标题: 不准拆的绝育环：从敷衍到残酷...中国在新疆的“维吾尔计画生育”
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https://global.udn.com/global_vision/story/8663/4720778
2020/07/23 Kita
https://uc.udn.com.tw/photo/2020/07/22/1/8231496.jpg
除了新疆拘留营，中国在新疆的“维吾尔计画生育”议题，近日又成为国际关注的人权问
题。图为新疆一对母女，示意图。图／路透社
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│ 在中国的维吾尔人之间，没有发生所谓的，普遍且大规模的强制绝育措施。 │
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近日维吾尔议题再次成为英、美关注中国人权问题的热点，除了大规模运作的拘留营，此
轮交锋还论及强制实施的生育控制政策，而中国驻英大使刘晓明于19日播送的《BBC》节
目专访中，如此回复主持人的轮番质问，矢口否认中国政府有计划地针对维吾尔族施行人
口控制。
此波质疑起于6月底，《美联社》发布一篇名为〈中国以子宫环、堕胎、绝育来断绝维吾
尔新生儿〉的长篇调查报导（以下简称“调查报导”）。这份报导是基于一份分析中国政
府公开文件的研究报告（以下简称“报告”），以及 30 名曾待过新疆拘留设施的当事人
访谈，交互对证撰写而成。
调查报导指出，与逐渐深化的拘留营体系同期，中国近年加强针对以维吾尔族为主的新疆
少数民族生育控制；且执行层面比以往外界所知的更为广泛、更具系统性。执行内容包括
：全面清查违法生育案件、妇女全面孕检，针对违规妇女强制装置子宫内避孕器（子宫环
，IUDs）、施行绝育手术、终止妊娠、注射长效避孕针药等，进而推论维吾尔族正遭受政
府主导的“人口学的种族灭绝”（demographic genocide）。
就此，中国外交部发言人曾在记者会中表示，中国人口政策对少数民族极为优待：“
1978 年至 2018 年，新疆地区维吾尔族人口已从 555 万增长到 1168 万。”倘若该报导
为真，“何来新疆维吾尔族人口的大幅增长？”
中国外交部更进一步加码公开一份〈关于涉华人权问题的各种谬论及事实真相〉，抨击主
笔该研究报告的中国事务学者郑国恩（Andrian Zenz，任职于“共产主义受难者纪念基金
会”）为“极右原教旨主义基督徒”，认为其论点毫无根据，并透过《环球时报》放话，
扬言将对郑提告。
近年经“新疆电文”、“墨玉名单”等跨国组织合作取得的外泄文件与报导，外界对于设
立于新疆的“职业技能教育培训”已有初步认识。然而，该如何理解这一轮在生育控制议
题上的交锋？媒体调查报导真的毫无根据吗？又该如何以新疆的计划生育、社会关系等脉
络来了解这一轮的政策影响？
“计画生育”作为基本国策
自 1970 年代起作为中国的基本国策，计划生育在过去30年以“一孩政策”为主轴，至
2015 年末正式修法改变方针为“全面二孩”。根据修法后执行的《人口与计划生育法》
，现行的计划生育以推动每个家庭二孩为主，符合其他法律、身份条件者，则可以再安排
生育子女，其余具体细节由“省、自治区、直辖市人民代表大会”规定；此外也明文禁止
党政机关因执行计划生育政策而侵害当事人的人身权益。
根据新疆于 2017 年修法通过实施的主管法规《自治区人口与计划生育条例》（以下简称
《条例》），无论民族，现今的城镇居民每对夫妻最多可生2孩，农村居民则是每对最多
可生3孩，夫妻一方为城镇居民的，则以城镇生育条件为依归。
而在修法前，汉族夫妻属城镇居民者最多可生一孩、属农村居民者最多两孩，少数民族原
则上在修法前后生育数目不变。此外，政府对于各胎生育的时间间隔也有所规范，对特殊
身份、职业、再婚者，有其余较为宽待的规定。
简言之，过去计划生育政策对少数民族有所优待，现行政策则可化约为“城二农三”，亦
即没有民族区别，只有城镇／农村身份的差异。再者，超过规定生育额度者将被征收“社
会抚养费”，额度约为该地方上一年度人均收入的3至8倍；违法生育的判定包括已怀孕、
未出生的案例，且溯及既往。
调查报导指出，自 2015 年起，政府正针对维吾尔人系统性地清算这笔计划生育的旧帐。
根据中国政府发布的统计年鉴，以维吾尔族为主体族群的和田、喀什地区，两地区的出生
率于 2015 至 2018 年间减少了6成（每千人的新生婴孩数由 21.84 降至 8.17 人），远
远超越同时期新疆（31.4%）和全中国的出生率降幅（9.3％）。
出生率降低的潜因很多，例如家庭空间的私密性因政府的“访汇聚”政策（党政事业单位
干部与少数民族家户“配对结亲”，干部定期进入家户“同吃住，同劳动”）而被压缩，
即是可能因素之一。此外，报告根据《中国卫生健康统计年鉴》，整理出了几个相关数据
指标：
相较于中国其余地区正在下降中的使用量，新疆的子宫环使用量剧增，自 2014 年的 20
万只，稳定增长至 2018 年到 33 万只；在 2014 年，只有 2.5% 的上环案例发生新疆，
但在 2018 年有超过8成的上环案例发生于新疆，纵使新疆人口只占整个中国的 1.8 %。
安装节育环的妇女每季需定期健检“查环”；另外，节育环不可任意卸除，需要获得相关
机关批准才可施行手术。
值得留意的是，报告在此出现了一项数据计算上的瑕疵。中国官方背景的《环球时报》指
出，2018 年新疆子宫环使用量应仅占全国用量的 8.7%，而非 80%。笔者就此也复检了该
报告的数据来源，确实应为 8.7%。
再者，中国每十万人中施行绝育手术的当年度人次，于 2018 年已降至 32.78 人，但新
疆每十万人绝育人次由 2015 年的 42.52 人，稳定增长至 2018 年的 243.02 人。换算
下来，2018 年新疆计有约 5.5 万人施行绝育手术。
部分可查询的政府公告显示，无论有无超生，推行长效绝育措施的工作基础原则是“已生
育一个子女的首选上环措施，已生育两个以上子女的首选结扎措施”。而调查报导和报告
更进一步指出，所有不符合“城二农三”生育规范、超生的适孕妇女（18 至 49 岁），
一经清查，须缴交高额的“社会抚养费”、接受长效绝育措施外，部分地区居民还需进入
形同拘留营的“教育转化设施”，接受“职业技能教育培训”。
超生子女就要被送进拘留营，这样的“民族改造”措施，与年初媒体揭露的“墨玉名单”
相符合，但该研究报告也承认，目前只有三个县份（且末、尼勒克、察布查尔）的政策文
件明确公示“教育培训”为惩罚违法生育的手段，尚无法从书面资讯了解绝大多数地区的
实施情况。
对外媒的新疆报导，中国政府一贯斥之为毫无事实根据的抹黑，《环球时报》也抓紧前述
的计算瑕疵，指称该报告是通篇谎言。然无可否认的是，尽管基于数据而衍生的论述（例
如“种族灭绝”一说）尚有讨论空间，但就大方向而言，与其他省份的趋势不同——新疆
确实正逐年加大生育控制政策的施行力度。
且此次调查报导和报告的基础数据，大多来自新疆各级政府的公开报告、行政规范、统计
年鉴，既非泄密文件，一般网络使用者也可搜寻获得。因此在事实面上，该报告提供的分
析资讯是站得住脚的，很难称得上是“毫无事实根据”。
我们甚至可以进一步探问：这整个计划生育政策工作，是如何推动的？
“违法生育专项治理”
需注意的是，新疆各级政府鲜少将人口生育任务指标、执行手段细则上网公示，仅有部分
县城会将零碎的资讯公开，因此无论是《美联社》的调查报导、根据报告（以及本文），
都是仰赖这些官方文告，来拼凑出可能的整体图像。这是新疆报导与研究一贯的限制与现
实。
如前所述，计划生育的方针由国家立法设定框架，细节由自治区、地区／市／州、县等三
级政府机关层层交办执行，具体工作内容会因各地被赋予的人口发展规划，而有不同需达
成的人口指标（可参考这份温泉县的工作报告）。因此“城二农三”、超生付罚款等原则
是确定的，但要如何执行、达标、是否施行额外奖惩，会因不同区域处境而在手段上有所
殊异。
执行过程中，党体系也针对该办法给予指导意见（其实就是命令）。自治区党委曾在《条
例》通过后，要求对维吾尔人聚居的南疆四地州（和田、喀什、克孜勒苏、阿克苏）“加
强计划生育工作的执行”。
这一连串计划生育政策的高峰，导因于 2018 年初，自治区卫生计生委发布了一份名为《
关于持续深入开展违法生育专项治理工作的通知》的文件，要求各地对违法生育事件进行
“拉网式”的彻查，并落实自治区的人口生育规划，紧接着各地区、县市也随之发布了细
部的实施方案。
基于前述现况，仅部分县把实施细则公开上网，但可查阅到的文件遍及南北疆各行政区，
且文件引述的法源、命令文件均一致，故可推论这轮的“违法生育专项治理”工作有其全
面、系统性。大致上各地对于专项治理的共同基本要求为：对往年违法生育的清查率达
99% 以上，立案率至少要 80％，期限内的结案率至少要 75% 以上。
为了让生育数据在期限内达标，除了前文提过的上环、“查环”和缴纳罚款外，各地方政
府往往采用不同的达成手段：沙雅县主推多重的结扎奖励；且末县则要求针对多生育的妇
女“采取长效节育措施并进行职业技能教育培训”；位于北疆的尼勒克县更为严厉，要求
“公安机关对相关人员进行集中教育，促使政策外怀孕人员终止妊娠”。
为鞭策各地都能完成生育指标，负责的党政干部除了也纳入检验标准外，还受到“一票否
决”制的规范：执行计划生育工作的干部倘若有所疏失，未来在任何选拔任用、晋升职务
的评选中，该疏失都可作为否决晋用的绝对理由。
至此，或许有些了解中国计划生育政策的读者，会对上述政策工具、语汇感到熟悉。因为
只要稍加对照过往三十年其他省份的计划生育政策，不难发现上述手段，除了“职业技能
教育培训”之外，从设立地区生育指标、上环节育、绝育，到强制引产、一票否决等等，
其实在其他省份都推过。也就是说，新疆的计划生育内容并不是新的手法，而是其他省份
过往执行经验的移植与“在地化”。
既然不是全新的政策作为，那么为什么过去新疆没有如此大规模地落实计划生育呢？选在
这个时机点，溯及既往地严格执行计划生育政策，其意义又为何？
“基本国策，地方落实”的长久拉锯
尽管过去没有如此大规模地施行，但事实上，中国政府欲在新疆落实计划生育的企图是一
致的。
在官方主流论述中，人口增长是诸多“新疆问题”的根源， 认为落后扭曲的伊斯兰信仰
造成人口持续增长，进而导致资源耗竭、就业困难、社会贫困，随之滋生所谓的宗教极端
思想与不满于社会的情绪，致使政府无法有效发展、掌控全疆局势。故在中共眼中新疆的
人口与生育结构严重“滞后”于其他省份，而计划生育是治疆的重要解方之一，却迟迟无
法贯彻实施。
相较新疆汉人于 1975 年开始强制遵行生育控制，少数民族至 1980 年代中期才开始施行
较宽松的生育政策，这一部分是因中国的民族政策具源自苏联的理念脉络，认为少数民族
较为弱势，需要在迈向社会主义的道路上从优对待，另一部分则因来自地方的反弹极大，
政府难以承受强推政策所致的治理成本。
最具指标性的例子是 1985 年 12 月乌鲁木齐发生了为期数日的示威，上千名学生上街表
达对于党的政策方向、自治区人事安排的不满。其中的一项诉求，即是要求自治区停止将
计划生育加诸于新疆少数民族，因为“少数民族有权利选择自己的家庭大小，且不受限任
何已施行于汉族身上的限制”。尽管计划生育还是上路实施，但在新疆少数民族间尚属相
对有限度的执行。
九零年代起西方人类学家开始有机会进入新疆，进行较长期的田野调查。相关学术著作均
显示，无分城市或农村，维吾尔人普遍不满政府强加生育限制，想尽办法躲避政府规范。
在南疆进行田野的 Ildiko Beller‐Hann 即曾指出，人们普遍认为“生育孩子是阿拉的
赏赐”（如今，根据《条例》与某些地方规范，持有此类看法的人会被划归为具有“宗教
极端思想”），并埋怨著：“过去食物是配给制，现在连婴儿都是配给制！？”
村民想方设法合作躲避计生干部的管制、取缔。例如：当时的孕妇更倾向在自家、亲戚家
生产，不愿就医，以免未经同意而被医护人员加装避孕环。
基层干部自知不受地方欢迎，往往在政策推动上有所顾忌，以避免冲突，这使得当时农村
地区的计划生育，更像是只用于约束干部的上级政策。
城镇方面，英国人类学者 Joanne Smith Finley 在其探讨维汉关系、维吾尔人日常抵抗
的民族志提到，计划生育的民族差异（当时尚未改制）是维汉关系的的巨大冲突点之一：
维吾尔人认为政府计划性地引入越来越多的汉人，在语言文化上的管制也日渐严苛；汉人
则认为政府“偏袒”少数民族，不满其生育条件与政府管制均较更为少数民族严苛，也认
为维吾尔族人“不知好歹”越生越多，既不受政府节制又动辄“闹事”。
即使无法全面落实到位，当时计划生育的施行方式已与当今类似。Smith Finley 在
1996 年田野工作就曾遇过因政策而服用长效避孕药、装避孕环，并因此不适、衍生其他
疾病的的维吾尔妇女；其他像是引产、超生罚款等执行手段，也是维吾尔人们眼中来自外
来政权的压迫形式。
到了本世纪，新疆落实计划生育的拉锯因为汉族移民大量增加，官方民族论述日益向中华
民族论述靠拢，而开始有了转变。
另一方面，研究新疆汉人的民族志也指出近年政府对于推动计划生育的坚持。作者 Tom
Cliff 认为前自治区党委张春贤（2010—2016）的施政方针是让新疆逐步“常态化”——
亦即掌权者可以用“内地”处理事情的方式来处理诸多的“新疆问题”，使国家权力在新
疆社会的运作无异于其他省份。
然政府达成新疆常态化的施政关键并不是赢取维吾尔社群的支持，而是赢取不同时期移入
的汉族群体的支持，让他们认识到汉人在新疆的日子，不只是生活，还有着做政府施政靠
山、稳定社会的天职。
对此张曾在中共党刊《求是》中撰文表示，若新疆要在民生改善取得突破，必须得“实行
各民族平等的计划生育政策，降低并稳定适度生育水平”。换句话说，趁著“严打暴恐专
项行动”的维稳成果加紧执行计划生育，既能赢取汉人的支持，又能在社会文化层面完成
新疆社会的“常态化”进程。显而易见地，自 2016 年陈全国上台，发达的科技监控体制
配上拘留营体系，成为国家落实计划生育政策的施力点。
概而论之，针对少数民族落实政策指标、进行冷酷的生育控制是新疆的进行式，但这样的
控制意图并不是新事，而是一段为期数十年的拉锯过程。因此，在拘留营体系作为施政后
盾下，调查报导所揭示的现况，更像是一项基本国策在历经地方长久抵抗后，执意落实到
底的“收官之战”，完成对新疆少数民族人口生育的全面控制。
作为施力点的拘留营体系
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│ 只要（计划生育）还是纸上作业……医院就不会在乎的。 │
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上世纪末，居于北疆伊宁的一位维吾尔妇女，在付钱弄到相关文件、成功躲避计划生育规
范后，对进行田野工作的人类学家如此说道。如此证言，现在读来完全是另一种感受了。
如今在大型数位监控体系的落户实践下，生育婴孩不再是可借由家户与官僚代理人协商（
例如贿赂医院、躲避基层干部）而瞒报的私事了；国家透过多重网络，不再只是“纸上作
业”，完成了对于维吾尔女性身体的控制。
既然不是新政策，加上中国生育率已低于世界平均，各省也开始出现鼓励生育的风气，那
么新疆为什么与其他省份的政策方向背道而驰？为什么选在这几年，溯及既往地针对维吾
尔族全面执行计划生育？再加上台面上可见，促进维汉通婚的宣传日益频繁，当局是否有
除了整体人口控制之外的特殊目的？这是各界人士对新疆当局的疑问。
至于维吾尔族的现况是否称得上是“种族灭绝”？各界专家对此各有尺度与看法，但一致
的共识是，经此一政策的落实，维吾尔社群将被推到一个更加脆弱的位置。
家庭生育过去作为维吾尔亲属网络与文化实践的重要节点，现已完全过渡到国家的调节控
管之下。就这方面来看——在“应收尽收”的整体氛围下，党政官僚体系在乎的是由上而
下的社会控制，是政策透过权力行使而成就的“纸上数据”达标，而不是其对于个体、家
庭、维吾尔社会的负面影响。
过程中代价与痛苦，无论是金钱、身体或心灵方面的重创，都由以维吾尔为主的少数民族
来概括承受。