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撰文：黄治金　最后更新日期：2020-01-28 07:00
2020年1月中旬，美国总统特朗普签署美中第一阶段贸易协议，收割贸易战阶段性成果，
以稳固自己的票仓。1月下旬参议院对特朗普弹劾案的审判，又凸显了他在国内面临的政
治羁绊。两轮风波过后，特朗普将把工作重心放在连任竞选。
过去3年，美国人经历了白宫历史上人事更替最频繁的一段时期。
根据美国智库布鲁金斯学会2020年1月19日的最新统计数据，截止2020年1月14日，特朗普
总统行政办公室（非内阁成员）人事变更率为36%，部分职位的变更尤为频繁。譬如，截
止目前，特朗普已经任用过3位幕僚长、4位副幕僚长、5位白宫通讯主任、3位白宫新闻发
言人、4位白宫国安顾问、6位副国安顾问。截至2020年1月，特朗普史无前例地更换了4位
国安顾问、3位国土安全部部长。
3年期间，特朗普也经历了“通俄门”、反移民和干预司法调查引发的宪政危机争议以及
促使民主党发起弹劾的“通乌门”。每一次争议或丑闻发生后，白宫都会有一次人事上的
大调整。
一直动荡的执政班底
特朗普认为前任奥巴马（Barack Obama）致力修复美国国际形象的做法是一种道歉，是一
种投降，这有损美国的颜面。所以他喊出了“让美国再次伟大”的口号，组建了一个“反
全球化”的幕僚团队，在经济和贸易上开启同中国的贸易战。由于通俄门调查及其他宪政
危机等争议，以及特朗普的自我主义和独断专行，特朗普幕僚团队一直处于动荡状态。
早在特朗普执政满1周年时，特朗普政府人事更换频率就已经打破百年纪录。美国有线电
视新闻网（CNN）截至2019年年底的统计数据显示，特朗普政府已经有68名幕僚离职。其
中，被开除或被迫辞职的幕僚共有22位，其中包括前国安顾问博尔顿（John Bolton）、
弗林（Michael Flynn）、前白宫战略师班农（Steve Bannon）、联邦调查局（FBI）前局
长科米（James Comey）和前副局长麦凯布（Andrew McCabe）以及前国务卿蒂勒森、前司
法部部长塞申斯（Jeff Sessions）和因为“通乌门”宣布在2019年12月31日辞职的能源
部长佩里等。
频繁人事更换背后也有部门人员空缺的问题。联邦政府机构关键职位长时间空缺的，比如
美国联邦第三大部门、职员高达24万之多的国土安全部（DHS）的首席财务官和总监察长
就一直空缺。根据美国《华盛顿邮报》统计，截至2019年12月21日，司法部、内政部、国
土安全部、环境保护署和交通部一半左右的人员空缺。劳工部、农业部和商务部职位空缺
率高达40%。国务院和国防部的职位空缺率分别为27%和21%。任职率最高的部门是能源部
，高达91%。其中，国土安全部代理部长麦卡利南（Kevin McAleenan）也在2019年底离职
。
除了内部管理外，幕僚团队作为总统权力的延伸要和国会展开府院之争，正因如此，阁僚
之间的内部权力斗争也一直存在。无论如何选人用人，如何更换幕僚，特朗普权力洗牌的
一条主线不变，那就是特朗普个人的好恶、连任需求以及他对短期政治利益的追求。这可
以从他执政三年三次权力洗牌的过桯看清楚。
2017年利益分配均衡，争议不断，军政府色彩浓厚
特朗普代表共和党初得大位，首要任务就是如何适应和融入华盛顿精英圈，这就需要他通
过执政班底的搭建，笼络各个派系，包括建制派、军方、商界及利益集团以及助推他胜选
的民粹势力。特朗普让有些自由派风格、和商界亲近的女婿库什纳（Jared Kushner）担
任创新办公室主任，代表共和党建制派普里巴斯（Reince Priebus）担任幕僚长，以反全
球化为己任的班农（Steven Bannon）担任战略师。
就重要内阁职位而言，特朗普最初将一部分给了毫无从政经验的生意场赢家，比如财长姆
努钦（Steven Mnuchin）和第一位国务卿蒂勒森（Rex Tillerson），两人身价分别是6.5
亿和3.6亿；另一部分由效力过军队的星级将军担任，比如前防长马蒂斯（James Mattis
）和前国土安全部部长、前幕僚长凯利（John Kelly）。特朗普执政初始的内阁也因此被
贴上了“最富有”和“军事化”两大标签。也正是这两个标签，让特朗普班底饱受自由派
和保守派的批评。
可以说既照顾到各方的利益，也满足他个人的自我喜好。结果，新组建的陌生班底围绕叙
利亚危机、朝核危机、边境非法移民以及白人至上主义等问题分歧明显，导致白宫决策一
片混乱，争议不断。尤其是特朗普为应对通俄门调查，开除联邦调查局（FBI）局长科米
（James Comey）最具争议，甚至引发了是否违宪的讨论。这种混乱最终导致时任众议院
议长瑞安（Paul Ryan）决定提前辞职。
在这一时期，每个人都想树立自己在白宫势力圈内的话语权。时任国安顾问弗林因为在通
俄门调查中向副总统彭斯说谎，而被迫辞职，麦克马斯特随即施压当时的副国安顾问麦克
法兰（K. T. McFarland）辞职。女婿库什纳仅凭“高级顾问头衔”也曾权倾一时，不但
帮助妻子伊万卡的亲信鲍尔（Dina Powell）出任副国安顾问，还出面主导中美关系和首
次习特会，甚至扫清异己，开除了白宫副幕僚长沃尔什（Katie Walsh），并与班农闹得
水火不容，引发白宫内鬼的争议。这种乱局也让白宫对外舆论工作难上加难。
为了缓解和应对争议，强化外宣，特朗普还任命斯卡拉姆齐（Anthony Scaramucci）担任
白宫通讯联络主任，但上任10天就被解除职位。期间，白宫新闻秘书斯派塞（Sean
Spicer）和幕僚长普利巴斯（Reince Priebus）均选择辞职。
这个时候的特朗普任由幕僚相互争权夺利，权力清洗完全是被动的，其原因一部分是内部
斗争输赢所致，一部分则是面对通俄门等调查时的人事重组，也是特朗普以乱制乱的结果
。这种混乱局面，自老将军凯利出任幕僚长之后稍有改善。标志性事件就是凯利和库什纳
合力促使特朗普开除班农。
2018年投机者阿谀奉承，借机上位
军人凯利担任幕僚长之后，虽然给白宫带来了一丝纪律和秩序，但特朗普的个人主义与自
负心理又打破了来之不易的平静。通俄门久拖不决，加上民主党在国内议题上的掣肘，促
使特朗普将视线由内转外，开始寻求和朝鲜领导人金正恩会晤，以此转移执政压力。2018
年3月，特朗普开除了政治上不懂变通的国安顾问麦克马斯特以及外交上抢风头的蒂勒森
，分别由博尔顿和蓬佩奥（Mike Pompeo）接替。
蓬佩奥和凯利一样，由特朗普内部提拔，原因是蓬佩奥执掌中情局（CIA）时摸准了特朗
普在朝鲜问题上求功心切的心理，就藉情报汇报工作之便利，越过蒂勒森，逾权向特朗普
讨论外交议题，并博得特朗普的好感。借助自己在中情局积累的对朝情报和人脉优势，蓬
佩奥成功铺路了首次美朝特金会。
博尔顿则是在媒体吹捧特朗普才得到起用。虽然博尔顿笃信与朝对话无用论，但特朗普认
为，有博尔顿这位美国对朝最强硬的人在身边，他和朝鲜达成的协议自然是最完美的协议
。
这一时期权力洗牌中，特朗普加大外交发力，展现对朝鲜的和解姿态，内部国安及军事阁
僚强硬态度被迫调和；库什纳夫妇权力地位趋稳，行事变得低调。特朗普起用博尔顿和蓬
佩奥后，就宣布美国退出伊朗核协议，并将驻以色列大使馆迁往耶路撒冷。这一系列举动
促使外交团队中仅存的温和派、驻联合国大使黑利（Nikki Haley）10月9日辞职。
随着特朗普推动中选后新一轮人事洗牌，幕僚长凯利12月8日主动请辞，国防部长马蒂斯
12月20日也提出辞职。司法部长塞申斯被特朗普批评和挤兑几个月后，也在共和党丢掉众
议院后被特朗普勒令辞职。
2019年剔除好战派，收拢权力
通俄门调查5月正式终结，特朗普在国内的羁绊减少，但他发现国外的战争风险在增加。
在上半年委内瑞拉、阿富汗、伊朗局势紧张之际，国防部长人选迟迟未能落定，导致博尔
顿似乎一步步将美伊拉向战争边缘。好在特朗普及时察觉，并在和伊朗领导人鲁哈尼（
Hassan Rouhani）、塔利班领导人会面等问题上与他闹翻后，开除了博尔顿。
另外，由于对边境政策执行不满，特朗普还在4月开除了国土安全部部长尼尔森（
Kirstjen Nielsen），职位暂时由美国海关和边境保护局（CBP）局长麦卡利南（Kevin
McAleenan）代理。尼尔森成为两年内特朗普更换的第15个内阁官员。
这种更换频率是克林顿、小布什和奥巴马执政同期的两倍多。布鲁金斯学会的腾帕斯（
Dunn Tenpas）说，自列根政府以来，还未曾有总统在执政27个月内三次更换同一部门的
部长。
特朗普的第三次权力清洗，开始注重2020年连任利益。在贸易战引发国内经济不确定的情
况下，最重要的就是避免对外新战火影响自己的选情，这是特朗普连任竞选所坚持的一条
红线。
也正是在这次权力洗牌后，可供特朗普肆意开除的人已经不多，而且大量部长职位空缺待
补，暂由代理人执掌，包括国土安全部、内政部、白宫幕僚长、驻联合国代表以及国防部
等关键部门。2019年7月国家情报总监柯茨（Dan Coats）辞职后，特朗普曾提名亲信接替
，但几天后便撤销提名，暂时由国家反恐中心主任马奎尔（Joseph Maguire）代理国家情
报总监之职。
当然，特朗普的权力清洗不可避免地遇到国会及华府舆论的制衡。代理职位多、内阁获批
缓慢背后，是美国民主党与共和党在参议院的角力与博弈，更多的是民主党对特朗普及其
提名的内阁人选缺乏信任。
三次权力清洗中，一些人的离开也和国会的施压有关，比如班农和博尔顿的离开就符合国
会主流意见。马蒂斯辞职后，特朗普挑选的防长人选沙纳汉（Patrick Shanahan）自动退
出，也和国会参议院的制衡有关。
三大人事清洗期间，也有一些零散的人事变动，主要和各种各样的丑闻有关，也逃不过国
会及舆论的监督与鞭挞。包括和游说财团走得太近、作风官僚而被迫辞职的前美国环境保
护局局长普鲁特（Scott Pruitt），因公务出行乘坐私人飞机而接受调查、最后被迫辞职
的内政部长辛克（Ryan Zinke），被指家人行为不当的前退伍军人事务部部长舒尔金（
David Shulkin），被指钜额公款包机出行的前美国卫生部长普赖斯（Tom Price）以及因
富豪性侵案争议而辞职的劳工部长阿科斯塔（Alexander Acosta）。
一系列人事变动后终归平静与平衡。彭斯（Mike Pence）和蓬佩奥（Mike Pompeo）等人
的强势角色得到了凸显。贸易代表莱特希泽（Robert Lighthizer）和贸易顾问纳瓦罗（
Peter Navarro）等鹰派话语地位未被动摇。而库什纳的回归也体现了特朗普家人的天然
优势。
三年来的执政过程，特朗普总体上把控住了局面，尤其强化了自己同共和党建制派及右翼
势力的利益联系。这是支撑他对外打贸易战、对内应对弹劾案的主要力量。