣传。根据朝日电
视台在10月12日所公布的民调显示，有45.4%的大阪府民支持大阪都构想，另外有42.3%的
府民则持反对态度，虽说支持者略高，但仅多出3.1%，几乎在误差范围内，而《读卖新闻
》在25日的调查也几乎相同，赞成者44%、反对者41%，也因此谁胜谁负仍在未定之天。
所谓的“大阪都构想”，早在1950年代初期即被提出，当时主要是期待能够给予关西第一
大都市——大阪——特别市的位阶，连带让大阪府能像1943年的东京都升格一般，不过在
1956年大阪市升格为“政令指定都市”后，即便陆续都有大阪都构想的意见，但却没能受
到广大的民众所接受。
直到2000年当时的大阪府知事太田房江认为，大阪府与大阪市应该要彼此统合，以免造成
行政效率低落与重复投资导致的税金浪费，并可更加有效运用地方的财政税收。然而此举
却遭受大阪市长矶村隆文的反对，不了了之。2008年1月，当时年仅39岁的律师桥下彻，
在自民党与公明党的支持下当选大阪府知事，有鉴于大阪府市之间长期对立，让许多广域
都会的建设发展无法推动，因此桥下彻才急欲推动行政整合。
日本的许多道府县都拥有“政令指定都市”，这是个大型都市达到人口标准（现行法令50
万人）后，得以自道府县厅获得80%行政权力的一项制度，用意是强化地方自治，尤其是
都会区可以在社会福利、维生管线、民生建设、中小学校教育与消防等，获得更多的管理
权力。
此外也可在观光发展、都会建设、港湾等公共设施以及高等教育方面，与道府县同时拥有
行政权，当然地方税收的分配也会更多。这项制度自1956年开始实施后，大阪市就是第一
批成为政令指定都市的城市之一，目前日本共有20个政令指定都市，大阪府辖下除了大阪
市之外，尚有在2006年升格的堺市共两座城市。
但是虽然不少道府县都拥有政令指定都市，但大多数却没有如大阪府市一般的对立情形，
主因还是在于大阪特殊的地理与行政了。大阪府人口高达883万人，是日本一级地方行政
区当中人口数排名第3位，仅次于东京都与神奈川县，不过大阪府的面积却只有1,904平方
公里，仅比香川县略大而已。
大阪府辖下共有33个市、9个町与1个村，其中大阪市面积为225平方公里，人口为275万人
，至于堺市的面积则为150平方公里、人口人口83.4万人，按照比例计算，这两个政令指
定都市面积占了整个大阪府的五分之一，人口更超过40%。
再者大阪府境内的其他都市，主要都是倚靠大阪市的卫星都市，在双方面积与人口大幅重
叠的状况下，即便大阪府期望推动区域整体计画，但因为行政权限大幅下放给了政令指定
都市，因此只要大阪市反对，大阪府方面就很难持续推动下去。
何况府市之间尚有观光策略、都会成长战略、高等教育、港湾管理等所谓的“二重行政”
，也就是大阪府与大阪市双方，都可成立相同的管理部门或是机构；像是大阪府有府立大
学，而大阪市也有市立大学，两间学校所在位置相近，不管是校舍、人事与教学资源都是
重复投资；有鉴于此，日本维新会主政的府市双方也拟于2022年正式整并两校。
另外还有大阪市兴建了一栋256公尺高的大阪世贸中心（大阪ワールドトレードセンター
ビル），而大阪府也盖了一栋相同高度的“临空门大楼”（りんくうゲートタワービル）
，目的都是为了要招商与提供会展中心之用，但却消耗掉近2,000亿日圆（约新台币552亿
）的预算，只因为府市彼此较劲、为了不想输给对方。
这样乱花钱的结果，根据大阪维新会所统计的资料显示，自泡沫经济以来大约浪费了1兆
6,000亿日圆（约新台币4,422亿），当然这些全都是人民的血汗纳税钱。也难怪大阪人会
流行一句酸言酸语：“府、市在一起会不幸！”（府市合わせ、不幸せ，前后两句话日文
读音完全相同）
因此在桥下彻当选大阪府知事后，决定要改变作法，与辖下各地方自治体会商，确立广域
行政与基础自治的各自权责。特别是与大阪市之间的关系，桥下彻找来了当时的大阪市长
平松邦夫，想要解决府市都有水道局的状况，一开始虽然相敬如宾，但久了之后本位主义
浮现，最后又陷入过去府市对立的状况。
平松市长甚至认为桥下彻已经踩线，最后拒绝双方合作。这也让桥下彻相当不满，让桥下
彻决心推动“大阪都计画”，还为此辞去大阪府知事，成立大阪维新会，除了自己改投入
2011年的大阪市长选举之外，还推出自己人来参选大阪府知事。
选举结果揭晓，桥下彻的决断让大阪维新会赢得大阪府市，这让桥下彻与所属的大阪维新
会相当振奋，并且乐观看待“大阪都”指日可待的成功，但结局却在2015年的公民投票中
，以0.8%将近一万票之差败北，桥下彻贯彻先前曾说过“大阪都公投如果失败、将退出政
坛”的诺言，辞去大阪市长一职，而大阪都的构想也就暂时冷却了。
然而大阪维新会在大阪的政治实力仍相当坚强，即便桥下彻退出政坛，改由同为律师、当
时年仅40岁的吉村洋文参选市长获胜，2019年吉村与时任大阪府知事的松井一郎交换参选
均双双当选，可见大阪维新会仍受到大阪人热烈的支持，因此大阪都构想卷土重来，这次
执政的维新会卯足全力，颇有期望毕其功于一役的野望。
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图／纪伊国书屋天王寺店
今年2020年9月，大阪市议会进行表决，确认了11月1日将再次举行大阪都构想的公民投票
。虽说这次支持派是有备而来，目前民调显示也是稍占优势，不过反对大阪都的意见也相
当高。根据成立大阪都的计画构想，通过公投之后大阪都将在2025年成立，届时大阪市与
堺市将废止，原属大阪市的24个区，将整并为4个特别区（淀川区、北区、中央区及天王
寺区），堺市整并为3个特别区，其他大阪府下辖的市町村也将进行调整。
成立大阪都的好处，除了根本解决府市对立与二重行政所造成的行政效率低落之外，也可
降低部分财政赤字，并可强化住民服务以及平衡区域发展。不过原有的大阪市因为是政令
指定都市，原本的大阪市民可享有许多福利，废止大阪市之后，取而代之的四个特别区，
虽然位阶与大阪市相同，但财政无法像大阪市一样，因此不少市民担心成立大阪都之后，
能否持续提供相关的福利政策。
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图／朝日放送
福利政策的削减，也是反对意见者如日本共产党、令和新选组等最主要的担忧。 即便维
新会主导的府市都挂保证“绝对会有补助”，但问题是在于：届时会不会搞到大阪都的预
算爆表、得要征收更多的地方税才能支应？　
当然大阪维新会表示在成立大阪都之后，将连续十年提供相关财源200亿补助，以此安抚
市民的忧虑，不过公投通过后才是伤脑筋的开始，因为成立大阪都得要由国会制定特别法
，届时战场又会拉回到国会内部的党派对决；否则即便公投过关，大阪都成立仍遥遥无期。
再者虽然大阪市与堺市将在大阪都成立后废除，不过取而代之的是7个特别区，必须要选
出7位区长（位阶与市长相同）、并成立7个区议会，因此不少人质疑：原本两个市长变成
了7个区长，还多出一堆区议员，这不但没有省到钱，反而还多出许多位子——对于许多
因此面临失业危机的基层公务员来说，在在使得人们感受到相对剥削感，而认为根本就是
大阪维新会想要借此扩大自身势力的政治算盘。
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图／大阪维新会
有趣的是日本首相菅义伟的态度，菅在担任内阁官房长官期间，与大阪府吉村知事和松井
市长友好，还不时前往大阪视察。这次的大阪都公投，虽然自民党大阪议连反对，但有媒
体观察到菅首相并没有对此发表任何看法，甚至可能是采取默许态度，这或许是未来一但
国会改选，自民党在推动修宪等议题时，仍须与同为右派的大阪维新会（日本维新会）合
作有关。
不管如何，对于大阪维新会而言，这次的公投将是极大的赌注，如同5年前一样，如果再
度闯关失败，松井市长的政治路恐怕将到此为止，至于被寄予厚望的吉村洋文知事，也有
可能因此面临挫败。
但如果真的成功实现大阪都，加上武汉肺炎的防疫成果，许多日本政治观察家和媒体认为
，党内的人气王吉村洋文说不定有机会据此“东征”——进军国会、甚至未来有机会挑战
首相大位。这场大幅牵动关西政治圈的大阪都公投，到底会产生何种政治效应？将在11月
1日见分晓。