李柏翰／冈比亚诉缅甸案：世界人权日，看翁山苏姬为“种族屠杀”辩护
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法律白话文 PLM 10 Dec, 2019
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翁山苏姬准备出发到荷兰海牙的国际法院，针对冈比亚诉缅甸案进行辩护，摄于12月8日
，缅甸奈比多国际机场。图／欧新社
今年人道与难民危机频传，世界各地都不安宁。有人认为，混乱和失序才是人类社会的本
质，这点我无从反驳。然而，若迫使（或放任）近百万人流离失所、栖身地涂炭生灵，就
算挥舞著“反抗殖民恶果”、“镇压极端份子”、“消弭宗教冲突”、“恢复社会秩序”
等大旗，该负的责任还是要得负。
12月10日是世界人权日，同时也是罗兴亚问题——冈比亚诉缅甸案（The Gambia v.
Myanmar）——在国际法院（International Court of Justice）首次开庭的日子。缅甸
领导人翁山苏姬（Aung San Suu Kyi）已表示将率律师团出庭，亲自为缅甸及其“国家利
益”辩护。在此之前，身为缅甸领导人的他，始终对国际社会的质疑避重就轻、态度消极
。
今年11月11日，远在西非的冈比亚，在“伊斯兰合作组织”（Organisation of Islamic
Cooperation）通过相关决议后，代表该国际组织正式向国际法院起诉，指控缅甸违反了
1948年的《防止及惩治危害种族罪公约》（Convention on the Prevention and Punish-
ment of the Crime of Genocide，下简称《危害种族罪公约》）。
指控内容主要是2016年10月以降，缅甸国防军针对罗兴亚人系统性的“清理行动”（
clearance operations）。自2017年8月，行动范围更广更密集，军队在若开邦（Rakhine
state）针对罗兴亚人进行屠杀、强暴及其他形式的性暴力、摧毁居住村庄（包括烧毁有
人受困的屋舍）。此外，缅甸政府也透过强迫迁徙、征收作物，间接实施强制饥饿的政策
，并拒绝人道救援进入，因此涉嫌“种族灭绝”。
危害种族，国家责无旁贷
需要先说明的是，国际法院主要是审判国与国之间法律争端的司法机关，与处理个人刑事
责任的国际刑事法院不同。因此冈比亚的起诉，也只能针对缅甸作为一个国家，对其公权
力行为（及其所有政府机构所为之决定）所应负的国家责任，包括缅甸军队。
也就是说，就算政府内部有人反对使用武力，反对利用种族灭绝作为镇压人民的手段，但
悲剧仍然发生；而这时候，若国家无法证明它曾经积极阻止其发生，或事后曾积极介入、
调查、惩处相关大规模人权侵害，那么就表示国家失职且失能，也因此责无旁贷。
由于相关事件与原告冈比亚并无直接关系，可以想见，缅甸出庭的第一件事肯定是质疑甘
比亚作为原告的适当性（所谓“当事人不适格”），以及法院对本案的管辖权。不过，缅
甸和冈比亚都是《危害种族罪公约》的缔约国，而这份公约赋予了“普遍管辖”的法律依
据，即各国都能针对他国国内发生危害种族的情事起诉。
另外，缅甸可能会进一步挑战国际法院的管辖权。然而，《危害种族罪公约》第9条明确
规定：关于公约之解释、适用、实施，以及相关国际责任有疑虑，而产生缔约国间之争端
，应提请国际法院处理。关于这条规定，缅甸从来没有提过条约保留（但有针对第6条“
配合国际刑事审判”及第8条“接受联合国干涉”等规定，提出保留）。
冈比亚起诉书的五大重点
从诉讼策略到诉讼标的，都可以看出冈比亚及其他伊斯兰国家对罗兴亚人道危机和缅甸缔
约的状况。在事实基础上，起诉书相当倚赖联合国人权理事会授权组成的“针对缅甸状况
独立国际调查任务小组”（Independent International Fact-Finding Mission on
Myanmar）分别于2018、2019年提出的报告，其结论的确明确指出若开邦等地有种族灭绝
的情况发生。
任务小组的调查结束后，理事会又授权建立了“针对缅甸状况独立调查机制”（
Independent Investigative Mechanism for Myanmar）。除承接前者工作，也特别强调
调查犯罪事实和被害人状况。两者都是以2011年作为调查起点，因此较让人好奇的是，甘
比亚的起诉书为何是以2016年作为诉请裁判的时点（这点倒是与国际刑事法院检察官一致
，背后肯定有诉讼策略的考量，须待开庭后才会更明朗）。
至于起诉的法律基础在于，冈比亚及缅甸都未对《危害种族罪公约》第9条提出条约保留
（这也是为什么伊斯兰合作组织会派冈比亚起诉的原因）。在起诉前，冈比亚法务部曾于
2019年10月，向缅甸政府表达关切罗兴亚人的处境。这么做是为了在起诉时，能提出“甘
缅两国之间，存在相关法律争端”的证据。
此外，冈比亚也主张“危害种族之禁止”是所谓的“强行法”（jus cogens），其启动了
具有“对全世界有效”以及“对缔约国有效”两种绝对义务（obligations erga omnes
and erga omnes partes）。这点特别重要，因为原告企图同时包含缅甸对冈比亚两个层
次上的法律义务——即冈比亚作为全体国际社会的成员之一，也是《危害种族罪公约》的
缔约国之一。
在具体条文的部分，冈比亚认为缅甸违反了《危害种族罪公约》的第1、3、4、5及第6条
等规定。简而言之，这些规定的内容包括：实施、预谋、直接公然煽动、意图、共谋“灭
绝种族”，以及疏于防止、惩罚、立法规范相关罪行。
国际诉讼中，很重要的部分是诉讼请求，即“你希望法院帮你要到什么”？本案中，甘比
亚希望违反公约之情事能获得救济；相关不正义的行为能停止；加害人能受到适当惩罚（
包括透过国际刑事审判）。此外，冈比亚也请求罗兴亚人能享有缅甸完整公民权，能安全
且有尊严地返国——这显然是考虑到受难民潮影响的孟加拉、马来西亚等国立场——并要
求缅甸保证这种事不会再发生。
最后一点是，冈比亚选了Navanethem Pillay担任本案的特设法官（ad hoc judge）。他
是南非高等法院首位非白人法官，曾任国际刑事法院法官和“卢旺达问题国际刑事法庭”
（International Criminal Tribunal for Rwanda）庭长；也在2008到2014年间担任过联
合国人权事务高级专员。
犹如“塞尔维亚案”翻版
讨论了这么多，究竟成案的机率有多高，其实说不准。但足以参考的前例是2007年的波斯
尼亚诉塞尔维亚案（Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro）。在该案件
的判决中，国际法院认定1995年的斯雷布雷尼卡大屠杀（Srebrenica massacre）是一起
“种族灭绝”事件。
该判决中，虽然法院不认为塞尔维亚该负直接涉入或共谋等的国家责任，但当时塞国确实
疏于防范罪行发生，也未配合“前南斯拉夫问题国际刑事法庭”（International
Criminal Tribunal for the former Yugoslavia）调查、审判及惩罚罪犯等程序，因此
仍然违反了《危害种族罪公约》中相关的条约义务。
可以想见，缅甸应该也会被要求举证，证明其已善尽防范危害种族等义务。而就是因为“
疏于”防范，冈比亚在其起诉书中花了极大篇幅向法院请求“暂时性措施”（
provisional measures），也就是在诉讼过程中，不论结果如何，先要求缅甸政府“加强
防止种族灭绝”（包括加强监督正式及非正式的武装组织）。
其实，冈比亚请求的“暂时性措施”跟上面提到的“诉讼请求”的内容很像，冈比亚援引
了独立国际调查任务小组的报告，估计在缅甸大约有60万名罗兴亚人正面临生命、生计上
的威胁；也提到缅甸政府破坏证据的可能性，因此强调独立调查机制工作的必要性与重要
性。
冈比亚还特地援引了2012年国际法院针对比利时诉塞内加尔案（Belgium v. Senegal）的
判决，比较了该案中所涉及的《酷刑公约》与本案的《危害种族罪公约》。该案件中，法
院认为“禁止酷刑”对所有缔约国皆有立即介入之义务，也因此“赋予了当事国在诉讼中
提请暂时性措施的权利”。冈比亚认为这类似于“禁止种族灭绝”的情况，而有权提出类
似声请。
三箭齐发让缅甸疲于应付
事实上，这不是针对罗兴亚人道危机唯一的诉讼。除了冈比亚的起诉，针对个人刑事责任
，也有其他案件正启动中。其中一项是“在英缅裔罗兴亚组织”（Burmese Rohingya
Organisation UK）创办人Tun Khin及人权律师Tomas Ojea于11月13日向阿根廷法院，依
普遍管辖（universal jurisdiction）原则起诉翁山苏姬及一票缅甸军事将领，理由是“
屠杀罗兴亚人的共犯”1。
起诉书主张，翁山苏姬监督政府政策，使其“倾向消灭罗兴亚人”（如种族灭绝），并将
他们困在医疗、民生资源严重短缺的贫民区中。阿根廷法院之前也曾调查过西班牙佛朗哥
政权及中共压制法轮功中的酷刑及宗教迫害。无独有偶地，11月14日国际刑事法院的法官
也终于批准了首席检察官Fatou Bensouda针对若开邦中罪行展开调查之请求。
其实，自2017年以来，人权组织就一直呼吁联合国安理会将缅甸状况提交国际刑事法院，
但中国和俄罗斯一再从中阻挠，使得联合国在罗兴亚危机上无所作为而遭受批评。国际刑
事法院后来则表示，根据分庭法官的合议，认为目前证据足以显示“缅甸与孟加拉边界上
之驱逐，以及基于族裔或宗教理由，针对罗兴亚人进行之迫害，可能构成危害人类罪（
crimes against humanity）。”
虽然缅甸并非《国际刑事法院罗马规约》的缔约国，但孟加拉是，因此检察官表示，至少
可以先“追究相关罪行影响到邻国的部分”。与国际法院和阿根廷法院相比，在国际刑事
法院起诉有个好处是，后者能透过它的“受害者信托基金”（Trust Fund for Victims）
提供被害人赔偿。此外，受害者将有权利和机会参加诉讼——不仅是检方证人，而是独立
参加人——从修复式正义的角度来说，这可能有助于冲突各方开启对话。
结论
长期以来，对于罗兴亚人的人权议题和若开邦的状况，翁山苏姬及缅甸军政府始终没有正
面回应国际社会的谴责声浪。反观国内，他则仍然拥有强大的人民支持，甚至在12月1日
的仰光街头出现大批民众，手持“力挺我们的领导人”的标语。那个“亲上火线”为国家
辩护的决定，更可能为他在明年选举前赢得主流民意。
在缅甸国内，从潜藏的社会矛盾到爆发成武装镇压，其实是数世代以来保守派佛教徒的焦
虑（也导致其与信奉伊斯兰教罗兴亚人之间的长期紧张关系），挟杂了纯化民族主义的国
家想像，以及国内大多数人对国际社会介入内政（和“普世人权话语”）的不信任，所混
杂而生的产物。
另一方面，虽然各界早有许多针对国际犯罪、个人责任之声讨，但总让人担心最后“国家
机器”会被轻放。透过国际法院国对国的诉讼场域，希望国家责任的讨论，以及结构性、
历史性的问题能因此浮上台面。甚至，希望这场伊斯兰国家与佛教国家面对面的对峙（文
明冲突？），能或多或少为两者撑开未来潜在对话空间。
眼看缅甸跟世界上大多数国家一样，面对许多证据和指控，仍能脸不红气不喘地复制贴上
一贯的回应（就不特别点名了）。虽然不确定这一连串的国际司法行动最后能发挥什么效
果，但若能取得国际法意义上停止迫害、寻求正义的正当性，这或许至少是终结这场灾难
重要的一步。
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翁山苏姬赌上国际声望 巩固缅甸国内选民支持
https://udn.com/news/story/6809/4214945
2019-12-09 13:31世界日报 编译中心／综合8日电
2016年缅甸军方大规模镇压洛兴雅人，导致数千名人被杀、逾73万人逃亡孟加拉，触发严
重人道危机。事件令不少人对当时上台执政未满一年的翁山苏姬大失所望，这次她不惜押
上仅余的国际声望，高调到海牙为军方行动辩护，被解读为一方面要捍卫国家利益，另一
方面则要巩固大多数缅甸人民对她的支持，为明年大选作准备。
路透报导，以佛教徒为主的缅甸民众，普遍认为洛兴雅人是来自孟加拉的穆斯林非法移民
，全力支持军方的行动，并对于这次国家被控“种族灭绝”感到愤慨，因此自从翁山决定
亲自到国际法院抗辩后，缅甸国内到处都出现“我们支持妳”的标语和广告板，一些较为
富裕的支持者甚至组团远赴海牙，为翁山打气。
报导指出，与国内一面倒支持相反，西方舆论几乎都不看好翁山此行，翁山身边一些与国
际社会接触较密切的亲信担心，此举会损害翁山的国际形象。不过分析认为，翁山的看法
其实与大多数缅甸人一样，都不认为针对洛兴雅人的行动是“种族灭绝”，国际危机组织
缅甸事务顾问霍西说：“翁山觉得自己必须尽一切所能捍卫国家利益，驳斥缅甸大多数人
民都视为偏颇及政治性的指控。”
也有分析认为，翁山及其领导的民盟希望由这次事件巩固支持，确保民盟可以继续执政。
另一方面，翁山也可能利用这次出庭作为与军方讨价还价的筹码，争取军方就宪法改革作
出更大让步。