文章来源: (须有正确连结)
https://www.storm.mg/article/2753199
宋燕辉 2020-06-15 07:10
https://i.imgur.com/fqZYy3H.jpg
美国透过向联合国秘书长递交信函的动作明显证明华府加大力度参加南海法律战，支持多
个东协国家之海洋法律主张、拉拢这些国家对抗中国大陆。（资料照，美联社）
截至今年6月，1982年通过、1994年生效的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）
有167个缔约国与1个缔约方（欧盟），但至今美国还不是此《公约》的缔约国。由于美国
没有加入此《公约》，美国无权出席“联合国海洋法公约缔约国大会”、无法提名联合国
海洋法法庭（International Tribunal for the Law of the Sea，以下简称ITLOS）法官
、也无法参与联合国大陆礁层界限委员会（Commission on Limits of Continental
Shelf, 以下简称CLCS）相关会议。
尽管美国不是缔约国，却常援引《公约》规定去支撑美国自认所享有之海洋权益主张，此
包括专属经济海域内之航行自由与军事活动。美国派出军舰在世界各海域执行所谓的“自
由航行行动”（Freedom of Navigation Operations, 简称FONOP），挑战其他国家被美
国政府所认定违反《公约》的“越权海洋主张”（excessive maritime claims），此包
括领海直线基线划法、领海军舰无害通过权之行使、以及专属经济海域内行使航行自由和
进行军事操演活动等。美国要求《公约》缔约国遵守依据此《公约》第15部分所提起的强
制仲裁结果；反对《公约》缔约国所提出的历史性水域和历史性权利主张；也介入影响南
海区域国家就通过《行为准则》所进行中的磋商。
今年6月2日（美国当地时间6月1日） ，美国驻联合国大使凯莉．克拉夫特（Kelly Craft
）向联合国秘书长递交一份信函，主要是回应中国大陆于去年12月12日向联合国秘书长所
提送的外交照会（Note Verbale No. CML/14/2019）。中国大陆的照会主要是回应马来西
亚向CLCS所提出的南海延伸大陆礁层划界申请案。中国大陆在照会中重申拥有南海诸岛主
权，享有依据国际法和《公约》所可主张的海域和海洋权利。美国虽然不是《公约》的缔
约国，无权参与CLCS相关会议，但指控中国大陆在南海所提出的海洋主张与国际法——尤
其是《公约》相抵触。美国国务卿蓬佩奥也在推特中呼吁联合国会员国团结一致，反对北
京的违法作为，以捍卫国际法和海洋自由。
https://i.imgur.com/FFIOltc.jpg
美国国务卿蓬佩奥反对北京的违法作为，捍卫国际法和海洋自由。（资料照，美联社）
克拉夫特大使要求联合国秘书长将美国的外交信函依据联合国大会议程项目74（a）列为
大会与联合国安理会的正式文件，分送所有联合国会员国，同时张贴在联合国法律事务办
公室下属的海洋事务和海洋法部门的网页。经笔者查阅此网页，虽然有看到即将公布此文
件（Communication dated 1 June 2020: A/74/874 S/2020/483） 的讯息，但何时会被
张贴在CLCS的网页上，此有待观察。虽然美国不是《公约》的缔约国，无权参与CLCS，但
美国是联合国会员国，基此，美国似乎有权针对中国大陆的外交照会要求CLCS与联合国秘
书长将克拉夫特大使的信函列为联合国正式文件。
克拉夫特大使在提送联合国秘书长的信函中，表示反对中国大陆将有关南海历史性权利之
主张延展、超出北京依据国际法，尤其是《公约》所被允许主张的海域和海洋权利范围。
美国再度强调审理《菲中南海仲裁案》之仲裁庭于2016年7月12日所公布之判断（Award）
是最终、且对中国大陆具有约束力，尤其是此最终判断认定北京依据“九段线”与历史性
权利在南海所主张之海域超越了《公约》所允许画定的范围。信中，美国强调中国大陆的
“越权海洋主张”限制了其它国家在南海行使航行权利与自由。
https://i.imgur.com/BHqbqVE.jpg
南海争议，九段线。（制图：风传媒）
美国也在信中表示中国大陆对南海诸岛采用直线基线划法的做法与《公约》相违，而依据
国际法，沉在水面下之海洋地物（例如，中沙群岛与曾母暗沙），以及低潮高地（例如，
美济礁），是无权主张领海或其他的海域。中国大陆在南海所占获控制之低潮高地所从事
抽砂填海造岛和建造布署军事设施的活动都无法改变这些海洋地物的法律地位，以及无权
主张海域权利的规定。
6月3日，刚上任的大陆外交部新发言人赵立坚对美国的上述指控做出回应，表示“中国在
南海的领土主权和海洋权益是在长期历史过程中形成的，符合包括《联合国宪章》、《公
约》在内的国际法，不会因个别国家无端指责而改变。”他也指控美国不但没有恪守就南
海岛屿主权争端持中立立场的承诺，反而经常在南海制造事端，搞军事挑衅，不利维持南
海地区之和平与稳定。
平实而论，挑起南海法律战的国家不是美国，而是越南与马来西亚。2009年5月，越、马
两国向CLCS 就南海北半部与南半部的延伸大陆礁层提出划界申请案。倘若此申请获得通
过，此将限缩中国大陆与台湾在南海所能主张的大陆礁层范围，影响两岸未来在南海之油
气资源开发权益。越南与马来西亚的动作迫使中国大陆向联合国秘书长提交照会，并在照
会附上“九段线图”，明确主张依据国际法与《公约》，中国大陆在南海拥有岛屿领土主
权和相关海域内之权益。
中国大陆“九段线”提出之后，美国才加入南海法律战，主要是抓住2012年4月中国大陆
与菲律宾在南海中沙黄岩岛（台湾称民主礁）爆发严重冲突的机会，怂恿阿奎诺政府提出
南海片面强制仲裁，挑战中国大陆的“九段线”和历史性权利。虽然美国政府否认在幕后
下指导棋，但2016年7月《马尼拉时报》的社论写道，“美国国务院、美国中央情报局应
该全数补偿这笔仲裁费用（约3千万美元）。”此间接证明南海仲裁案是美国政府策动的
。换言之，中美南海法律战早自2012年就已开打，只是菲律宾被美国当成马前卒，在前线
作战。
https://i.imgur.com/RnMnVDe.jpg
民主礁地理位置。（撷取自维基）
南海法律战开打次年，美国国务院海洋与国际环境和科学事务局发表一份题为“海洋界线
——中国在南海的海洋主张”的报告，其中指出南海沿岸国家（主要指菲律宾、越南、马
来西亚、印尼等） 依照《公约》规定拥有主张划定200海里专属经济海域和大陆礁层的权
利；《公约》也不允许某一国家基于“历史”因素提出侵犯其他国家主权权利的要求。报
告中强调，中国大陆无法满足“历史性水域”所需要的法律条件，亦即未能长期在该水域
有效、持续且和平地行使主权，也没有获得其他相关国家的公开承认或默认，因此，美国
认为，中国大陆所提出的“九段线”要求与国际海洋法规定相违。
美国国务院这份报告，是在审理《菲中南海仲裁案》之法庭要求中国大陆提交仲裁辩诉状
的几天后。但约在同时，也就是2014年12月7日，大陆外交部发表“中华人民共和国政府
关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件”，指出仲裁庭对于菲律宾提起
的仲裁没有管辖权；各国有权自主选择解决争端的方式，重申中国大陆不接受、不参与菲
律宾提起的仲裁的立场。美国虽然不是《公约》的缔约国，但支持仲裁庭对本案有管辖权
，也认为中国大陆应该参与仲裁诉讼。
2016年7月12日，审理《菲中南海仲裁案》的仲裁庭公布最终判断（Award），宣告中国大
陆九段线与历史性权利之主张与《公约》相违。仲裁庭也认定中国大陆在南海所占领或控
制的6个海洋地物，亦即：黄岩岛、南薰礁（北）、华阳礁、赤瓜礁、西门礁、以及永暑
礁，就其自然条件而言是无法维持人类居住或其自经济生活的礁岩，因此无权主张专属经
济海域或大陆礁层。此外，由于仲裁庭发现渚碧礁、南薰礁（南）、东门礁、美济礁、以
及仁爱礁是《公约》第13条所称之低潮高地，因此，认定美济礁与仁爱礁是位于菲律宾巴
拉望岛200海里的专属经济海域内。基此，仲裁庭指出，就菲律宾与中国大陆而言，美济
礁与仁爱礁构成菲律宾专属经济海域与大陆礁层的一部分。再者，仲裁庭宣告，由于美济
礁、仁爱礁、渚碧礁、南薰礁（南）、以及东门礁是低潮高地，因此，不但无权主张领海
、专属经济海域、或大陆礁层，也构成不能被中国大陆占有之海洋地物。
针对此最终判断，中国大陆于2016年7月12日与13日共发布三份文件：“中国坚持通过谈
判解决中国与菲律宾在南海的有关争议”、“中华人民共和国政府关于在南海的领土主权
和海洋权益的声明”、以及“中华人民共和国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的南海
仲裁案仲裁庭所作裁决的声明”。在此文件当中，中国大陆重申拥有南海四大群岛主权、
在南海拥有历史性权利、中国大陆南海诸岛拥有内水、领海、邻接区、专属经济海域、及
大陆礁层，也表示不接受、不执行仲裁结果。2016年12月，美国政府针对上述中国大陆的
三份文件递交外交照会，表示反对中国大陆在南海的海洋主张，尤其是历史性权利、群岛
基线划法、以及岛屿地位等问题。换言之，南海仲裁案结束后，中美南海法律战还是持续
进行。
值得一提的是，除美国外，早在2009年，越南、马来西亚、菲律宾、以及印尼就已加入南
海的法律战。这些国家表示中国大陆“九段线”和历史性权利之主张与国际法和《公约》
相违。菲律宾提出南海仲裁之后，越南、马来西亚以及印尼也表态支持菲律宾立场，认定
南沙群岛无一岛礁有权依据《公约》第121条规定主张200海里专属经济海域和大陆礁层。
2019年7月之后，南海法律战进入另一个新的阶段。首先，中国大陆派遣探勘船“海洋地
质8号”等船只进入南沙群岛最西侧浅滩万安滩（Vanguard Bank）探勘石油。越南表示强
烈抗议，声称依据《公约》，万安滩位于越南的200海里专属经济海域内。越南出动相关
船只阻扰“海洋地质8号”的探勘活动，因此与中国大陆执法船只发生严重对峙。此事件
发生后，有越南学者建议将中国大陆在万安滩海域所采取威胁和武力的动作提交联合国安
全理事会，盖越南于2019年6月当选联合国安理会2020-2021年之非常任理事国。此外，越
南政府应对中国大陆提出强制南海仲裁的建议又一再被提出。
2019年12月，南海法律战继续扩大，主要是该月12日马来西亚向CLCS提出南海延伸大陆礁
层之申请。此申请案一提出后，中国大陆立即向联合国递交外交照会，要求CLCS不审理马
来西亚所提出的延伸大陆礁层划界案。中国大陆所提出的理由是：
（一）中国大陆对南海诸岛，包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛拥有主权；
（二）中国大陆南海诸岛拥有内水、领海和邻接区；
（三）中国南海诸岛拥有专属经济海域和大陆礁层；
（四）中国大陆在南海拥有历史性权利。
照会中强调，上述立场符合有关国际法和国际实践，而且是一贯的和明确的，并为包括马
来西亚政府在内的国际社会所周知。因为马来西亚划界案严重侵害了中国大陆在南海的主
权、主权权利和管辖权，因此，中国大陆根据CLCS的《议事规则》附件一第5条（a）项，
要求CLCS对马来西亚所提划界案不予审理。
南海法律战的战火重新被点燃，主要原因与2009年南海法律战开打的情形一样，涉及岛屿
之领土主权，“九段线”和历史性权利，以及南海海域内之主权、主权权利和管辖权争议
。不同的是，2009年，马来西亚是与越南共同提出南海南半部之延伸大陆礁层范围之申请
，但此次马来西亚是自己提出。此外，虽然马来西亚在划界申请书中没有提及2016年《菲
中南海仲裁案》最终判断，但间接驳斥了中国大陆在南海所提出的“九段线”和历史性权
利，以及专属经济海域和大陆礁层的海洋主张。
马来西亚提出划界申请案之后，菲律宾于2020年3月也向联合国秘书长递交照会，加入此
新一轮的南海法律战。菲方认为马来西亚的申请案涉及其在南海卡拉延岛群（the Kala-
yaan Island Group）的岛屿主权，以及可能之重叠延伸大陆礁层范围，因此，要求CLCS
在审理马来西亚的划界申请案时注意到菲律宾的权益。
针对菲律宾的参战，中国大陆在3月23日以外交照会方式回应，重申对南沙群岛及其附近
海域，黄岩岛及其附近海域拥有主权，对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权
，中国大陆在南海拥有历史性权利。照会中表示，卡拉延岛群完全是中国大陆南沙群岛的
一部份，从来不是菲律宾领土组成的部分。菲律宾自20世纪70年代非法侵占属于中国大陆
的南海部分岛礁。至于中沙群岛中的黄岩岛，其主权也属中国大陆，不是菲律宾。最后，
照会中再度重申中国大陆不接受、不承认2016年《菲中南海仲裁案》最终判断的立场，主
要理由是南海仲裁案涉及领土主权与海洋划界问题，仲裁庭越权审理，在认定事实与适用
法律上存在明显错误，违反了《公约》与相关国际法。中国大陆也再度要求CLCS不要审理
马来西亚所提出的划界申请案。
中国大陆提出照会7天后，越南也向联合国秘书长递交外交照会，抗议中国大陆有关南海
岛屿主权屿海洋权益之主张。越南除重申对南海西沙与南沙群岛拥有主权外，也表示所有
南沙与西沙群岛内高潮地物（high-tide features）之海洋权利应依据《公约》第121条
第3项决定；此二群岛之基线不得以连接最外点之方式划定；低潮高地不可被占有，也无
权主张划海域；反对超越《公约》的规定在南海提出之海洋主张，此包括历史性权利。
2020年4月10日，越南再提交两个外交照会，除重申拥有西沙与南沙之岛屿主权外，对马
来西亚和菲律宾有关延伸大陆礁层之申请与主张提出意见，表示保留日后向CLCS提出越南
延伸大陆礁层相关讯息的权利。
https://i.imgur.com/03NHLH0.jpg
南海西沙群岛的永兴岛（Woody Island）（Paul Spijkers via Wikipedia / GFDL）
针对越南的上述照会，中国大陆于4月17日作出回应，向联合国秘书长递交一份照会，重
申对南海群岛拥有主权、历史性权利、以及海域内之主权、主权权利、及管辖权，并特别
指控越南违反国际法之“禁反言”（estoppel）原则，对西沙与南沙提出非法领土要求，
违背《联合国宪章》的宗旨和原则，派军队武力侵占中国大陆部分南沙岛礁。照会中特别
指出1958年9月14日越南总理范文同照会中国大陆国务院总理周恩来，表示越南政府承认
和赞同中国大陆于1958年9月4日所发布之《中华人民共和国政府关于领海的声明》。此声
明明确指出，中国大陆之领土包括南海的东沙、西沙、中沙、南沙群岛以及其他属于中国
大陆的岛屿。此外，中国大陆在照会中也表示反对2009年越南与马来西亚所提出南海延伸
大陆礁层的划界申请。
除马来西亚、菲律宾、以及越南外，印尼也加入这新一轮的南海法律战。针对中国大陆分
别于2019年12月，以及2020年3月和4月向联合国秘书长所递交的照会，印尼于5月26日也
向联合国秘书长提出照会，其中重申印尼在2010年所提出有关南海之立场。印尼再度表示
其非南海岛屿争端当事国，但强调有关南海岛礁主张海域与海洋权益，以及南海九段线和
历史性权利之立场已被2016年《菲中南海仲裁案》最终判断所确认。换言之，南沙岛礁无
法主张200海里专属经济海域和大陆礁层，而中国大陆之九段线和历史性权利主张也欠缺
国际法律基础，与《公约》相抵触。
6月2日，中国大陆向联合国秘书长递交照会回应印尼的照会与主张。中国大陆重申对包括
南沙群岛在内的南海诸岛及其附近海域拥有主权、南海诸岛拥有内水、领海、邻接区、专
属经济海域及大陆礁层、在南海拥有历史性权利。这些主权和相关权益是在长期的历史实
践中形成的，符合包括《联合国宪章》和《公约》在内的国际法。此外，照会中指出，中
国大陆与印尼在南海不存在领土主权争议，但在南海部分海域存在海洋权益主张重叠，中
国大陆愿意与印尼通过谈判协商解决权益主张重叠问题。最后，中国大陆在照会中再度指
控审理南海仲裁案的法庭越权，在认定事实和适用法律上存在明显错误，所以中国大陆不
接受、不承认仲裁之最终判断。中国大陆认为此一立场符合国际法。
正当中国大陆与四个东协会员国大打南海法律战同时，美国也参战。如同本文一开始指出
，6月2日，美国驻联合国大使克拉夫特向联合国秘书长送交一份信函，表示反对中国大陆
的南海主张，而新任的大陆外交部发言人也在6月3日随即做出回应。
此次美国透过向联合国秘书长递交信函的动作明显证明华府加大力度参加南海法律战，支
持马来西亚、菲律宾、越南、以及印尼之海洋法律主张、拉拢这些国家对抗中国大陆、同
时呼吁联合国会员国团结捍卫国际法与南海之航行权利和自由。美国在信中强调2016年《
菲中南海仲裁案》的判断（裁决）是最终且对中国大陆具有约束力，中国大陆有义务遵守
执行。此照会也再度表示中国大陆在南海所提之历史性权利主张与《公约》相抵触，美国
有责任对中国大陆之“非法主张”提出正式抗议，因为中国大陆之主张侵犯了美国与其他
国家在南海可享的权利与自由。与2016年12月美国所递交之外交照会相比，今年6月写给
联合国秘书长信函的用字更加尖锐，指控中国大陆在南海采行“挑衅活动”（provocati-
ve activities），要求中国大陆遵守《公约》与《菲中南海仲裁案》的最终判断。
美国加入新一轮的南海法律战有可能触发其他美国盟邦或理念相同的国家，例如日本、澳
洲、英国、法国、或印度针对中国大陆在南海的动作做出回应。美国川普政府也有可能加
大力度以南海争端作为抓手扩大执行印太战略。中国大陆与东协国家有关《南海行为准则
》的磋商也势必受此新一轮的法律战影响。但中国大陆也不是省油的灯，除了持续南海的
岛礁建设和军事布署外，未来势必会采取各种因应作为，宣布南海防空识别区会在南海部
署海上浮动核能站的可能都无法被排除。此外，中国大陆将持续遵循定调的国际海洋法律
论述打这场南海法律战。
对南海问题采取低调作为的蔡英文政府除了应密切注意美国与中国大陆、中国大陆与东协
在南海所进行升高中的法律战之外，是否也应该像处理新型冠状肺炎疫情全球蔓延所提出
的“台湾可以帮忙”（Taiwan Can Help）的策略做法，在南海也推出台湾可以帮忙解决
争端，协助推动南海区域共同开发，维持南海和平与稳定的新倡议? 如果新内阁果真能够
拟定出此新的政策，或许蔡总统可以考虑登上太平岛，大声的向全世界说：“是的，台湾
在南海也可以帮助”（Yes, Taiwan Can also Help in the South China Sea）!
＊作者为中央研究院欧美所研究员、台湾国际法学会理事。