全球化下边缘人：“非洲自贸区”能让非洲发大财吗？
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2019/07/04 徐子轩
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2019年5月30日，全球最“大”的自由贸易区——非洲大陆自贸区（AfCFTA）——正式诞
生。“非洲联盟”中除了贝宁和厄立特里亚，其他成员已尽数参与。图为肯尼亚的奈洛比国家
公园，背后则是首都奈路比的都心区。 图／路透社
2019年5月30日，全球最“大”的自由贸易区——非洲大陆自贸区（AfCFTA）——正式诞
生，并将于7月7日实施。
说是全球最大，并非指经济实力而是指面积与人口数。非洲自贸区目前共有22个提交批准
协议国，加上30个已签署协议框架国，总共52国、近12亿人口。非洲最大经济体的奈及利
亚（Nigeria）也在7月3日宣布将加入AfCFTA。也就是说除了贝宁（Benin）和厄立特里亚（
Eritrea），非盟其他成员已尽数参与。
目前AfCFTA的GDP达到2兆多美元，仅与一个法国相当，仍有相当大的潜力等待开发。据估
计，这份自贸协议可降低非洲大陆目前平均为6.1%的关税。关税阻碍了非洲各国互通有无
，使非洲内部贸易远低于亚洲或欧洲。一旦实施零关税，有望让内部贸易增加52%；到
2030年，GDP可望翻倍成长至4兆美元。
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“非洲发大财！（设计对白）”关税阻碍了非洲各国互通有无，使非洲内部贸易远低于亚
洲或欧洲。一旦实施零关税，有望让内部贸易增加52%；到2030年，GDP可望翻倍成长至4
兆美元。图为南非“非国大党”的支持者。 图／路透社
从现况来看，非洲共有8个区域经济共同体（REC），包括：阿拉伯马格里布联盟（AMU）
、萨赫勒–撒哈拉国家共同体（CEN-SAD）、东南非共同市场（COMESA）、东非共同体（
EAC）、中非国家经济共同体（ECCAS）、西非国家经济共同体（CEDEAO）、政府间发展管
理局（IGAD），以及南部非洲发展共同体（SADC）。
8个REC之间互不相属，形成以邻为壑的关税集团，各国也有各自考量，会选择对己有利的
条件，让非洲大陆上的关税极为复杂。像是尚未签署AfCFTA的贝宁，既是CEDEAO成员，又
加入CEN-SAD；前者内部零关税、后者则享有最惠国待遇，另外视货品不同，还有三种层
级的关税。
又像是在AfCFTA执牛耳的南非，作为SADC的成员，对于集团外的国家，针对不同商品课以
不同税率。如对进口原油实施零关税，T-shirt关税却高达45%，不难发现其保护国内产业
的倾向。值得注意的是，南非早在1999年就与欧盟签署自贸协定，但欧盟也给予南非纺织
品数年的保护期，南非是否会将类似协议援引至AfCFTA，继续保护国内产业则尚属未知。
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纺织业是南非经济的重要支柱。早在1999年，南非就与欧盟签署自贸协定，欧盟也给予南
非纺织品数年的保护期，南非是否会将类似协议援引至AfCFTA，继续保护国内产业则尚属
未知。 图／欧新社
就长远而言，AfCFTA目的之一是为了要消除这些关税集团，完成非洲经济共同体（AEC）
的宏愿，这也是非盟设定的“2063年议程”。要知道，自工业革命以来，非洲一直是全球
经贸的边缘人。早期全球化的主要受益者是西方已开发经济体，导致南北半球国家收入水
准的巨大差异。
1990年代网络等通讯技术的创新，得以降低距离成本，迎来了另一波全球化浪潮，产生出
复杂的全球价值链（GVCs）——也就是从上游的概念设计，到下游的制造行销，均由不同
国家分工——这提高了部分亚太与中东欧国家的工业产出，缩小与已开发经济体的差距。
然而，非洲国家依然被排除在此进程之外。
全球化对非洲最大的好处可能是，伴随着世界其他经济体的收入提升，增加了对非洲商品
和自然资源的需求，因而促进其经济发展。但是，全球化也带来“过早的去工业化”（
premature deindustrialization，也就是在工业化成熟以前，即已迈入去工业化的现象
）。
因为技术发达与GVC，已开发与开发中经济体可以更低廉的成本生产商品，一些制造业也
不必再依靠大量人力的传统方式。于是本来该从已开发经济体，过渡移转到开发中或未开
发经济体的工业，便透过转型直接留在当地，或移至GVC下游，很难轮到非洲国家。长久
以降，非洲国家的制造业越来越不具全球竞争力，平均来看仅占总体GDP的10％左右，远
低于其他开发中国家，对非洲经济的影响非常深远。
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全球化对非洲最大的好处可能是，伴随着世界其他经济体的收入提升，增加了对非洲商品
和自然资源的需求，因而促进其经济发展。但全球化也带来“过早的去工业化”。 图／
美联社
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非洲国家的制造业越来越不具全球竞争力，平均来看仅占总体GDP的10％左右，远低于其
他开发中国家，对非洲经济的影响非常深远。 图／美联社
根据“世界经济论坛”（WEF）最新全球竞争力指数显示，非洲只有南非、埃及等10个国
家，跻身世界最具竞争力的前100名之列。换言之，绝大多数非洲国家都位居后段班。因
此，非洲领袖期望透过大陆自由贸易区缩小差距，进行再工业化以提升竞争力，并创造更
多的就业机会。
目前，非洲青年平均失业率达60％，远高于全球均值。非盟各国领袖认为，若青年找不到
工作，可能被渗透吸收、投入犯罪或圣战，成为社会不稳之源；则有助于让快速增长的年
轻劳动力进入就业市场。有学者估计，如果AfCFTA成功实施，预计可吸引外资来非洲投资
，制造业规模有望翻倍，到2025年将增至1兆美元，创造超过1400万个岗位，满足年轻人
的就业需求。
除了被寄予促进制造业、提升就业率的厚望外，AfCFTA还有其他功能，像是贸易出口多样
化。由于非洲各国目前的出口近75％都来自石油和采矿等行业，但这些行业并不稳定，易
受外在因素影响；像是中国经济面临新常态，对大宗商品的需求下降，特别是石油，让非
洲的石油出产国对中呈现贸易赤字。
因此，让资源开采国摆脱对资源的依赖，也是AfCFTA的任务。但转型不是凭空想像，这些
国家应转向与目前生产结构相似的产品，例如铁矿开采国可从矿石转到炼钢等方面。之后
还能从炼钢延伸出其他行业，包括冷热轧制成的钢板、钢卷等，或加工制成金属制品、机
械设备等。上中下游各层的厂商一旦建立，就会形成供应多样化的复杂产业链。
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非洲青年平均失业率达60％，远高于全球均值。非盟各国领袖认为，若青年找不到工作，
可能被渗透吸收、投入犯罪或圣战，成为社会不稳之源；有学者估计，如果AfCFTA成功实
施，预计可吸引外资来非洲投资，制造业规模有望翻倍，到2025年将增至1兆美元，创造
超过1,400万个岗位，满足年轻人的就业需求。图为索马里海盗。 图／法新社
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非洲各国目前的出口近75％都来自石油和采矿等行业，但这些行业并不稳定，易受外在因
素影响；让资源开采国摆脱对资源的依赖，也是AfCFTA的任务。图为安哥拉的油管。图／
美联社
另一方面，提到非洲，世人很容易联想到饥荒问题。目前有数百万，甚至千万的非洲人民
长期处于营养不足。这与各种天灾人祸固然有关，但若实施零关税或降低关税，也能缓解
非洲粮食安全的问题。
2015年统计显示，非洲各国在食品进口上花费约630亿美元（约新台币1.94兆），平均关
税为11至28%不等，出口者多来自非洲境外的国家，但透过自贸协定，如南非、乌干达等
稻米和玉米大国，则有增加非洲区域内农产品流动的机会。若AfCFTA成功实施，预计到
2040年，非洲内部农产品贸易将增长20至30％，尤其是蔬菜、水果以及乳制品等。
进一步来说，建立AfCFTA应能加大农业的规模，让非洲农产品有更多进入区域和国际市场
的机会。因为透过取消或将关税降至最低，有望建立新的农产品价值链并取代进口需求，
如此便能增加农业国的收入，顺利的话还可转投资农业机械等设备，实现该部门的现代化
。
以上说的，都是拥护AfCFTA者的观点，事实上若要成功实施自贸协定，以及享受协定带来
的好处，还有许多考验亟待解决。例如尼日利亚便是因为国内工会势力反对，质疑AfCFTA
开放人力自由流动，可能冲击本地劳动市场。此外，签订贸易协定后，条文不会自动执行
，缔约国必须采取国内立法，确保互惠待遇，包括修订国家关税与配额、颁布新的原产地
规则和附带证书等政策。
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若AfCFTA成功实施，预计到2040年，非洲内部农产品贸易将增长20至30％，尤其是蔬菜、
水果以及乳制品等。图为尼日利亚的富拉尼族人，该游牧民族生计食物主要来自牛乳及乳
制品；并且与农人时常因资源争夺等原因，发生血腥冲突。 图／法新社
要知道，自贸协定不是促进贸易的万灵丹，其真正目的是确保私部门有动力积极参与。透
过协定的保障，进出口商、投资者和服务提供商，应能获得可靠资讯和数据，减少经营的
风险；各国政府也应该提供贸易救济与司法审查程序，特别是反倾销和反补贴等措施，而
这正是大多数非洲国家目前稀缺的层面。
更残忍的现实是，世界各国的经验早显示，贸易自由化不可免地导致“赢者拿大半、输者
输大半”的局面。即使是来自其他非洲国家的大量进口，也可能会使较无竞争力国家的产
业失去活力；而这通常是以补偿弱者达到平衡，但非洲国家多孱弱不堪，难有余力照顾被
自由化淘汰的人民。
再加上非洲的基础建设严重不足，以食品出口为例，一些港口区域缺乏足够的冷藏设施和
电力，食品可能解冻腐烂，从而影响质量和健康。若要推广贸易，需要先整治运输、供电
等基本条件，这就要靠自贸协定引进外资。也有些国家徒具基建，却没有治理架构，只能
期待自贸协定重写规则。
最后，非洲国家之所以极少达到出口多样化，主因是它们的生产能力有限，无法制造过多
复杂产品。像是部分国家缺乏符合已开发国家市场标准所需的技术，向等高附加值工业与
农业的转变就会受到限制，只能靠外资投资，逐步输入资金与技术改善。但如此一来，外
资反而更紧握经济命脉，非洲仍是脱离不了依赖。
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非洲自贸区，让非洲经济起飞发大财？自贸协定不是促进贸易的万灵丹，贸易自由化下“
赢者拿大半、输者输大半”、外资注入后紧握经济命脉...，都是可能遭遇的风险。 图／
路透社