标题: 打击非法移民错了吗？美国“ICE大扫荡”违宪争议
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2019/08/27 陈文葳
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在美国国土安全部的政策下，“移民与海关执法局”（ICE）从7月11日起，在纽约、波士
顿等10个城市展开为期至少两周的大规模非法移民扫荡，然而执法过程除了引发恐慌之外
，也有违反美国联邦宪法“正当法律程序”的疑虑。ICE的扫荡，真的没问题吗？图为ICE
在2013年抓到的墨西哥杀人通缉犯Mario Alberto Hernandez-Huerta。图／ICE.gov
今年7月，美国国土安全部（DHS）宣告将大规模盘查境内外国人，目标预计将遣返2,000
名非法移民。负责执法的机关“移民与海关执法局”（ICE）从7月11日起，在纽约、波士
顿等10个城市展开为期至少两周的大规模扫荡；大量的ICE移民官出现在民众住宅前、工
作场所，甚至是巴士站，盘问并要求任何“可疑人士”出示身分证件，已造成外来移民（
主要是有色人种）的普遍恐慌。
8月7日，ICE又再度于密西西比州发动大规模扫荡行动，这次针对农场与工厂的搜查，一
共逮捕并羁押共计680余人。此次行动，根据官方说法是ICE有史以来“最具斩获的执法”
。
报导指出，许多被逮捕者的儿女（包括出生于美国境内而具有公民身份的孩童），在此搜
捕行动后，已失去与父母的联系，甚至无从得知羁押所在位置。法界人士忧虑，这些被羁
押者可能面临直接遣返的命运、或即使执法过程有瑕疵，仍难以取得适当法律援助与救济
。
人权团体更担心，一旦这些孩童的父母被遣返出境，他们将面临骨肉分离，且其未来生活
将陷入前所未有的困境与变动。然而ICE仍强调其依法行动，且一切程序均“合法合规”
。
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许多被逮捕者的儿女（包括出生于美国境内而具有公民身份的孩童），在此搜捕行动后，
已失去与父母的联系，甚至无从得知羁押所在位置。而即使执法过程有瑕疵，仍难以取得
适当法律援助与救济。图／美联社
▌谁是“ICE”？
ICE设立于2003年，是美国联邦政府自911恐怖攻击之后，基于反恐目的所设立的专责移民
执法机关，主要工作是侦查打击跨境犯罪。在911事件以前，传统联邦政府的移民事务分
别由商业部与劳动部依据事务性质负责，但随着恐怖攻击后强化国家安全的需求，小布什
政府于2003年成立了国土安全部，来强化对移民的控制。
新设立的国土安全部纳入了多达20余个部门，其中由美国移民及归化局（INS）掌理移民
相关法律的执行、美国海关及边境保护局（CBP）专门管理进出港口的事宜、美国公民及
移民服务局（USCIS）负责签证相关业务等。当然更重要的是，设立一个专责的机关——
也就是ICE来强化对非法移民的取缔与执法。
ICE的设立，显现美国在反恐脉络下对移民议题的规划，更聚焦于移民隐含的潜在安全威
胁。当然，此种思维并非首见。
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ICE的设立，显现美国在反恐脉络下，对移民议题的规划，更聚焦于移民隐含的潜在安全
威胁。图为ICE在2019年8月针对密西西比的农业小镇莫顿（Motorn）非法移民的扫荡行动
。图／路透社
https://www.youtube.com/watch?v=iDtcvXVlTVA
1993年纽约世贸中心发生爆炸案，共和党国会于1996年通过“非法移民改革与移民责任法
”（IIRAIRA），以加强美墨边界的境管与执法。之后，美国的反恐需求持续强化；除了
因911事件而设立国土安全部外，2004年共和党国会又赶在国会改选之前，进一步修正
IIRAIRA，增强ICE的执法权限。
在该法授权下，允许ICE执行“急迫移置”（expedited removal），也就是允许ICE执法
人员于美国边境（包括美加与美墨）100英里内，得逮捕与羁押入境未达14天的未持证移
民直至遣返。
此措施的目的，在使ICE执法人员于边境地区防止非法越境行为。但实际上，除非有明确
事证能够证明其为非法入境者，否则一般ICE并不会主动采取行动逮捕、羁押或遣返任何
人。正因为如此，川普及其支持者才会认为原先的措施，无法有效处理非法移民“所带来
的治安与国家安全疑虑”，一定要透过大规模的扫荡与强力执法方能获致改善。
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实际上，除非有明确事证能证明其为非法入境者，否则一般ICE并不会主动采取行动逮捕
、羁押或遣返工作。正因为如此，川普及其支持者才会认为原先的措施，无法有效处理非
法移民所带来的国安疑虑。图／法新社
▌川普吃鳖？移民政策接连受阻
事实上，川普的排外移民政策引发争议已不是头一遭。自2017年上任以来，颁布一系列总
统行政命令，来限制特定族裔外来人口入境并降低移民的处遇。就限制入境手段而言，除
了兴建“美墨边界长城”并加强南方边境执法之外，川普更以打击恐怖份子为名，提出“
穆斯林禁令”政策（Muslim Travel Ban），大举扩张限制入境国籍清单，其中包括13个
穆斯林国家（含叙利亚）；此外，他亦提高中美洲难民申请庇护的门槛，并将原先允许申
请政治庇护的中美洲国民从名单中剔除。
至于降低移民处遇而言，最引发争议的就是废止欧巴马时期的两项政策，分别为“永久公
民父母暂缓遣返手续”（DAPA）与“童年入境者暂缓遣返手续”（DACA）。
DAPA的目的在核发临时签证给在美居住达一定期限，且生下合法公民孩童的非法移民，使
其免于与骨肉分离；至于DACA暂时签证的核发对象，则是跟着非法移民一同入境的16岁以
下孩童（又称为“梦想者”，Dreamers”）。一旦川普透过行政命令废除DACA，约计7万
名梦想者将被迫遣返。
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在移民人权团体的推动下，川普废除DACA的行动接连在多个联邦法院引发诉讼，其移民政
策屡屡在法院吃鳖。图／路透社
也因此在移民人权团体的推动下，川普废除DACA的行动接连在多个联邦法院引发诉讼。除
了德州以外，包括纽约、华盛顿特区、加州与维州的联邦法院都已宣告该行政命令违宪，
并已裁定停止执行；至于因直接面临非法移民执法需求的美墨边境州德州，虽未停止执行
该行政命令，但耐人寻味的是仍宣告该行政命令违法。
同时，川普拒绝庇护的行政命令以及穆斯林禁令，也都在2018年就被加州联邦法院阻挡下
来。川普自己就公开指出，他对于加州的第九巡回上诉法院“很不爽”，而且他一定会“
用力告回去”。
虽然川普的移民政策屡屡在法院吃鳖，然而对川普而言，排外且具有偏见的移民政策显然
有助于巩固其政治支持。因为对蓝领白人为主的川普支持者来说，少了外来劳动力的竞争
，劳动就业机会就能掌握在他们的手上，而这是整个“美国优先”计画的一部份。所以川
普从取缔非法移民下手、扩张ICE的执法权限，就自然是推动其政策的重点。
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然而对川普而言，排外且具有偏见的移民政策显然有助于巩固其政治支持。图为2019年8
月，在新罕布什尔州的川普选举造势活动，川普的支持者（左）和反川普示威民众（右）
壁垒分明，示威者中也有人举出反对ICE、批判川普移民政策的标语。图／美联社
▌ICE大扫荡的争议：违反正当法律程序
因此今年7月，在川普“加强南方边境执法”行政命令授权下，国土安全局宣告将“最大
程度扩张ICE执法权限”。而具体作法，则是扩张ICE“急迫移置”的执法对象与地域范围
：对所有美国境内的“外籍人士”（aliens）进行无差别盘查，要求出示证件、并于必要
时做出适当处置。
而这也代表全美境内任何未持证的非法移民嫌疑人，都可能在执法过程中，被ICE基于“
急迫移置”而直接逮捕与羁押。若未持证的非法移民嫌疑人，未能举证已入境超过两年，
ICE更可不需经过任何法律程序直接遣返。可以想见的是，此处所谓“较可疑”的非法移
民，多半还是川普的眼中钉：拉美裔与穆斯林。
但国土安全局的此项宣告立刻引发强烈抗议。忧心ICE执法过当和境内外籍人士处遇的法
界人士，普遍认为此举无疑违反了美国联邦宪法“正当法律程序”。
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忧心ICE执法过当和境内外籍人士处遇的法界人士，普遍认为此举无疑违反了美国联邦宪
法“正当法律程序”。图为ICE官方网站的执法人员训练任务照。图／ICE.gov
因为联邦宪法授与美国境内的“所有人”都享有正当法律程序的保障，因此移民官在未有
合理怀疑的情况下，不得任意盘查、逮捕或拘留未持证移民，不论其身份为合法或非法。
同时，被羁押的当事人应享有律师到场权、缄默权等程序保障。而是否应遣返该当事人，
也交由移民法院来判断。换言之，ICE无限制扩张其执法，已经严重违反联邦宪法正当法
律程序的要求。
更何况，若ICE以族裔与肤色来做为盘查标准，恐怕会加剧美国社会种族歧视的氛围。移
民议题固然属于美国总统的宪法权限，尤其利用行政命令来贯彻其政策更是常态，然而川
普的相关行动，很可能有越界的疑虑。
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同时，被羁押的当事人应享有律师到场权、缄默权等程序保障。而是否应遣返该当事人，
也交由移民法院来判断。换言之，ICE无限制扩张其执法，已经严重违反联邦宪法正当法
律程序的要求。图为2019年8月7日在密西西比州的ICE扫荡逮捕。图／美联社
▌反击：司法行动、废除或改造ICE
前面提到，川普一系列移民政策——穆斯林禁令与拒绝政治庇护——都被位于加州的联邦
法院宣告违法；至于废除DACA的行政命令，已在多个联邦法院宣告违法并裁定停止实施。
联邦最高法院更于今年6月核发移审令，预计将在2020年川普连任的总统大选前，确认
DACA的未来。显见法院一直是反制川普移民政策战场所在。
川普政府的作法也引来反抗的政治势力：有越来越多国会议员，尤其是民主党议员都提案
修法，欲对ICE进行组织改革，例如纽约参议员陆天娜（Kirsten Gillibrand）就主张，
ICE不该成为联邦政府驱逐外来者的工具，并应重新使ICE回归原先编组下最重要的任务，
例如追缉人口贩运、毒品走私或网络犯罪等跨境犯罪罪犯，而不要本末倒置。
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反对者认为，ICE不该成为联邦政府驱逐外来者的工具，并应重新使ICE回归原先编组下最
重要的任务，例如追缉人口贩运、毒品走私或网络犯罪等跨境犯罪罪犯，而不要本末倒置
。图／美联社
另外，有19名站在第一线执法的ICE执行官也呼应前述提案，认定在现行政策下，ICE面临
“执法”困难，因此向美国国土安全部部长联合上书，希望重新安排国土安全局的工作项
目，将ICE从其他移民部门独立出来、回归专注于跨境犯罪的防制。
2018年的期中选举更为改革ICE带来新一波的政治动能。民主党在众议院选举拿下235个席
次，多过共和党且取得众议院过半的优势，也是民主党时隔8年再度重掌众议院。
新上任的纽约州波多黎各裔女性众议员欧加修-寇蒂兹（Alexandria Ocasio-Cortez）与
威斯康辛州众议员波肯（Mark Pocan），都已于近期向白宫提出废除ICE的法案。预计未
来该提案应该能在众议院获得支持。然而参议院则由于共和党仍保有过半优势，这可能是
此提案最大的挑战。
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众议员欧加修-寇蒂兹等人向白宫提出废除ICE的法案，该提案应该能在众议院获得支持，
但参议院则由于共和党仍保有过半优势，这可能是此提案最大的挑战。图／路透社
▌无止境的移民司法战线
目前躺在联邦最高法院的DACA案，预计将成为2020年川普争取连任前的最大亮点之一。但
这样还没完。8月16日，加州、宾州、奥勒冈州、缅因州与华盛顿特区，又分别在让川普
不开心的北加州地区联邦法院和DC联邦法院，针对国土安全局提出的一项行政命令草案控
告川普政府。
该项草案将以“是否领取社会救助”当作核发境内申请绿卡（永久居留）的标准，使原本
符合社会救助标准的外籍人士（包括工作、留学或其他原因合法短暂居留者，甚至无证移
民），都难以取得永久居留身份。
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川普准备在ICE大执法之后，再发布新的行政命令来吓阻非法跨境家庭：未来非法跨越边
境的移民家庭，可以无限期收容拘禁。图／ICE.gov
受到该项行政命令冲击最大的，其实就是社会经济条件较差的拉美裔人士，无论其身份为
合法或非法。这样实质上构成种族或国籍差别待遇的执法，恐怕有违法甚至违宪之虞。
8月底，又有报导指出川普准备在ICE大执法之后，再发布新的行政命令来吓阻非法跨境家
庭：未来非法跨越边境的移民家庭，可以无限期收容拘禁。而国土安全部的说法是，一般
等待裁决的期间都会超过三个月，因此延长原先关押期限20日的规定是必要的措施。
预料若国土安全局真的通过此行政命令，又将引发更大一波争议与诉讼，而且相关执法行
动，有很高的机率将会再度被法院宣告违法违宪。
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若国土安全局真的通过此行政命令，又将引发更大一波争议与诉讼，而且相关执法行动，
有很高的机率将会再度被法院宣告违法违宪。图／路透社