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2020/04/29 The Glocal
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面对瘟疫灾难，欧盟迎来了整合团结的突破口？图为葡萄牙一名老妇，正准备接受新型冠
状病毒的筛检。图／欧新社
文／尹子轩（The Glocal副总编辑）
欧盟的财政权力向来都被富裕成员国钳制，但这次的武汉肺炎（COVID-19，新型冠状病毒
）危机，布鲁塞尔却意外迎来了进一步整合的突破口：面对瘟疫所需的巨大财政支出，比
起争论是否该扩大欧盟中央调配财政资源的权力，欧元区究竟该不该发行联合债券——也
就是所谓的 “新型冠状病毒债券” （Coronabond）——这个问题似乎显得更加重要。
4月9日的欧盟财长会议中，俗称的“瘟疫债券” 再次被“铁公鸡四国”荷兰、奥地利、
芬兰及德国极力抵制；但即便鹰派如荷兰总理吕特，最终仍同意了由欧盟出面、向市场筹
措1,000亿欧元，作为各成员国的“紧急就业救助金借贷”（SURE），并以“崭新的财政
工具”设立复苏基金，以刺激瘟疫灾后的投资重建。
但截至目前，所谓“复苏基金”会否包含欧元区联合的瘟疫债券？南北欧的欧盟成员国至
今却未有共识，僵持谈判中。
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图为4月下旬，欧盟线上高峰会结束后，欧盟执委会主席冯德莱恩（von der Leyen）与欧
盟高峰会（European Council）主席米歇尔（Charles Michel）维持社交距离严肃谈话。
图／欧新社
台面上，北欧国家当然不会轻易接受，让所有欧元区成员国作为担保、提供各成员国借贷
，因为这对北欧国家来说，等于是用自家人民的纳税钱，来担保南欧国家的债务。这也是
目前北欧诸国拒绝“瘟疫债券”的主因，不过本质上来说，SURE计划和 “瘟疫债券”之
间的关键差别，其实只是后者由成员国各自发债，前者则是欧盟出面统一筹措，再借贷给
成员国。无论如何，北欧富国最终都将补贴南欧国家，差别仅是会不会先通过欧盟执委会
而已。
但从南北欧各退一步、妥协拍板SURE计画来看，这反映了2件事：第一，“欧盟债务互助
”在目前的瘟疫危机下，一定程度上是可行的，核心问题是到底该不该直接让所有成员国
共享风险、划一利率发行，落实所谓的“瘟疫债券”方案？
第二，德国是铁公鸡四国的领头，其对于欧元区共同承担风险的立场，是欧盟共识的最低
公约数。此次德国点头SURE纾困计画，一方面说明了德国态度软化，一方面也表示默许、
并为未来欧盟预算扩张铺路——既然要欧盟代表向市场举更多债，那么同时也要保障德国
人、乃至北欧人的饭碗，以增加欧盟预算作为抵押。
SURE纾困计画可说是疫情过后、欧盟经济复苏的基础政策“模板”。而欧盟执委会主席冯
德莱恩（von der Leyen）正与各国谈判中的“欧盟7年预算”（MFF），要如何扩张至冯
德莱恩声称的“欧洲版马歇尔计划”之谱？也势必会以SURE计画为共识基础。
目前，除了SURE计划的1,000亿将用于劳工补贴以外，欧盟已拍板的其他救济补助，还有
来自欧洲投资银行（EIB）用于企业贷款的2,000亿，以及欧元区紧急备用基金“欧洲稳定
机制”（ESM）中的2,400亿欧元，将用于国家低息信贷；纾困总金额已达5,400亿欧元。
但这不过是个开始。根据法国财长勒梅尔（Bruno Le Maire）的说法，欧元区的经济救援
方案总额预计超过1兆欧元，剩余的“复苏基金”缺口， 巴黎政府表示将以某种形式的“
欧元区债券”为谈判底线。
对此，北欧国家们也许口头上仍会嘴硬抵抗，但无可否认的是，整个欧盟这次刺激经济复
苏的策略是以 “不计成本”为前提，和欧债危机以来盛行的撙节政策背道而驰。除非北
欧的铁公鸡们愿意让南欧同胞们陷入债务危机——并顺道将同样使用欧元的他们拉下水—
—否则基于共同债务原则，北欧富国的让步必然会为布鲁塞尔、也为欧元区的稳定，提供
了新的政策选项。
北欧国家为何抗拒“瘟疫债券”？
自欧债危机以来，欧元区整合的最大挑战一直都是南、北欧成员国之间的经济发展差距，
以及北欧对南欧国家财政纪律的忧虑。而SURE就是疫情当下，南北欧矛盾目前达成的妥协
：要从欧洲层面筹钱复苏，但又不愿让南欧国家滥用划一利率、放肆举债的唯一方法，就
是让欧盟出面担保借贷，然后居中借出给成员国，让北欧政府们起码可以拿扩权后的欧盟
执委会，给国内选民当稻草人打。
事实上由欧元区各国集体担保，让各国以划一利率举债的“欧元区债券”（Eurobond）并
非新鲜事。法国和意大利曾在2012年提过，类似的政策工具也早在1970年代的石油危机之
后，出现并使用过，欧元区债券在这次的瘟疫经济危机中再次成为话题，毫不意外。
欧债危机给欧洲的教训，就是当欧元区成员国们要应付突如其来的救灾支出时，财政纪律
传统上较为宽松且仰赖出口的南欧国家们，容易陷入举债成本跃升，却又无法贬值货币，
造成经济和债务危机的恶性循环；但“铁公鸡四国”担忧的是——
如果交由南欧国家（比如说意大利）自行发行 “欧元区债券”，以全欧元区国家联合负
责的债券去借贷，情况就变成了由（自认）遵守财政纪律的北欧人民，用税款让南欧国家
们以低利率借贷。其背后除了牵扯“南欧人就是好吃懒做”、根深蒂固的刻板印象，同时
也忽略了南欧国家普遍以出口为主，对于外部需求的冲击影响本就较北欧深的经济结构。
两相折衷之下，这才有了目前的SURE计划。
各退一步的“SURE”计划
SURE计划是欧盟执委会以〈欧盟条约第122条〉所赋予的经济危机应变权力，允许欧盟向
成员国全体收取250亿欧元作为担保，然后再由欧盟执委会统一出面向市场借贷1,000亿、
转借给有需要的成员国。北欧国家之所以同意这个方案最重要的原因有二：
第一，通过欧盟执委会去举债再借贷，而非由南欧成员国各自举债，让这个方案的风险更
为可控；第二，第122条明文表示这是“紧急状态”下的欧盟扩权，代表这项政策工具本
身仅是危急时的暂时方案，而非永久性地让欧元区各国风险互通均摊。
前者很容易理解，由欧盟执委会居中借钱并掌管审批的权力，如此一来便可依此监督南欧
成员国还债，从债务风险来说明显对北欧国家是非常重要的考量；后者则是，“永久性地
以北欧国民税款，去担保南欧国家”这完全属于政治票房毒药，但北欧各国政府考量到目
前现实的疫情经济危机，却又不得不如此做，而该条款所表明的“暂时性”，也为这项政
策工具设下缓冲区。
然而，这个做法一方面不但一定程度上仍沿用了“欧元债券” 平分风险的逻辑，二来也
实质上增加了欧委会的权力；北欧国家同意以SURE模式作为最终妥协的方案，可说是在危
机中意外、却又不情愿地推进了欧元区的整合。
化危机为转机的“欧盟整合”？
如果说上次的欧债危机，和欧盟整合派对垒最终胜出的，是以严格财政纪律为道德高地的
北欧国家们；这次就是由德国总理梅克尔率领北欧，向主张债务互助的南欧、还有欧盟整
合派展现有限度的一次退让。
柏林的身影在这次的援助计划中处处可见。首先，SURE计划以保障就业为唯一目的，这带
有相当明显的德国印记（2018年，现任德国财长萧兹就提议过成立汎欧失业保障机制），
而SURE通过欧盟运作借贷的逻辑，则是沿用了过往德国社民党政府在欧洲共同体时期所主
张的“社区借贷机制”（Community Loan Mechanism, CLM）。
CLM 本身创立的原意，是援助当时受到1973年石油危机影响的国家，并且弥补于1971年设
立、以成员国之间借贷救灾的“欧盟中期财政援助机制”（MTFA） 的不足。CLM的设计—
—正如今日的SURE——也是由欧盟执委会前身，代表当时的欧盟（也就是欧洲共同体）向
私人市场举债，而欧委会前身向市场提出的第一重担保是欧盟的预算，第二重则是由成员
国们以配额共同分担债务。
简单来说就是如果欧盟预算不足以偿还债券全额，债务方会以预先决定的配额分发到成员
国的头上。当时联邦德国（西德）政府和英法的配额相对最大，该机制30亿美元的债额中
，三国就各自承担了22.02%。如今SURE的金额比CLM多出数十倍，且只有一重来自欧盟预
算的担保，布鲁塞尔在扩权整合上，可说是往前一步了。
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图为4月初，德国接收法国少量确诊病患，展现共患难的团结。图／法新社
由此可见，在欧洲疫情过后庞大的复苏资金需求下，北欧国家同意德国调解、达成SURE计
划并赋予布鲁塞尔扩充权力，不止是为了监督还债和成为借贷中介，更是欧盟预算扩张的
基础。毕竟，那区区1,000亿欧元，对于应付今日的欧洲经济灾情实在不痛不痒。但重要
的是这代表了欧盟方面原则性的让步，还有政治风向根本上的改变——由欧债危机开始的
撙节政策风气被逆转，布鲁塞尔透过承担疫情后经济复苏的成本风险，让欧盟往“联邦化
”更进一步。
正如谚语“不见棺材不掉泪”，综观历史，欧盟整合的进程每每都是在危机出现后，成为
往前迈进的契机。接下来的一年就很有趣了：欧盟内部的讨论焦点将聚焦在汎欧的财政政
策上，也就是欧盟预算的增减上。
由于欧盟预算仅是以全欧盟经济产出的1%去计算编列，绝不足以让欧盟发挥稳定经济的复
苏功效，在此情形下要如何增加欧盟拯救成员国们的财政能力？成了一大课题。接下来，
新税款很可能会是欧盟迎来的机会。比如：德、法目前已经陆续向美资科技巨头们的广告
营收，征收 “数码税”。这个财政上的整合，也有望成为疫病过后，欧盟和中美板块化
竞争的筹码。