美国金融制度变迁的政治因素
http://www.cwzg.cn/theory/201808/44154.html
原载于《政治经济学评论》2018年5月第3期第9卷
巫云仙
中国政法大学商学院教授
金融是现代经济的核心，金融与经济发展相互影响。马克思历史唯物主义认为，经济基础
决定上层建筑，而上层建筑又反作用于经济基础；政治是经济的集中表现，体现著特定社
会的各种经济利益和要求。因此，政治因素对于一个国家的制度变迁发挥着决定性作用。
国内外关于本论题的研究，虽然积累了不少成果，但比较零散，专门的有针对性的研究成
果相对较少，且涉及政治学、历史学、经济学和社会学等学科，切入点和聚焦的问题各不
相同，旨在论证的观点也是因人、因事、因时而异；现有研究成果对政治制度背后所反映
的经济因素有不少论述，但关于政治因素对金融制度变迁的影响则鲜有针对性的研究，因
此，本文致力于研究政治因素对美国金融制度发展和变迁的影响，着重探讨这两者之间的
互动影响关系，试图找出政治与美国金融制度变迁的内在逻辑，说明美国政治与金融的共
生发展机制，以及美国的政治金融问题。这不仅是一个历史问题，而且也是一个值得研究
的历久弥新的现实问题。
金融制度是美国经济制度的重要方面，其发展变迁和演进是一个动态的历史过程，有多种
复杂的影响因素，其中政治因素的影响尤为突出，包括政治体制、政治理念、各级政府的
干预和博弈，以及政治人物的影响等。
一、政治体制：金融制度变迁的制约力量
美国的政治体制经历了“大陆会议”体制(1774—1781年)、邦联制(1781—1789年)和联邦
制(1789年至今)三个阶段，而每一阶段的政治体制都是金融制度变迁的重要制约力量。
“大陆会议”体制虽然是在独立战争期间的权宜之举，但当时的战争债务问题对美国金融
制度的建构和发展产生了很大影响，由此引发了关于金融机构的经营授权、银行券和货币
发行、如何偿付债务，以及如何处理与英国和其他欧洲国家的外交关系等问题的争执和矛
盾。
为了更好地协调反对英国宗主国的斗争，1777年，13个获得独立的殖民地政府联合提出了
《邦联条例》，试图建立一个全国性且相对稳定的永久性政治组织，以表达其共同意志，
并获得各州的同意。1781年，邦联制正式施行，殖民地政府改为州政府。
在邦联体制实施的短短几年时间里，其最大的永久性成就是制定了一项关于西部土地的新
领地政策。1780年10月，邦联国会决定，凡可能割让或转让给合众国的土地，其日后的处
理应符合合众国的公共利益，此后，纽约、弗吉尼亚、马萨诸塞、康乃狄克等州先后放弃
了西部土地权利，使之成为国家的“公共土地储备”，由此奠定了美国西部土地国有化的
基础。
但在邦联体制期间，美国国内矛盾尖锐，经济萧条。在大陆会议体制时存在的棘手问题，
如债务问题、货币发行和银行设立问题、州际矛盾和冲突，以及西部土地资源、关税和过
境税、边界划定、密西西比河水力资源的利用等问题依然未得到有效解决。邦联政府不能
有效应对外部的政治压力，也不能维护和裁决各州的贸易和经济利益冲突。特别是在西部
地区与英国和西班牙发生领土争端时，软弱无力的国会在对方军事压力下，无所作为。而
在英国对美国贸易进行限制时，各州不但不能齐心协力一致对外，反而为保护自身利益不
惜伤害其他州的利益。
造成这种状况的原因是邦联体制存在无法克服的弱点。一是无论从政府组成还是权力分配
来看，邦联制政府还只是一个有限政府。美国真正的权力在各州，州权过大，而邦联政府
的权力很弱，对各州的公民没有直接管辖权。二是邦联国会的权力很小，基本上没什么威
信，也没有什么决定权和执行权。邦联国会颁发的任何法令须得到州政府同意后，才能对
该州人民产生约束力。而各州多关注自身利益，常无视国会的决议，往往只派二三流人物
出席。三是在经济上，由于实行税收和贸易自由，邦联政府不能征税以支付自身开销，又
没有其他经费来源，难以正常运转，不得不把经费摊派到各州来解决政府经费问题。四是
在军事上，美国国防力量十分软弱。虽拥有海陆军，但军队规模很小，不得不依靠各州民
兵的支持。特别是在马萨诸塞州出现了谢司发动的武装叛乱，使各州认识到邦联体制的软
弱无能已危及自身的利益与生存，新国家面临分裂和瓦解的危险。
为了解决邦联体制存在的问题，1787年5月至9月，在74名正式代表中，55名制宪会议代表
参加了在费城进行了5个月的制宪会议。与会代表就美国国家体制的建构展开了激烈争论
，形成了以汉密尔顿为首的联邦派，和以乔治·梅森、帕特里克·亨利、约翰·梅塞尔和
托马斯·杰弗逊等人为首的反联邦派。
由于华盛顿和富兰克林的大力支持，1787年9月17日，制宪会议最后通过了以“康乃狄克
妥协案”为基础的联邦宪法——《合众国宪法》，即《美国宪法》，但最后只有39名代表
签字。《美国宪法》最后定稿是由詹姆斯·麦迪逊起草的，其由此成为宪法的主要解释者
，被誉为“美国宪法之父”。
新宪法主张实行国会两院制和州权平等原则。两院制国会是为了更好地平衡大州与小州的
权力及利益。规定众议院代表名额按人口比例分配，以反映大州利益；而参议院的代表名
额，不论大小州都有同等的代表名额，以满足小州的要求，体现州权平等。
除两院制的立法机构外，美国联邦制还有独立的行政机构和独立的司法机构，建立了“三
权分立”的权力结构，体现行政、立法与司法互相独立又互相制衡的原则。每个机构都有
特定的职能，并使其不超越各自的权限范围，这样就可确保政府权力不致转向独裁。
为了防止政府权力落入代表少数人利益的人的手中，以及防止政府获取更多分外权利，联
邦政府剥夺了各州政府之前拥有的一部分权力，同时又给各州保留了很大的自主权，形成
了“两级权力”结构，或曰“地方分权制度”，并把从中央到地方的各级政权置于共和原
则基础上，使美国成为当时政治体制“最完善的”现代国家。
美国联邦制包括四层含义，即联邦政府与州政府分权；联邦的地位高于州，同时各州也享
有权力；联邦政府的权力不是来自州政府，州政府的权力不是来自联邦政府，“两者的权
力同出一源——宪法”；联邦政府和州政府均直接向人民行使权力。
1789年2月4日，根据新通过的《美国宪法》，美国举行了总统选举，华盛顿成为第一任总
统，副总统为约翰·亚当斯，弗雷德里克·A.米伦伯特为众议院议长，纽约为临时首都。
华盛顿总统同时任命托马斯·杰弗逊为国务卿、亚历山大·汉密尔顿为财政部长、亨利·
诺克斯为陆军部长、埃蒙德·伦道夫为总检察长。第一届联邦政府宣告成立，联邦制正式
建立。
在联邦制中，宪法赋予中央政府的权力，包括立法权、行政权和司法权，以及宪法明示的
、默示的赋予其的权力及其固有的权力。这些构成了一个灵活多变的权力体系，它准许最
高法院、国会、总统和人民扩大中央政府的权力，以应付国家可能遇到的各种问题；但中
央政府职能的扩张必须依赖于四个宪法支柱，即国家至上条款、战争权、商贸条款，以及
为提高普遍福利而征税和拨款的权力。
在联邦体制下，政府运作机制实行的是总统制，总统被赋予很大的政治权力，但必须由选
举产生。国家治理的基本理念是“制约”，它迫使政府总是在国会的监控下行事，同时又
不断重新选举议员，让选民通过选票去选择民意代表。联邦制的各级政府内部、州与州之
间、城市与城市之间、镇与镇之间都盛行竞争精神，这是一种政治竞争体制，会发展出多
种相互竞争的政治立场，在解决问题时就会有更多选择，有利于经济发展。
联邦制是1787年《美国宪法》首创的政治制度模式，又称联邦主义，是一种纵向分权政体
。在随后200多年的演变发展中，联邦制也并没有完全按照最初汉密尔顿或杰弗逊设想的
方式运作，而是一直处于动态演变之中。但不可否认的是，无论是何种形式的联邦制，基
本上都成为美国金融制度的重要约束条件。
通过联邦制，美国联邦和地方政府可以参与经济初始条件的创造，通过增加经济资源，如
土地、劳动力和资本来实现美国经济的快速增长。通过征购和私有化两个途径，美国联邦
政府直接参与了土地要素的扩张，将美国的国土面积不断扩大。如1803年，美国通过金融
手段从法国人手里仅花费1500万美元就购买了广阔的路易斯安那地区；1819年，又从西班
牙取得佛罗里达和其他海湾海岸土地；后来又从墨西哥获得了西南地区的大片土地，从英
国人手里获得西北地区部分土地，从俄罗斯手中获得阿拉斯加地区。美国联邦政府成为当
时世界上最大的土地拥有者，然后通过私有化的方式转移给个人。
在联邦制下，美国金融业的发展是随着地方政府和联邦政府的支持和规制而展开的，体现
分权和制衡。联邦政府权力和各州自主权并存的两级竞争体制，美国金融制度的变迁实际
上是政府与市场博弈的过程和结果。联邦制在美国的货币制度、银行组织体系、经营管理
体制，以及金融业的监管制度中都有不同程度的体现，沿着“双轨制”和二元结构的方向
发展。
联邦制的“平行权力”成为金融制度“双轨制”的来源。如商业银行体系的“双轨制”，
即国家银行和州立银行平行发展的“双重银行制度”；银行经营体制的“双轨制”，即在
美国流行的分支制银行与单一制银行；美联储和联邦存款保险公司的组织结构也体现了联
邦制的特点。
通过实施联邦制，美国联邦政府制定了有关资本市场、货币、银行和财政等方面的相关政
策，对后来美国货币和银行制度、证券市场和公共财政制度变迁的路径和方向产生了深远
影响。因此，联邦制是美国金融制度变迁的重要约束力量。
二、政治理念：金融制度变迁的内在动力
纵观独立战争后美国近250年的发展过程，在金融制度的创建和运行过程中，汉密尔顿的
联邦主义、杰弗逊的民主共和主义，以及杰克逊的大众民主主义这三大政治理念对于金融
制度发展和演变的影响尤为突出。
首先，汉密尔顿的联邦主义奠定了美国大国金融的基本制度框架。美国联邦政府第一任财
政部长亚历山大·汉密尔顿是坚定的联邦主义者，主张工商立国，认为建立联邦制是发展
工商业的基本前提。他致力于建立一个强大的联邦政府，认为权力应相对集中于中央政府
。根据《美国宪法》，联邦政府有权发行纸币，但他对政府直接发行不兑现的信用货币极
不信任，认为币值不可能长期维持稳定。他认为，要解决美国面临的财政信用危机和货币
短缺问题，就要建立一个代理政府发行公债、收付税款、充当金库、提供信贷，并能扩张
货币供给的全国性银行体系。他非常推崇英格兰银行，认为其是一个公共信用与私人信用
，公共利益、国家权威与私人利益结合得较好的典范，也是稳定和扩张经济、控制信贷和
通货的成功楷模。
在《美国宪法》框架下，1790年1月14日，汉密尔顿向议会提交了他的第一份报告—— 《
关于公共信用的报告》，提议政府用关税收益来大量兑换旧时的债券，并通过发行新债券
来偿付以前的债务。后来他又先后递交了《关于制造业的报告》(1790年)、《关于国家银
行的报告》(1790年)和《关于铸币厂的报告》(1791年)，并亲自设计了美国联邦政府层面
的金融制度。
一是永久性的国债融资制度。一方面是统一联邦财政制度，关税和其他税项是联邦财政的
主要收入来源；另一方面是联邦政府承担了各州和地方在独立战争时期欠下的所有债务，
并通过发行新债券偿还旧债，设立专门的偿债基金来清偿债务，这就是所谓的“旋转门计
画”，美国的国债融资制度由此形成。本来是美国进一步发展“软肋”的国债问题，却成
就了后来美国的大国梦和强国梦，债务经济的发展模式至今仍伴随美国政治和社会经济的
发展。
二是金银复本位制度。1792年《铸币法》规定1美元应包含371.25格令的白银，以及24.
75格令的黄金，黄金与白银的比价是1：15，纸币可按比例兑换为相应的金属铸币。金银
复本位制成为美国最基本的货币制度，同时也是19世纪以来美国社会一直不断争论和发酵
的政治化问题。
三是建立权力集中化的中央银行制度。以华盛顿和汉密尔顿为代表的联邦主义者，主张国
家利益至上，支持联邦政府建立中央银行制度(即国家银行)，以及一个有活力和有信誉的
联邦政府。
根据以上设想，汉密尔顿试图做三件事，即建立一个完善的联邦税收体系，以保证国家有
一个稳定的财政来源(在此前的联邦体制下，联邦政府没有征税的权力，只能被迫向各个
州要钱)；用美国政府信用作为担保，以优厚的条件发行新的债券，去偿还旧的国内外的
国债，以及战争期间州的债务；按照英格兰银行的模式建立中央银行，来代替政府管理财
政并监管国家的货币供应模式。
1791年，汉密尔顿仿照英格兰银行模式，建立了集中央银行和商业银行职能于一身的第一
美国银行，但国会授权的营业期限只有20年。美国财政部持有银行1/5的股份，其余股份
由私人持有。银行可以发行货币，但要以财政部发行的债券作为抵押。
汉密尔顿希望第一美国银行能履行中央银行的三大职能，包括存放政府资金，方便资金从
国内的一个地方调到另一个地方；央行将会是联邦政府和其他银行的一个贷款来源；通过
规范各州的特许银行来管理全国的货币供应。
第一美国银行使政府债券与流通货币建立了有机联系，同时也不排斥州立和私人银行的发
展。1800年，只有28家州立银行；到1815年，就发展到208家。但是第一美国银行自建立
伊始就受到各方的质疑和指责。反对派以杰弗逊总统(1801—1809年)及其支持者为主，还
有反联邦主义者、各州政府和私人利益集团。他们认为它是违宪的，反对成立这家拥有特
权、垄断权和通胀倾向的银行。
除了违宪指控之外，第一美国银行的经营和管理制度也受到了批评。如公私合营的做法，
把银行股票卖给外国人招致了不少敌意；规模过于庞大，并抢走了州立和私人银行的业务
，引起反对派的强烈反对。1811年，当第一美国银行向国会申请延期授权时，以1票之差
被否决而停业，美国历史上第一次真正意义的中央银行制度的试验被迫终止。
汉密尔顿去世以后，尽管他力主建立的第一美国银行也终止营业，但是他关于建立大政府
，以及政府控制的“大金融”的政治理念一直影响和规约著美国金融制度的发展和演变。
毫不夸张地说，汉密尔顿的联邦主义者在美国进行了一次金融制度革命，其最大贡献是为
美国的长治久安进行了金融制度的顶层设计，为美国现代金融发展提供了六大关键性制度
构件，即稳定的公共财政和债务管理、统一货币制度、有效的中央银行、运行良好的银行
体系、活跃的证券市场(即纽约证券交易所)，以及不断成长的商业公司、金融和非金融企
业。作为中央银行家，汉密尔顿成功地应对美国在1792年的金融危机，是最早实践“白芝
浩法则”(即央行的“最后贷款人职责”)的人，比英国经济学家白芝浩于1873年提出该法
则还要早80多年。
1863年美国国会通过的《国家银行法》以及根据该法案建立的国家银行制度，1913年创建
的美国联邦储备体系，以及1933年“新政”期间对金融制度的改革和重塑等，无不体现了
汉密尔顿联邦主义的政治遗产。
其次，杰弗逊的民主共和主义为美国金融制度变迁提供了民主、平等、竞争和务实的基因
。作为与汉密尔顿同时代的美国开国元勋，杰弗逊的政治经历是非常独特的，他曾是美国
第一届联邦政府的国务卿，第二届政府的副总统，第三届美国总统(1801—1809年)；他是
《独立宣言》、《人权法案》和《弗吉尼亚宗教法案》的起草人，以及弗吉尼亚大学的创
建人。
托马斯·杰弗逊的政治理念与汉密尔顿大不相同，其政治理想是建立一个草根的民主政治
组织，以及田园牧歌式的平等社会，始终关注民主政治的发展，把推进民主共和制作为政
府的主要目标；他一直执迷于自治政府和个人的民主自由，其推崇的政治神话是：管理得
越少的政府就是最好的政府，而最好的政府就是接近人民的政府。他认为，应该建立节俭
和权力受到严格限制的政府，以农业立国，尽量减少债务，采取自由放任和支持农业的政
策。他是积极支持美国西进运动的领导人，从法国手中购买路易斯安那就是他的杰作。
杰弗逊代表南部种植园主和西部小农的社会理想，他认为发行国债、建立银行，不但会影
响农业的兴盛，而且会助长投机行为和不劳而获的风气，导致议员和政府官员的腐败，动
摇民主共和制的基础，因而是不必要的。杰弗逊主张自由、民主和共和，使他被后来的民
主党视为精神领袖。
杰弗逊认为，联邦制意味着联邦政府与各州政府共同分享国家主权，其中联邦政府享有管
理对外事务(包括国际和州际事务)的权力，而各州政府则享有管理对内事务的权力。他主
张对宪法进行“严格解释”，强调联邦政府的权力要严格地限于宪法中所列举的范围。
但在联邦政府早期，在外交和国内大政方针等方面，杰弗逊与汉密尔顿发生了分歧。
1793 年底，他辞去国务卿职务，建立和领导了民主共和党，与汉密尔顿领导的联邦派相
抗衡，这不仅对后来美国两党制的形成和发展，而且也对美国早期经济和金融制度的发展
产生了直接影响。
相对于汉密尔顿推崇银行和商业，把英国设想为未来美国的模型来说，杰弗逊则鄙视银行
和商业的意义，他曾宣称“我向来都是银行的敌人”，认为它是庸俗的，是聚敛财富的象
征。他设想未来美国是自给自足的自耕农国家。在华盛顿执政期间，作为国务卿的杰弗逊
就极力反对财政部长汉密尔顿提出的国债计画和金融改革方案，特别是汉密尔顿提出的国
家银行建设计画，后来他们围绕国家银行问题的争斗是美国早期政治生活的重要议题。
两位政治对手的冲突，改变了美国的金融发展格局。汉密尔顿和杰弗逊各执一端的政治理
念，贯穿美国历史发展的始终，成为两种不同政治理念的符号。整个美国政治和经济发展
史基本上可以被看作汉密尔顿主义者和杰弗逊主义者之间一场旷日持久的斗争。
1800年，杰弗逊击败总统亚当斯，当选美国第三任总统；1805年，杰弗逊再次当选美国总
统，标志着联邦派的衰败，民主共和主义的兴起。他赞同联邦政府进行“国内改进”，即
进行交通基础设施建设，但由于宪法并没有明确授予联邦政府进行“国内改进”的权力，
他强调必须通过一项宪法修正案，明确授予联邦政府有关权力，其目的在于维护他关于联
邦制的一贯主张，维护联邦政府和各州政府之间的权力划分。
1807年的禁运危机，以及随之而来的与英国的紧张关系，使杰弗逊的政策发生了转变，基
本上与汉密尔顿实施的政策相一致了，如开始推行“美国体制”(American system)，即
要实行保护关税政策，重建联邦政府的银行，增加税收和扩充财政，改进国内交通，促进
各州间的联系，建立统一的国内市场，建立和扩充陆军和海军等等。这些政策无疑是汉密
尔顿政策的再现，实质上与其并无多大区别，正如1801年他宣誓就职时所说的，“我们都
是共和党人，我们都是联邦党人”。
联邦主义和民主共和主义的分歧主要体现在一是注重工商业并采取促进商业和制造业的政
策，还是偏重农业和采取鼓励农业的政策；二是加强政府的行政权力和经济职能，建立权
力集中的联邦共和制，还是主张由各州分权和自治，建立权力相对分散的民主共和制；三
是发展对英贸易，采取亲英政策，还是建立与法国的友好关系，采取联法政策。这三个问
题也正是汉密尔顿与杰弗逊在建国方略上的主要分歧点。
1826年，虽然杰弗逊去世退出了历史舞台，但其关于民主共和、平等自由、货币制度、宗
教自由，以及美国疆土开拓和西部开发等方面的思想观点一直影响着美国人。正如林肯总
统所说的：“如果你想证明杰弗逊的伟大，你可以注意下述事实：持不同政见的人，无论
他们的政见多么不同，都可以从他们的思想里找到根源。美国的每一个政党，都尊奉杰弗
逊为它的导师。”
汉密尔顿与杰弗逊两人在政治理念上的争执，并非仅是个人政见之争，他们周围分别聚集
了反映着南北社会不同发展趋向的两派政治势力，即北部工商业集团和南部种植园主联盟
。随着冲突的加剧，从两派中逐渐形成了联邦党与民主共和党两大政治派别，形成不同的
政治理念。在错综复杂的政治斗争中，各种因素相互交织。其中既有真实的冲突，也有一
些争论是由误解所致。然而，抛开表面现象和偶然因素便可清晰地看到，把美国建成什么
样的国家，把美国引向什么样的发展道路，金融制度应该起到怎样的作用等，始终是汉密
尔顿与杰弗逊及联邦党人与共和党人争论的实质。
第三，杰克逊的大众民主主义是美国金融制度变革的新生力量。1828年，61岁的战斗英雄
安德鲁·杰克逊当选美国第7任总统，掀起了美国政界的革命，这是美国历史上第一位平
民出身和来自西部地区的总统。1829年3月4日，按照惯例，新总统上任之时，白宫会举行
宴会招待来宾。那一次的白宫派对最为热闹，无数平民涌进来抢吃的喝的，衣服扯碎了，
桌椅砸烂了，窗台上踩满了脚印。人们兴奋至极，因为杰克逊是他们“自己的总统”。
的确如此，之前的六任总统全部都是富家子弟，出身于精英阶层，可以流利地说法语、拉
丁语和意大利语等，而杰克逊家境贫寒，生性粗野。儿时的经历使他产生了一种对金融投
机、债务，以及纸币制度的终生恐惧，对银行尤其是那些实力雄厚的大银行厌恶之极。杰
克逊政府不仅是美国历史发展的拐点，而且也是政治发展方面的分水岭，他在美国“开创
了一个以‘政府掌握在人民手里’的口号为标志的时代”，即“大众政府”时代，或“杰
克逊时代”或“平民时代”和进步主义的术语。
杰克逊的“大众政治”理念，源于其独特的家庭出身背景和成长经历，他身上始终深深地
烙著西部社会中下层阶级的印记，所以其思想意识和价值观都带有浓重的“大众政治”特
点。而这种“大众政治”的价值取向，又与19世纪中期美国社会的主流政治哲学“平均主
义”产生了共鸣，成为影响力较大的一种社会思潮。杰克逊总统所推崇的“大众政治”理
念，不仅是其所要建立的“大众政府”的主要理论基础，同时也是当时美国社会新的平均
主义政治哲学在政治层面的反映，是对传统的“精英政治”和“绅士政府”的一种反叛。
他主张政府应该是由人民设计出来的，是建立在自由选举基础上的。联邦公共机构任命的
官员，既要对选民负责，也要对那些由选民选举出来的政治家负责。
杰克逊时代是一个平民自由主义时代，与杰弗逊的民主共和主义是有差别的。杰弗逊相信
只要人民接受教育，就可以自己统治自己的；但杰克逊相信人民是天生就会管理自己的；
杰克逊主义的社会改革家认为，人民具有强大的道德能力，但只是受外界不良因素的影响
而被破坏了。不过杰克逊也是杰弗逊民主共和主义的典型代表。
杰克逊当选总统后，关于第二美国银行营业执照的重新授权问题，引发了1828至1833年间
杰克逊总统与银行管理层及其支持者之间激烈的“银行战争”。1828年，藉著反对第二美
国银行的东风，杰克逊赢得总统大选。他坚持认为第二美国银行是违宪的，创建银行的法
律权力值得质疑，同时也没有创造稳定的全国通货，希望用“硬通货”代替信用纸币，杰
克逊的反对意见掺杂着政治党派和利益集团的色彩。而第二美国银行的支持者是继承联邦
主义思想的“辉格党人”、第二美国银行第三任董事会主席比德尔(Nicholas Biddle)、
另一个总统竞选人亨利·克莱(Henry Clay)，以及共和党的国家主义者卡尔霍恩(John
C. Calhoun)等，他们是新生代的美国商人、投机者和银行发起者的代言人，主张用“贸
易民主”代替汉密尔顿的“原则性民主”，发展自由市场经济和实现个人主义的理想。
杰克逊及其支持者是民主共和党左翼派别，代表美国南部农业集团、“黄金俱乐部”集团
，以及平民自由民主主义者的利益，主张严格控制信贷，以限制商业和金融业的发展。除
此之外，还有迅速扩张的州立和私人银行家势力，他们不愿意让中央银行监管货币的发行
，也坚决站到支持杰克逊派一边。
1832年，一场关乎第二美国银行命运的战争正式开始，焦点是继续给银行授权营业的审批
。当时比德尔向国会提出了重新申请，并得到国会的同意，但刚刚当选总统的杰克逊做的
第一件事，就是否决了国会关于银行特许状延期的议案。他认为该银行不仅违宪和腐败，
不亚于“货币贵族”，是为少数人服务而建立的，而且是对杰弗逊农本主义理论、州政府
主权、美国民主和奴隶制的直接威胁。他主张反对政府给企业或任何团体以补贴和特权，
政府必须与银行体系脱离，消灭所有实行部分准备金的银行机构。杰克逊认为曾经界定人
民美好生活的价值观遭到了侵犯。而这个权力的庞然大物就是第二美国银行，所以“银行
战争”就是一场与寡头政治的斗争，是捍卫美国民主的斗争。
接着从1833年开始，杰克逊从该银行撤出了政府存款，转而存放到他偏爱的、被戏称为“
宠物银行”的州立银行那里，这在美国历史上是非常重要的一页，这不仅是杰克逊对美国
“银行战争”胜利的顶点，使众多的州立银行在国家银行的压抑下得以自由解放，而且也
是下一步党派斗争的开始。斗争的主题转变为财政部与州立银行的关系，“宠物银行”发
挥了政治作用，杰克逊和范布伦总统的金融政策具有了较强的经济影响。
1836年，第二美国银行的联邦营业授权被终止，随后第二美国银行对商业银行的监管作用
和贷款业务结束了，杰克逊派在“银行战争”中取得决定性胜利。这场“银行战争”体现
了杰克逊式民主的本质特征，他对第二美国银行重新经营授权的否决行为，代表了美国农
民、城市个人和新民主的胜利，也是自由资本主义的胜利。
政治因素是杰克逊派获得“银行战争”胜利的关键因素，这不仅是农业利益集团反对国家
银行制度的胜利，而且也是州立银行和不断崛起的货币势力不满政府控制银行信贷扩张的
结果。而在货币本位问题上，由于杰克逊总统的支持，实际上美国在1834年以后实行的是
黄金本位制，支持硬币兑付政策。此外，他主张尽快还清国债，基本达到国家预算收支平
衡。
但是，杰克逊的金融政策助长了他最为痛恨的东西：投机和纸币。他宣布生效的《铸币流
通令》的出台，在遏制西部土地投机活动的同时，也带动了当地硬币需求量的增长。东部
银行金银储备逐渐耗尽，银行开始动用以前的储备。很快许多西部银行也捉襟见肘，“宠
物银行”的情况更糟。1837年，爆发了金融危机。
杰克逊平民式民主主义的政治理念，还影响了南卡罗来纳州对于第二美国银行政治立场的
转变。杰克逊是一个狭义的宪法解释者，从1830年开始攻击国家主义者的内部改进计画和
关税保护政策，认为第二美国银行在维护经济和货币稳定方面是失败的，并质疑联邦政府
是否有权给予美国银行在国内的垄断地位。这些批评和攻击改变了南卡罗来纳州与第二美
国银行的长期友好关系，南卡罗来纳人越来越被杰克逊的平均地权主义、有限政府和州权
至上的观点迷住了。在“银行战争”中，南卡罗来纳州全力支持杰克逊的意见。有人认为
，第二美国银行是美国早期内部改进措施中唯一对该州有利的建设，但其却因为政治理念
的变化给予了否定。
美国学者杰弗里·A.贝克尔认为，杰克逊式的平民民主主义与19世纪后半期威廉·詹宁斯
·布莱恩的平民主义有一定的联系。布莱恩的平民主义理念对美国黄金和白银本位制度的
实施产生了直接影响，但1896年布莱恩参选总统的失败，标志着平民主义思潮偃旗息鼓。
政治理念的差异对美国金融制度的变迁产生了深远影响。
三、美国政府：金融制度变迁的主导者
按照《美国宪法》的规定，联邦政府是不应介入具体经济事务的。但从美国金融业的发展
来看，联邦政府一直试图进入金融领域，联邦主义者坚持中央政府要对国家的经济和金融
事业有一定的发言权，不能对私人和商业力量自由无序的发展听之任之，要对其进行严格
的约束和规制。因此，美国政府是金融制度变迁中的强制性因素，特别是在国家银行制度
和监管制度的演进发展中更是如此。
首先，联邦政府是金融制度变迁的主体。基于独立战争的政治和经济形势，美国早期政府
建立了国家金融制度，成为金融制度的主要供给者，从而奠定了美国金融业发展的基础。
一是为1775年爆发的独立战争融资，由“大陆会议”发行“大陆币”来支付，到1790 年
，先后共发行了2.416亿美元的纸币，这就是后来美国最早的信用纸币，也是最早的美元
。
二是通过借债解决军费问题。在1776至1782年，共借了约6360万美元的内债，以及780万
美元的外债(1780至1783年，其中640万美元来自法国)，这就是美国最早的国债。
三是建立国家银行制度，以扩大中央政府的金融权力。1781年，“大陆会议”授权罗伯特
·莫里斯于1782年创建了美国最早的、由私人拥有的国家银行——北美银行。1783年开始
，国会允许美国人用该银行发行的银行券缴纳税收，其实际上充当了美国最早的中央银行
。
不过处于“临时”状态的美国政府，权力有限，国家层面的金融制度经常受到地方州政府
和私人银行家势力的挑战。如发行货币和借债的办法都被各州所模仿。各州也竞相印发钞
票，同时滥发债券，加剧了通货膨胀的压力，“大陆币”最终一文不值，等同废纸。北美
银行的建立同样遭到了地方私人银行家的激烈反对，“大陆会议”的营业授权很快就终止
，1787年，北美银行获得宾夕法尼亚州的特许状，改为州立银行继续营业。而各州纷纷授
权成立由州政府颁发执照的银行，如1784年成立的麻州银行。还有一些富有个人无需任何
政府授权也设立了银行机构，如1784年成立的纽约银行。
国家独立是政治精英的理想，为此可以设计一些融资制度；而对于各州来说，国家独立只
是一种公共产品，缺乏积极参与的动力，只想在其中享受“免费搭车”的好处。美国联邦
政府为了解决地方主义无序扩张问题，曾于1779年9月要求各州停止发行纸币。1780年，
开始向各州摊派和征税，临时政府的收入由税收解决，由此建立全国税收制度，并号召成
立全国货币联盟，进而取消全国各州货币发行权。但是各州对于中央政府的税收是自愿认
购的，制度上也是不能强求的。无奈之下，“大陆会议”只好直接没收与英国有联系的私
人财产，并向各州强制征税，由此又造成了中央和地方政府的矛盾和冲突。
1783年9月，独立战争以英美签订《巴黎条约》而结束。但战争融资问题并没有随着战争
结束而解决。背负巨额债务的美国政府，既不能征税，也没有从公共土地销售中获得多少
收入，又没有很高的政府信誉发行国债，更没有国家银行的帮助，财政状况极其窘迫，并
且情况继续恶化。直到1789年美国联邦政府建立后，情况才有较大改观。在联邦制下，美
国联邦政府可以按照国家利益的最高原则设计金融制度。
如在汉密尔顿主导美国财政和经济制度建设的16年间，联邦政府就确立了国家的债务偿付
能力和政治主权，在提供国债偿付基金、承担州政府债务、建立第一美国银行，以及确立
发展制造业和开展工业化方面设计出独特的操作机制，成就斐然。特别是1791年成立的第
一美国银行，是联邦政府在汉密尔顿的精心构建下成立的全国性金融机构，对被称为“黑
暗时期”的美国经济来说具有重要的影响力，为财政部实施各项经济和金融政策提供了组
织基础。
1811年第一美国银行被迫停业后，1812年，英美之间再次爆发大规模战争，美国联邦政府
再次面临巨额战争融资问题。美国政府的唯一融资渠道就是借债。没有央行机构的帮助，
政府的融资过程困难重重，联邦政府只好依靠如雅各布·阿斯特、戴维·帕里什和斯蒂芬
·吉拉德等几个金融家承销美国国债。
1812年英美战争之后，处于领导地位的麦迪逊及其追随者，大多是民主共和党人，但同时
也是国家主义者，面对着国内混乱的货币流通、自由发展的银行业和铸币暂停兑付的局面
，不得不做出了一个迟到的政策改变：同意仿照第一美国银行模式再次建立一家新的国家
银行。
1814年1月，美国政府开始考虑金融家们提出的重新恢复国家银行的建议。但在国家银行
设立问题上，支持者和反对者一直辩论不休。促成国家银行计画的是1814年夏季美国所面
临的严峻经济和军事形势，杰弗逊总统不得不改变他历来反对设立国家银行制度的主张。
1814年10月，杰弗逊任命达拉斯为财政部长，酝酿和筹办新的国家银行。1816年4月，国
会通过了建立国家银行的法律授权。
1817年，第二美国银行正式营业，但同样只有20年联邦政府的特许经营权。银行总部设在
费城，资本金为3500万美元，政府持有20%的股份，其余4000名投资者拥有其80%的股份(
其中包括1000名欧洲人)，大量股票是由几百个富裕的美国人拥有的。
在第二美国银行的筹建和运行过程中，社会各界的质疑和反对声从未停息。1819年的金融
危机使人们进一步怀疑纸币的效力，以及国家银行体系所代表的集团利益，最后在“银行
战争”中，于1836年被迫停止营业。
其实美国联邦政府建立的第二美国银行(1816—1836年)，在经营期间并没有滥发银行券，
当时货币供给的波动主要是南部和西部地区对于货币的投资和资本需求不断增加造成的。
第二美国银行发行的钞票虽然不能完全可兑换为金属铸币，且还有轻微的贬值，但却是全
国范围流通的，比州立银行发行的纸币信用要好很多。因此，第一和第二美国银行的创建
和运营，提供了经济大国应具有强大中央银行的范例，在全国各地设置分支机构的中央银
行可能是最适应当时美国需要的金融机构。
根据1863年通过的《国家银行法》及其修正案，联邦政府创建了一套完全不同于州银行的
国家银行体系。其特点是由国会授权，联邦政府颁发营业执照，私人拥有，营业期限是长
期的。
内战结束至20世纪初期，美国联邦政府的权力开始稳步扩张，如享有州际贸易管理权，以
及在企业管制、税收和金融等领域的管辖权。1907年金融危机之后，再次引发了美国联邦
政府关于建立国家银行的讨论，以及对金融市场的调查。结果导致了美联储的酝酿和创建
，表明美国联邦政府不再依靠私人投资银行家来处理金融危机了。到第一次世界大战爆发
前，美国政府的权威得到了加强。
其次，各州地方政府是金融制度变迁中不可忽视的力量。在金融发展和制度变迁问题上，
始终存在着国家主义与地方主义的利益冲突，美国政府对于金融制度的供给，并没有得到
各既得利益集团的认可。1836年美国联邦政府被迫退出金融领域后，同时也把对银行业的
监管权力留给了各州政府。
最能代表地方主义利益的就是自由银行制度的发展和扩张。1850年时，大多数州都实行了
自由银行制度。从1836年至1860年，州和私人银行从1836年的713家，增加到1863年的1
532家，其中纽约地区的银行势力相对较大。1812年，纽约州立银行有19家，其中包括
1812年创立的纽约城市银行(即后来的花旗银行)，其发行的银行券可以作为全国流通钞票
的替代物。当然也有不少自由银行设立在偏远地区，没有任何资本金，被称为“野猫”银
行，银行的破产倒闭及银行券不能兑付是常事。除了这一瑕疵之外，自由银行制度在有效
配置金融资源和私人监管方面也提供了典型案例。
南卡罗莱纳州的情况提供了地方政府影响金融制度发展的例子。该州国会议员约翰·卡尔
霍恩本来是支持第二美国银行的，南卡罗莱纳州支持第二美国银行，是因为该州是第二美
国银行在国内的第二大股东，该银行有利于种植园主、商人和政治人物的利益。另一原因
是该州愿意支持“仁慈的经济国家主义”，认可首席大法官约翰·马歇尔关于国家必须符
合宪法的原则，以及任何州无权对国家银行在各州分支机构征税的观点。
1819年金融危机后，许多州批评第二美国银行，认为该银行的经营不善是金融危机的重要
因素，南卡罗莱纳州议会的态度逐步发生了改变。1821年，立法机构一致同意投票通过一
个议案，支持用合宪性和国家银行的权力来解释第二美国银行问题，反对狭义解释宪法的
观点，总的来说，该州政府还是持国家主义，而不是地区主义的立场。
1828年杰克逊和卡尔霍恩分别当选总统和副总统时，南卡罗莱纳州的政治立场发生了迅速
转变，转而认同杰弗逊倡导的州权主义，主张采取严格宪法解释的立场，地方主义抬头，
并在“银行战争”中起到了推波助澜的作用。
最后，联邦政府和地方势力在金融制度变迁中存在利益冲突。在美国金融发展中，政治精
英一直坚持国家主义和联邦主义立场，主张在法律框架之下扩展中央政府的金融权力，试
图主导银行业的发展，但始终没有能够战胜地方主义的强大势力。其根本原因在于美国国
家建立的特殊性，即先有州府，后有联邦政府，美国联邦政府与州政府的权力都来源于宪
法，两者之间没有隶属关系，只能形成竞争关系，因此，在权力和利益的竞争中，联邦政
府的宪法权威不足以主导美国金融制度的供给，强制性的制度变迁路径被修正，诱致性的
制度变迁成为另一种选择，国家主义不得不让位于地方主义。
1836年至1860年，各级政府、私人银行家、企业家，以及不同地区利益集团主导的势力走
上了历史舞台。他们从各自的需要和实际情况出发，对金融业进行各种创新，各种替代的
金融制度纷纷登场，如独立财政制度、自由银行制度，以及新格兰地区的自律性私人银行
清算制度——萨福克体系等。
虽然在早期金融发展中地方主义势力相对强大，但美国联邦政府从没有放弃过建立强大政
府和集权化金融业的政治理想。联邦政府希望通过法律和经济手段严格约束和规制金融业
的发展，但遭到了金融家和其他不同利益集团的反对和抵制。私人金融家需要的是由其掌
控的“小政府，大金融”，因此，民主自由、公平竞争的理念和价值观很难运用到金融业
的发展之中，政治市场与金融市场遵循着不同的发展规律。
在与私人金融家势力博弈的过程中，实际上美国联邦政府从未完全驾驭金融业，根本原因
就在于其联邦制的政治安排。美国金融业的发展沿着地方政府和联邦政府的支持和规制而
展开，往往形成二元式结构，美国金融制度的变迁实际上是政府与市场博弈的过程和结果
。美国政府不仅是金融制度的建立者、受益者，也是金融制度变迁的推动力量。
四、政治人物：金融制度变迁的推动者
在美国历史上，一些著名的政治人物，如亚历山大·汉密尔顿、托马斯·杰弗逊、安德鲁
·杰克逊、西奥多·罗斯福、托马斯·伍罗德·威尔逊、富兰克林·罗斯福、尼克森、雷
根、格林斯潘和欧巴马等人，通过各种方式参与和推动了美国金融制度的变迁过程。汉密
尔顿、杰弗逊和杰克逊对于美国金融制度变迁的影响前文已有阐述，在此不再赘述。
西奥多·罗斯福是美国历史上最伟大的总统之一。1900年，当选为副总统，1901年，总统
威廉·麦金莱被无政府主义者刺杀身亡，他继任美国总统，时年42岁，是美国历史上最年
轻的在任总统，在任期内(1901—1909年)其推动了进步主义时代美国的多项改革运动。
西奥多·罗斯福总统具有独特的个性，实行了一系列改革主义政策，扩张了联邦政府的权
力边界，介入到社会经济生活的多个方面，如推行了资源保护政策，保护了森林、矿物、
石油等资源；通过公平交易法案，推动劳工与资本家和解等。麦金莱任总统期间，正值美
国垄断资本形成并开始对外大肆扩张时期，继任的西奥多·罗斯福看到了托拉斯给经济社
会带来的严重弊端。针对各种垄断组织日益发展、中小企业不断破产、人民生活水平节节
下降的情况，西奥多·罗斯福向托拉斯巨头们挥起了“大棒”，先后起诉和拆散了几十家
托拉斯公司。
在金融制度方面，西奥多·罗斯福的贡献在于与J.P.摩根财团结盟，推动了20世纪初期美
国的货币和银行制度的改革过程，为美国联邦储备体系的创建进行了多方面准备。
托马斯·伍罗德·威尔逊是美国第28任总统(1913—1921年)。威尔逊的重要政绩之一是继
续了西奥多·罗斯福的改革事业，并实质性解决银行和货币改革问题，启动了关于美国联
邦储备体系的立法，最后于1913年12月23日通过了《联邦储备法案》，推动创建了美国联
邦储备体系，建立了美国的中央银行制度。他认为，银行体系必须是公共的，而不是私人
的，必须归入政府的管理范围，因此，银行必须是工具，而不是商业的主人。他试图协调
左右两派的政治力量，设计了由私人银行控制的12家联邦储备银行体系的结构。为了照顾
农业利益集团，设计了一个中央集权式的联邦储备体系理事会机构，由国会任命；并说服
了布莱恩及其支持者，即联邦储备货币是政府的债权，这一计画满足了他们的要求，可以
提供更具弹性的货币供给机制。
但最终这一体系是由保罗·瓦尔堡和其他杰出的银行家所控制的，采取了分权的组织架构
，其中联储纽约分行起到了领导作用。1914年，美联储开始逐步营业和运作，并在第一次
世界大战中为协约国和美国参加战争融资。100多年后，目前美国联邦储备体系已成为世
界上非常独特的独立性较强的中央银行制度。
富兰克林·罗斯福是在美国经济大危机中当选的美国总统，他在位期间(1933—1945年)实
行了著名的“新政”改革，其中涉及金融业改革的方方面面，这些改革措施极大地影响了
美国金融业的发展，以及后来近70年美国金融制度的发展路径。
影响最大的一系列金融立法，包括《格拉斯—斯蒂格尔法》、《证券法》和《证券交易法
》等，成为美国金融分业经营和金融监管制度的主要建构者，美国政府强力干预了金融业
的发展方向。分业经营和强监管制度持续运行了近70年，对20世纪30年代以后美国金融制
度的发展演变产生了深远影响。
尼克森、雷根和格林斯潘都是美国金融自由化过程中的重要政治人物。尼克森启动了美国
的利率市场化改革，以及国际货币制度的调整。罗纳德·雷根是美国20世纪80年代新自由
主义改革的操盘手，利用芝加哥货币主义理论，推行去监管化的改革，减少政府对金融业
的干预，推动了美国金融自由化和放松管制的发展进程。格林斯潘是雷根、老布什、克林
顿和小布什总统任内任职时间长达20年的美联储主席，对美国金融业，以及美联储体系各
项制度的发展起了关键性作用。2009年上任的欧巴马总统，为了拯救金融危机，扭转去监
管化的趋势，制定了一系列加强金融监管立法，如2010年的《多德—弗兰克华尔街改革与
消费者保护法案》，并实施了自20世纪30年代以来最大规模的金融监管改革计画。
制度变迁是一个政治、经济和社会改革的综合过程，金融制度变迁也不例外，其变迁的方
向、形式、广度和深度以及路径，很大程度上取决于政治人物的“政治人”和“经济人”
的特定利益偏好结构，以及利益行为主体间的力量对比，从而成为金融制度变迁的主要推
动者。
五、结论
从以上分析可以看出，在美国金融制度的变革和演进过程中，政治因素发挥了重要作用。
联邦制是金融制度变迁的主要制约力量，政治理念构成金融制度变迁的内在动力，美国联
邦政府成为金融制度变迁的主导者，并与地方政府不断进行利益博弈；政治人物是金融制
度变迁台前幕后的推手。美国金融制度的发展和变革不仅是经济和市场行为，而且也体现
了金融与政治的共生机制。美国金融是天生的政治金融，金融技术早已嵌入国家利益和复
杂的政治生活之中。