标题: 首引南海仲裁案 美急表态撑盟友 学者：短期制华招数不多 长远制裁逼让步
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【明报专讯】
美国国务卿蓬佩奥7月13日发表“美国对南海海洋主权声索的立场”声明，首次按2016年
南海仲裁案裁决来否定中国“九段线”主张，被视为华府南海政策的重要转折。本报专访
了美国、东南亚和印度的学者，梳理各国在南海问题的立场及盘算。
美国智库南海问题专家波林向本报称，因应中国近年在南海的动作，美国急须向东南亚伙
伴表态力撑，以免削弱美国影响力。他相信华府或藉制裁等手段长远迫使北京让步，但关
键在于能否赢得盟友响应。
明报记者 周宏量
蓬佩奥在声明一开始即表明，“北京对横跨南海大部分地区的离岸资源声索是完全非法，
其旨在控制那些资源的欺凌行动亦然”。他批评中方对“九段线”的法律依据说法前后不
一，表明华府对中方南海海洋主权声索的立场将跟南海仲裁案判决一致。
否定华九段线 一改隐晦立场
华府智库“战略与国际研究中心”（CSIS）设有专门跟进南海局势的“亚洲海事透明倡议
”（AMTI），项目主任波林（Gregory B. Poling）向本报称，新政策意味华府“对中国
任何偏离2016年仲裁结论范围的主权声索皆视为非法”，并会在类似个案站在东南亚声索
国的一方。但他提醒，新立场只限于“海洋主权声索”，华府对南海岛屿的领土主权声索
问题仍保持中立，“中国仍可声索拥有南沙群岛和西沙群岛的主权，只是不可声索拥有马
来西亚、菲律宾、越南和印尼的海底岛礁”。
波林认为蓬佩奥今次只是阐明华府以往较隐晦的实际立场。华府从未认可中方南海主张，
并以自由航行行动等方式表态，但未直接引用南海仲裁案。
波林相信，华府拣此时机作新表态攸关中方近年动作。他解释，中方执法部门（指中国海
警局）及民兵力量（指远洋渔船队伍）过去两年将东南亚各国的油气及捕鱼船只稳步推出
南海，北京战略正迅速见效，若再无改变，东南亚声索国几年内将不再可能在未获北京同
意下取得任何南海经济利益，这会严重收窄美国的影响力。他解释，在东南亚声索国眼中
，若美国未能助其保障法律权利，将质疑美国在区内的存在价值，“华府新立场旨在回应
上述问题，明示美国会为伙伴国家的海洋自由挺身而出，而不止关注自身的航行自由”。
助理国务卿暗示会制裁 点名中海油
新立场如何转化成具体执行政策仍属疑问。波林坦言，美国海军除继续增加南海部署或训
练伙伴等，短期内可用新招不多，但他认为新政策之真正长期目标，是铺路为中国带来更
有效果的外交以至经济代价。他举例指华府可按新立场在国际论坛提出南海问题，推动欧
洲及伙伴国家仿效，并寻求对在南海“参与非法活动”的中国企业或个人实施经济制裁。
他相信上述代价若足够高，中方会明白跟邻国妥协更有用。
华府公布新南海立场翌日，东亚及太平洋事务助理国务卿史达伟在智库演说后，暗示会以
制裁反击中方。他未提潜在制裁对象，但在演说中点名指摘中海油集团等中方企业俨如恐
吓其他国家的“攻城锤”，更斥之为现代版东印度公司。
波林强调，美国在南海问题要迫使中国妥协，唯一可行办法是联手“志同道合”的国家施
压。他指北京势将南海问题描绘成中美竞争，故华府需将南海问题演绎成“中国与国际法
之间的对抗”。
南海国家响应否成疑问
不过，美国未有签署《联合国海洋法公约》却成为一大软肋，南海区内国家是否愿意支持
亦是另一问题。外交部发言人汪文斌上月底便质疑美国并非南海问题当事国或《联合国海
洋法公约》缔约国，大谈南海问题“是蓄意离间中国与东盟国家关系……企图制造出一张
遏制中国的新牌”。
外界忧擦枪走火 专家：风险仍低
华府的新南海立场跟其印太战略息息相关，蓬佩奥声明首两句即表明华府要捍卫“自由与
开放的印太区”，并指南海正是“该地区极其重要和有争议的部分”。外界担心中美在南
海较劲或致擦枪走火，但华府智库南海问题专家波林（Gregory Poling）认为风险仍然低。
美视华损其三大利益
波林认为，中方近年动作企图损害华府长期以来在南海的三大利益：一是损害海洋自由（
freedom of the seas）的法律体系，那体现于中美协助建立的《联合国海洋法公约》（
惟美国未有签署）；二是威胁美国对伙伴及盟友作为安全提供者的可信度，尤其菲律宾；
三是威胁美国投射军事力量到这重要水域的长远能力。他认为以上3点皆跟美国的“自由
及开放的印太区”构想密切脗合。
印太区构想追溯至奥巴马时代
华府的“印太区”（Indo-Pacific）构想雏形可追溯至奥巴马时代。时任国务卿希拉里
2011年《外交政策》文章“美国的太平洋世纪”，便将亚太区（Asia-Pacific）范围延伸
至“印度次大陆到美国西岸”，横跨太平洋和印度洋。她明言战略上维持亚太和平稳定的
重点之一，是“捍卫南海的航行自由”。“印太区”到特朗普时代才正式成为外交术语。
中国外交更趋民族主义成变量
虽然南海再成焦点，外界担心中美在南海较劲或致擦枪走火，但波林认为风险“仍然低”
，因为中美海军互动过程大多保持专业，而且“没有一方想就南海冲突，也没有一方认为
可取得符合成本的收益”。但他警告或发生意外令局势升温的事件，开端或是中国海警局
或民兵（指远洋渔船），涉及某东南亚国家而将美国拖下水。另一变量是因应新冠疫情，
中国短期内外交将更倾向民族主义，美国则认为须展示对新政策的承诺。
2016年南海仲裁所涉九段线及有关岛礁
中国政府以“九段线”作为南海权益边界的依据，但东南亚声索国并不认同。2012年黄岩
岛争端后，菲律宾翌年按《联合国海洋法公约》（UNCLOS，下文简称《公约》）要求仲裁
，2016年获判胜诉。
菲方提出的南海仲裁案，重点在北京“九段线”主张（包括对南海岛屿及人工岛的权利）
涉违《公约》。南海仲裁庭2016年7月12日宣判，指中国的南海“历史性权利”与菲律宾
无异，故其“九段线”海洋主权声索踰越《公约》允许范围，未具法律效力。
仲裁庭被认为几乎全面认可菲方论述，例如裁定“没有任何一个南海岛礁”可以有12海里
的领海，而所有南海岛礁即使“共同作为一个单位”也不能享有专属经济区权利，包括“
斯卡伯勒浅滩”（中方称为黄岩岛）亦不可产生专属经济区或大陆架。裁决又指，中国在
争议岛礁海域阻止菲律宾钻探开采海洋油气和渔民捕鱼，并进行填海造陆和允许中国渔民
捕鱼，皆侵犯菲律宾权利。
中方从一开始即不认可南海仲裁，自然不接受仲裁结果。菲律宾在裁决前不久新总统杜特
尔特上台，后者任内对是否接受裁决的态度摇摆不定，直至上月12日（即裁决四周年）才
由外长首度表态要求中方全面履行裁决结果。翌日华府即公布新南海立场，并将其扣紧南
海仲裁结果。
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美狠对华 东南亚期待又怕伤害 华府“撑盟友”声明 菲越大马印尼留余地
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【明报专讯】
美国国务卿蓬佩奥上月公布华府的南海新立场，强调美国会站在东南亚盟友和伙伴的一方
，以保护其对离岸资源的主权权利，被认为是有心向菲律宾、越南等国放话。东南亚各国
反应不算热烈，未见公然力撑或赞赏美国的表态，只重申支持按国际法处理南海争端。东
南亚学者称，东南亚各国其实欢迎美国表态，认为符合他们利益，不过同时也小心翼翼，
担心中美角力损害地区稳定。
反应未见热烈 重申国际法处理
蓬佩奥声明公布后，2016年南海仲裁案主角菲律宾，其国防部长表示“强烈同意”国际社
会提倡南海有基于规则的秩序，又呼吁中方履行南海仲裁结果。据报正考虑仿效将南海争
议交上国际仲裁的越南，外交部则称欢迎南海各国采取符合国际法的立场，同意蓬佩奥的
声明所指《联合国海洋法公约》（下称《公约》）是管理所有海洋活动的法律框架。
印尼外交部发言人称，该国对纳土纳群岛海域的立场一向坚定和一贯，那是基于《公约》
，又指南海仲裁案确认印尼的立场。马来西亚外长的声明则强调大马维持原有立场，即各
方必须合作以确保南海和平、安全和稳定，期待继续商讨敲定有效和具体的《南海行为准
则》。综观而言，东南亚各国的回应态度皆甚为模糊。
学者料不欲冒犯中国
曾在越南外交部任职的新加坡智库尤索夫伊萨东南亚研究所研究员黎洪和向本报认为，河
内出于或会冒犯中国的顾虑，未有公开表达对蓬佩奥声明的支持，但华府新立场符合越南
的立场和利益。他指越南尤其欢迎华府表达指中方的“九段线”主张属非法，以及对“中
方反复骚扰越方油气活动”的万安滩地区展示“无可争辩”的立场。
印尼智库“战略及国际研究中心”（CSIS）研究员肯巴拉（Gilang Kembara）也向本报称
，相信雅加达欢迎任何维护法治的立场，而且美国支持南海仲裁判决象征美国对整个南海
争端的联系。
马来亚大学中国研究所主任饶兆斌则称，大马外长的回应“没说欢迎还是不欢迎”，是非
常典型的马来西亚南海立场。他承认大马内部渐有声音认为，蓬佩奥的声明巩固了大马的
立场，因此大马应更积极发声，但领袖对利益的计算和对威胁的看法并不相同。他强调政
府保持安静不代表软弱。事实上，马来西亚的实际立场还是跟东南亚邻邦大致脗合，上月
底向联合国发出外交照会，以罕有强硬措辞否定中方在南海的历史权利，表明中方超出《
公约》的主权声索“没有法律效力”。
不过，美国的表态同时亦意味着中美角力加剧，区内国家并不想看到中美对决的局面。
饶兆斌说，大马非常担忧中美对抗，直言美国的行动永远是利弊夹杂，一方面美国的兵力
部署始终会受到欢迎，它对马来西亚等东南亚国家的支持很有价值，“但这支持是否暗示
要加入华府显然正在建立的反华同盟？”他直言马来西亚跟中国享有良好关系，并不会想
去到该地步。
各国拒当炮灰 美趋强硬利弊夹杂
东南亚学者不讳言，区内各国认为美国对华政策的变化是利弊夹杂——尽管美国的支持算
是助力，但也增加南海擦枪走火的风险，尤其华府明显正组建反华同盟，并以南海问题借
力拉拢，但东南亚国家对此心存犹豫。
越南前外交官黎洪和认为华府整体对华立场，尤其是南海主张问题上转趋强硬，“为越南
同时带来机会和挑战”。他解释，华府此举或有助限制中方在南海的“强势（assertive-
ness）和海洋扩张主义”，河内也可望在越南专属经济区（EEZ）内跟中国爆发对抗时，
得到美国的外交支持；但另一方面，华府更强硬的立场也会增加中美在南海出现军事冲突
的风险，越南并不希望出现，因恐怕会损害地区安全稳定，影响安全和经济发展，甚至随
时在冲突中被拖下水。
盼两强之间取平衡
印尼智库专家肯巴拉直言中美若在南海冲突，东南亚及东亚国家将首当其冲，“这不符合
印尼的利益”。
黎洪和指美国正就其对华政策动员国家支持，“实际上寻求建立反华同盟”，其中南海争
端便是“方便就手的号召点”。他相信，部分区内国家业已重新考虑其对华政策，至少是
在两强之间维持平衡，“而非过于倒向北京”。他说：“长远而言，如果中国被认为在对
美国的竞争中呈现败象，中国在东盟的一些密切伙伴甚至会考虑倒戈，毕竟每一个人都想
在‘赢家一方’。”
东盟内部争端 削抗华成效
印尼智库专家肯巴拉认为，印尼不会寻求类似2016年的国际仲裁，主因是“官方立场不认
为自己是南海争端的当事国”。他解释，雅加达在南海只承认跟马来西亚和越南存在海洋
边界，倘若走上仲裁，就会变相官方承认在南海跟中国有海洋边界，有违不承认九段线的
立场。
肯巴拉提醒，其他东南亚主权声索国也在南海有非法行为，只是被中美角力所盖过。他认
为东盟各国如要有效抗衡中国压力，必须先管控好各成员国的争端，“只有透过集体行动
，东南亚国家才能有效跟外部势力合作，以抗衡非法的强势行为”。
东南亚各国在南海问题上对中国愈来愈不满，可见于近期酝酿的新动作。
今年1月中国船舶驶入印尼视为专属经济区范围的纳土纳群岛北部海域后，印尼即传召中
国大使抗议，并展开海空巡逻，到今年7月更在该海域作一连4天的军演。越南甚至盛传考
虑仿效菲律宾，将南海争端提上国际仲裁。
对华不满增 国际仲裁成选项
越南学者黎洪和指通过法律途径处理与中国的南海争端，仍是越南的重要和可行选项，蓬
佩奥提出的华府新立场及2016年南海仲裁案的结果会令河内更有信心胜诉。但他强调越南
重视跟中国保持稳定及和平的关系，会首先尝试通过外交渠道解决，只有用尽外交选项和
中方持续挑衅下才会走到这一步。
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印太筹谋联手制华 美印不同调 “四方安全对话”走向军事同盟 新德里有顾虑
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美国国务卿蓬佩奥早前提出华府新立场，声明第一句即表明“美国支持自由与开放的印太
区”，可见华府南海政策跟其印太战略息息相关。华府的印太战略一大重点是拉拢印度，
寻求基于非正式“四方安全对话”（QUAD）跟印度、澳洲和日本建立更密切关系，被认为
是以中国作假想敌。印度近期与澳洲明显加强联系，甚至传出欲邀请堪培拉加入美、日有
份参与的年度军演，惹来QUAD走向军事同盟的揣测。但专门研究印太地区的印度学者向本
报指出，尽管新德里确有倒向美国的迹象，但其对QUAD的看法未必跟华府一致，至少不打
算视之为军事类型的同盟。
明报记者 周宏量
学者：莫迪“战略自主”“多边结盟”
外界对印度外交取向的一大焦点，在于印度身为“不结盟运动”的发起国，会否真的在地
区角力中选边？澳洲阿德莱德大学亚洲研究系客座教授贾殷（Purnendra Jain）接受本报
电邮专访，指莫迪已放弃以“不结盟”作为政策的论述，并以宣称寻求所谓“战略自主”
（strategic autonomy）代替，旨在跟一个或一组国家建立“多边结盟”（
multi-alignment），但同时不赞成标准形式的军事类型同盟（military-type alliance
）。贾殷认为，对印度来说，QUAD是跟志同道合的国家合作的战略框架，而非任何形式的
同盟，“因为同盟代表其中一方要向其他当事国承诺作出军事协助或支援”。
印澳互动惹关注 军演成焦点
贾殷提醒，印度跟其他QUAD成员国不同之处，在于新德里还加入了上海合作组织（SCO）
和金砖五国（BRICS），在这两个组织内皆须跟中国和俄罗斯互动。对比之下，澳洲和日
本皆通过同盟关系与美国紧密联系。但他承认，印度倒向美国、并跟其地区盟友建立更密
切关系的局面，无疑正在加强。
印度有意加深QUAD形式合作的揣测，随着印度传媒上月盛传新德里将邀请澳洲加入“马拉
巴尔（Malabar）海军演习”而升温。马拉巴尔军演原先是印度和美国的双边军演，到
2015年日本正式加入成为永久伙伴。在2007年首度不在印度洋举行的马拉巴尔军演，澳洲
和新加坡罕有偕日本加入，但之后澳洲再未参与，直至2018年传出印度拒绝澳洲参与的要
求，印度传媒指是顾虑到北京的反应。
“北京是障碍 但非唯一”
贾殷同意顾虑北京反应是其一障碍，但不是唯一障碍。他解释，印度此前顾虑澳洲对参与
军演有否坚定的承诺，“基于以往经验，新德里觉得堪培拉想法善变（fickle-minded）
，也不肯定澳方是否有足够的承诺和能力来参与这种要求极高的公海军演”。
印度和澳洲近期确不乏引人关注的互动。今年6月，两国举行视像峰会后落实将双边关系
提升为“全面战略伙伴关系”，当中提到要为“开放和包容的印太区”（跟美国倡用的“
自由和开放”略有不同）作海洋合作，以及作更多防务合作。贾殷认为，此举无疑令印澳
关系升级，也是为何外界揣测印度会邀请澳洲参与马拉巴尔军演，但这仍未发生，既可能
是新德里仍有犹豫，也可能是双方尚在谈判中。
美印关系决定QUAD前路
对华府而言，澳洲和日本原本就是盟友，QUAD能走多远始终要看美国跟印度的关系能否更
进一步。贾殷认为，美印关系尽管胜过以前，却仍不是坚定（not robust）的关系，障碍
包括特朗普政府的外劳签证限制影响到数以万计印度专业人士，以及贸易问题。
“东望”走向“东进” 强调经济转变重视战略
印度战略上关注东亚局势并非新鲜事，早在1990年代初，时任总理拉奥已提出“东望政策
”（Look East Policy），其后为继任者延续，到现任总理莫迪2014年上台后进一步提出
号称升级版的“东进政策”（Act East Policy），外交更为积极主动。印度学者贾殷指
出，东进政策在推进过程中由强调经济变成更重视战略考虑，处理南海问题便是例子。
贾殷承认，印度不是南海争端的当事国，但随着印度对地区和全球战略环境的认知出现变
化，新德里已开始在南海问题上争取积极主动的立场，尤其是通过支持航行自由的权利表
现出来。印度认为南海是全球公地（global commons）的一部分，印度会跟志同道合的国
家联手，以确保全球公地仍可供开放和自由的航行。
这也是印度外交取向由“东望”走向“东进”的体现。贾殷解释，“东望”可被形容为被
动，“东进”则可被建构为积极主动，但莫迪原意是扩阔和加深印度跟亚洲各国（包括中
国）的经济网络，但在政策推动进程中，方向由纯经济转为较战略的角度。
莫迪屡暗讽中国扩张主义
所谓较战略的角度，便是更着重印太的布局，有印度学者甚至形容，新德里政策已由“东
进”变成“进向印太”（Act Indo-Pacific）。贾殷认为，莫迪一直是“自由、开放与包
容（inclusive，这字眼是印度倡议与美国的最主要分别）的印太地区”的支持者，意在
按此框架容纳大部分区内国家，“然而，莫迪也明确表示自己支持‘发展主义’（vikas-
vaad）而非‘扩张主义’（vistaarvad），这是对区内部分强国的隐晦信息”。
莫迪2014年出访日本时首次提出“发展主义”和“扩张主义”的对比，当时已被指暗批中
国；到今年6月中印军队在加勒万河谷的边境冲突后，莫迪前往印控克什米尔的军事重镇
列城发表演说，重提有些强国相信“扩张主义”，历史反映只会导致自我毁灭，强调“发
展主义”才是现今世界主流，印度也不例外。莫迪虽未点名，但中国驻印度大使发言人嵇
蓉同日即在Twitter回应道：“把中国视为‘扩张主义’，夸大和捏造与邻国的争端是毫
无根据的。”莫迪在上周印度独立日演说中，亦再暗批中国是“扩张主义”。
边境冲突重创中印关系 短期难改善
贾殷不讳言，加勒万河谷流血事件激烈地改变了印度对中国的看法。他指对比2017年发生
于洞朗的类似事件，当时中印以连续两年的领袖互访作非正式会谈，展示一定程度的成熟
态度管控双方关系，但在加勒万河谷的原始方式小型战争，却重新揭开1962年中印战争对
印度的深刻伤疤。他说：“很清楚这段关系已变得极端对立，短期内改善的可能性微乎其
微。这对两国都会有后果。”