“ 解构行政国”：川普保守主义国内政策的目标
《美国研究》2018年第6期
http://ias.cass.cn/cbw/mgyjjj/2018/dlq_118928/
(网页可下载pdf档)
张业亮
清华大学中美关系研究中心研究员
[内容提要]“解构行政国”是川普政府的三大政策目标之一。川普政府试图废除或削减近
十年来联邦政府的规制及其制定和实施它们的机构，废除或修改一切阻碍美国经济增长和
“侵犯美国主权”的贸易协定。为此，川普政府借助联邦政府在长期的政治实践中形成的
针对独立规制机构的国家控制机制，采取了一系列具体的措施。川普就任以来实施的一系
列国内政策基本上都是围绕“解构行政国”进行的，“解构行政国”是理解川普政府的经
济、环境和贸易政策的关键。川普政府“解构行政国”的议程取得了一定的成效，但也面
临巨大的挑战。
川普就任以来，把经济民族主义、国家安全和主权、“解构行政国”作为其国内外议程的
三大目标。川普的政策目标是扭转过去八年来美国公共政策制定的自由主义取向，恢复美
国在全球经济和贸易中的首要地位，通过扩大防务开支来保障美国的安全。川普政府的内
政和外交政策大致体现了三个政策思想和目标，即：在经济和贸易政策上，奉行“美国优
先”政策，体现了“经济民族主义”的思想；在外交和安全政策上，强调“保护美国的主
权和安全”，体现了“让美国再次强大”的思想；在税收和开支、医疗保健、环境保护、
能源和气候变化、枪支管控、网络管理、投资和贸易、金融、劳工权益、行政管理等领域
的政策，体现了“解构行政国”的思想。
所谓“解构行政国”(deconstruction of the administrative state)，是指废除和削减
联邦行政机构制定的妨碍美国经济增长的规制，摧毁第二次世界大战后形成的包括金融、
贸易、投资规则和相关条约在内的自由国际主义经济秩序。“解构行政国”是川普政府内
外政策议程的一个重要组成部分和国内政策议程的主要目标，也是理解川普国内政策、解
释其决策背后的动因、认识当前纷繁复杂的美国政治形势的一个重要视角。目前国内外学
界主要从政治理念、个人行事风格、美国内外环境等方面来分析川普制定其政策的原因，
从联邦政府对经济和社会监管的角度分析的则较少，且涉及川普政府废除和放松联邦政府
规制的学术论著不多见。本文拟在对行政国的概念及其在美国的发展进行扼要评述的基础
上，分析川普政府把“解构行政国”作为其国内政策主要目标的原因，梳理其为实现该目
标所选择的路径和采取的政策及措施，探讨其“解构行政国”议程取得的成效和面临的挑
战。
一、“行政国”的概念及其在美国的发展
“行政国”(administrative state)是20 世纪40 年代末出现的一个政治学词汇，指的是
庞大而复杂多样的行政机构通过规制对各种形式的社会活动进行监管的一种政府形式。它
通常被用来描述行政机构在一个国家的政府中过度扩张、占有极其重要的地位的现象。在
行政国中，虽然立法、司法权还存在，但行政组织与运作变得特别重要，行政机构和行政
人员大量增加，行政职能大为扩张，行政权力大大膨胀，行政自由裁量大为增加。从最宽
泛的意义上讲，“行政国”这一术语还可泛指由国会立法建立并拥有制定和实施规章的权
力的行政机构。作为一种学术研究的概念和理论，“行政国”一词最早由美国行政管理学
家德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)在1948 年出版的经典公共管理教材《行政国：美国行
政学的政治理论研究》一书中提出，后经德裔美国政治学家弗里茨·马克思(Fritz
Morstein Marx)于1958 年发表的《行政国：科层体制概论》等研究成果的发展，成为一
种确认的理论和公共行政的研究领域。
在美国，行政国由名目众多的行政机构组成，但主要指联邦政府独立规制机构
(independent regulatory agencies)。美国联邦机构依据组织形式、领导类型、功能大
小、是否独立于总统、财政是否独立于国会，大致可分为内阁部、独立行政机构、独立规
制机构、政府公司、联邦基金会五类。其中，独立规制机构指的是负责某个具体的公共政
策领域、制定和实施经济和社会领域某部门的私人活动规则、保护公共利益的机构，如美
国联邦储备系统(The Federal Reserve System，FRS)、联邦贸易委员会(Federal Trade
Commission，FTC)、证券交易委员会(U.S.Securities and Exchange Commission，SEC)
、联邦通讯委员会(Federal Communications Commission，FCC)、美国环境保护署(US
Environmental Protection Agency，EPA)、核管理委员会(Nuclear Regulatory
Commission，NRC)等。独立规制机构是通过国会授权立法就所设机构的名称、目的、构成
和权力做出具体规定后建立的。譬如，联邦贸易委员会是1914 年根据《联邦贸易法》设
立的，该法禁止不公平和欺骗性的贸易活动，规定了该机构在指控违反该法的个人或组织
时必须遵守的程式，授予联邦贸易委员会为实施该法的目的而制定规则和规章的权力、对
商业活动进行调查的权力、从跨州的公司获得商业活动报告的权力、调查可能违反联邦反
托拉斯法的权力，以及公布调查发现、建议新的立法、举办听证和裁决涉及联邦贸易委员
会规章的联邦贸易纠纷的权力。授权立法使独立规制机构成为一个有权势的组织。尽管美
国宪法对独立规制机构只字未提，但它们可以制定与国会的立法具有同样效力的立法规章
(legislative rules)或实质性规章(substantive rules)。这使它们对美国社会和经济的
影响不亚于总统、国会和法院的影响。由于独立规制机构集立法、行政和司法权力于一身
，所以又被称为“第四政府部门”。
行政国的产生源于美国联邦政府在行政实践中对经济和社会治理的需要，也与当时美国总
统所持有的进步主义理念不无关系。概而言之，行政国起源于19 世纪末美国工业化时期
，成形于20 世纪头十年的进步主义时期，在罗斯福新政(1932 ~1941)和“伟大社会”时
期获得发展，在最近数十年特别是欧巴马执政后得到显著扩张。
在美国建国之初，几乎不存在联邦政府对经济的监管。当时的美国人对英国国王乔治三世
的殖民统治记忆犹新，因此拒绝政府对私人事务的干预。南北战争为美国的工业发展开辟
了道路，工业革命改变了美国的经济结构，约翰·洛克菲勒、安德鲁·卡内基、亨利·福
特等巨头建立的垄断大财团的出现影响了美国人的生活。这些发展和变化改变了美国人对
联邦政府对经济监管的态度，导致民众不信任新的“大商业”精英阶层，催生了平民主义
运动，也促使联邦政府在19 世纪80 年代通过立法建立独立的规制机构。1887 年，联邦
政府通过了《州际商业法》(Interstate Commerce Act)，对当时最有权势的私营部门—
—铁路业——进行监管，同时成立了第一个联邦独立管制机构——州际商务委员会
(Interstate Commerce Commission—ICC)。1890 年，国会通过了《谢尔曼反托拉斯法》
(The Sherman Antitrust Act)，该法与以后国会通过的遏制垄断的立法统称为反托拉斯
法，旨在对垄断财团的经营活动加以规范。这些机构的建立和相关立法的通过，标志着现
代联邦政府对经济进行规制的开始。
19 世纪末20 世纪初是美国政治的进步运动时期(Progressive Era)。“进步运动”是一
场广泛涉及社会政治和经济的改革运动。当时，垄断资本与城市工人和城乡中、小资产阶
级的矛盾逐渐加剧，政治普遍腐败，犯罪和贫困的情况日趋严重，出现了推动改革运动兴
起的所谓“黑幕揭发者”。1906 年，美国作家厄普顿·辛克莱尔(Upton Sinclair)的小
说《屠场》(The Jungle)问世，对美国肉制品生产企业进行了尖锐的揭露和批判， 引起
社会特别是刚刚成立的美国全国消费者协会( National Consumer’s League)对食品生产
企业的生产条件、卫生状况和产品质量的关注，也先后引起美国总统西奥多·罗斯福、威
廉·塔夫脱和伍德罗·威尔逊的关切，促使国会通过了一些新的监管法律。其中，在保护
消费者权益方面，1906 年通过的《联邦肉类检查法》(Federal Meat Inspection Act)和
《纯洁食品和药物法》(Pure Food and DrugAct)，以及1912 年和1913 年先后通过的两
个修正案，进一步完善了食品安全法规。在反托拉斯法方面，1903 年国会通过了《埃尔
金斯法》(Elkins Act)，规定铁路要恪守它们所公布的运费，禁止对大公司降低运费和给
予回扣。1906 年，国会通过了《赫伯恩法》(Hepburn Act)，扩大了州际贸易法的范围和
州际贸易委员会的权力，授权它决定运价和命令运输公司遵守相关规定，但铁路可向法院
申诉，只有经过法院裁决，州际贸易委员会关于运费的决定才能有效。1913 年颁布的《
估价法》(Valuation Act)又使州际贸易委员会取得了估价铁路财产的权力，以此作为制
定合理运价的依据。1914 年，国会通过《克莱顿法》(Clayton Act)，进一步明确了《谢
尔曼法》(Sherman Act)反托拉斯条款中模糊的部分，对一些具体的商业活动明确提出了
禁止或限制的规章。同年，国会通过《联邦贸易委员会法》(Federal Trade Commission
Act)，成立联邦贸易委员会，调查不公平竞争等贸易活动。借助以上法律及依法建立的独
立规制机构，联邦政府扩大了对经济监管的权力和范围，行政国在美国初步成形。1929
年，美国爆发了空前的经济危机。为促使美国经济尽快复苏，富兰克林·罗斯福总统采取
了一系列措施，即推行“新政”，加强了联邦政府对经济的干预。1933 年，国会通过《
银行法》(Banking Act)，继而联邦储蓄保险公司(Federal Deposit Insurance
Cooperation)问世，通过对储蓄的担保来保护多数储户的利益。1934 年颁布的《证券法
》(Securities Act)和《1934 年证券交易法》(Securities Exchange Act of 1934)进一
步强化了联邦政府对股市的监管，对恢复投资者的信心起到了很大作用，联邦证券交易委
员会应运而生。1935 年通过的《社会保障法》(Social Security Act)通过提供保险的形
式保障了老年人、失业人和残疾人的收入安全。同年颁布的《联邦失业税收法》
(Federal Unemployment Tax Act)，则建立了向符合条件的个人提供失业补偿的国家制度
。在劳工立法方面，1932 年颁布的《诺瑞斯—拉瓜迪亚法》(Norris—LaGuardia Act)和
1935 年颁布的《全国劳工关系法》——即《华格纳法》( Wagner Act)，允许雇员组织工
会，集体主张权益。根据《华格纳法》，全国劳工关系委员会(National Labor
Relation Board，NLRB)宣告成立。总之，罗斯福“新政”进一步加强了联邦政府对经济
的监管，并把监管的范围从经济扩大到社会生活，行政国由此得到极大的发展。
在罗斯福之后，特别是1965 ~1975 年这十年间，随着国会就保护环境、保障消费者安全
、消除贫困、保护民权等问题而立法，一系列新的独立管制机构相继成立，行政国得到进
一步扩张。1964 年颁布的《民权法》(Civil Rights Act)规定，全体公民在选举、接受
教育、居住公共设施和接受联邦援助方面享有平等的权利，禁止因种族、肤色、宗教、性
别或民族等因素而实行就业上的歧视。同年成立的平等就业机会委员会(Equal
Employment Opportunity Commission)授权政府不向实行种族歧视的公共机构提供资金。
1965 年出台的《水质量法》( Water Quality Act)针对各州跨越州际的河流颁布了水质
量标准，并授权建立了联邦水质量控制局(Federal Pollution Control Administration)
。1970 年颁布的《职业安全和健康法业(Occupational Safety and Health Act)催生了
职业安全与卫生署(Occupational Safety and Health Administration，OSHA)。1972 年
颁布的《消费者产品安全法》(Consumer Product Safety Act)则促成了永久性的联邦政
府独立机构美国消费者产品安全委员会(United States Consumer Product Safety
Commission)的成立，并授予其制定安全标准、召回可能导致消费者伤亡的产品等广泛的
权力。在尼克松总统第一任期内，国会还先后通过了《清洁空气法》(Clean Air Act)、
《水质改进法》(Clean Water Act)以及《资源保护和恢复法》(Resource Conservation
and Recovery Act)，并成立了美国环境保护署(US Environmental Protection Agency)
。
卡特总统和雷根总统时期的“去规制化”政策，使行政国的扩张势头受阻。卡特政府时期
(1977 ~1981)，为了应对经济下滑和日益上升的联邦赤字，联邦政府放松了对经济特别是
航空业和汽车运输业的监管，实施了一些去规制化的政策，主要是： 撤销民用航空委员
会( Civil Aeronautics Board)，给予航空公司自行决定机票价格和航线的权力；支持
1980 年通过的《机动货车运输法》(Motor Carriers Act)，放松对卡车运输业的监管，
允许汽车运输公司自行决定运营线路和运输价格；1978 年，联邦通讯委员会完成了对电
视广播业的去规制化，允许美国广播公司(ABC)、国家广播公司(NBC)和哥伦比亚广播公司
(CBS)三大有线电视网络之间开展自由竞争，以便观众可以选择多种电视频道。
雷根总统是在反对行政国扩张的誓言中走马上任的。他把放松规制作为其总统任期的中心
信条之一，在竞选期间允诺“把政府从人民的背上拉下来”。在他八年的任期里，联邦政
府进一步放松了对经济的规制：美国能源部的规制放松政策使私营企业用于撰写书面文件
的时间减少了80 万个小时；1970 年，国家公路交通安全管理局(National Highway
Traffic Safety Administration)对汽车缺陷进行了约15 次调查，而在雷根任职的头一
年，调查减少到六次；在卡特政府任期内，美国环境保护署每年向司法部递交约200 起案
件，在雷根任职的头一年则不足30 件。此外，在雷根政府任期内，司法部下令拆分美国
电话电报公司(AT&T)的前身—贝尔电话公司(Bell Telephone Company)，使美国成为当时
世界上电信行业监管最为宽松的国家。尽管由于民主党控制的众议院阻挠，国会没有能够
制定和实施大幅削减联邦行政机构的法律，但雷根所信奉的小政府理念“向公众传播了行
政机构刻板的负面形象”，被保守派奉为反对行政国的圭臬。
雷根政府的去规制化让消费者和企业享受到了竞争带来的好处，同时也带来了社会成本的
增加，导致这一时期自由派和保守派围绕联邦政府规制的争议日趋激烈，公共舆论也明显
转向反对联邦政府放松对经济的规制。在这样的情况下，克林顿政府在第一任期
(1989-1994)内对银行业、电信业和其他经济部门实行了新的规制。国会于1990 年通过了
《清洁空气法》和《残疾美国人法》(Americans with Disabilities Act)；于1991 年通
过了《民权法》(Civil Rights Act)；于1992 年通过了《有线电视规制法》(Cable TV
Regulation Act)。这一时期的美国进入到“再规制”(reregulation)时期，扭转了去规
制化的趋势。
“金里奇革命”和共和党夺取国会众议院控制权后，随着国会越来越保守，要求取消或放
松对经济的规制的政治压力逐渐加大，特别是在环境、劳工权利和国际贸易领域，更是如
此。金里奇所持的保守主义理念，即废除联邦规制和福利国，把权力归还给州政府和私人
市场，成为国会两党多数议员共用的理念。在此背景下，美国进入到一个“再去规制化”
(re-deregulation)时期。小布什在竞选期间和入主白宫后，没有像雷根总统那样启动全
面的反行政国议程，但他提名的许多内阁官员曾在雷根政府和老布什政府任职，包括曾因
与支持雷根制定反环保规制的团体有联系而饱受争议的内政部长盖尔·诺登(Gale
Norton)。小布什政府把放松联邦规制的重点放在环保、生产安全等领域，如放松了柯林
顿政府后期制定的工作场所和环境规制，废除了克林顿政府制定的减少饮用水中的砷含量
的规定和禁止在国家森林修建公路的规定等。这引发了国会民主党和共和党温和派人士的
反对，他们认为小布什总统的做法是以损害公共利益为代价，为公司谋取利益。在行政机
构改革方面，小布什在《政府业绩和效果法》(Government Performance and Results
Act，GPRA)的基础上增加了“计划评估率工具”(Program Assessment Rating Tool)，从
而把对绩效的关注点延伸到了项目上。这一时期，行政国的发展再次受挫。
欧巴马是在美国面临20 世纪30 年代以来最严重的金融和经济危机的背景下入主白宫的。
为了推动美国经济尽快复苏，稳定美国的金融体系和市场，维持美元在国际上的主导储备
货币地位，欧巴马政府加大了对经济的干预。在执政的头二年，欧巴马政府推动国会通过
了一系列立法，并建立了相应的监管机构，以加强联邦政府对经济、金融机构、市场和金
融产品的监管。在共和党夺回对国会参众两院的控制权后，欧巴马政府又采取颁布行政命
令的方式，绕过国会来推进其政策议程，将行政国作为一种“没有国会治理”的治理方式
。根据川普政府的统计，欧巴马政府共制定和实施了3000 多部法规，花费了美国纳税人
8730 亿美元。在欧巴马治下，行政国得到空前的扩张。
从美国行政国的发展简史可以看出，行政国是联邦政府为适应经济和社会治理的需要而产
生的，其规制的领域不断扩大，目前已涉及美国经济和社会的方方面面。
二、川普政府把“解构行政国”作为其国内政策目标的原因
“解构行政国”的概念是由史蒂夫·班农(Steve Bannon)首先提出的。2017 年2月，时任
川普政府首席战略顾问的班农在马利兰州召开的保守主义政治行动大会上发表演讲，将川
普政府的议程分为三部分，即推行经济民族主义，保护国家主权和安全，解构行政国，并
宣称“解构行政国”是川普政府三个核心政策目标之一，其他两大目标是保护美国的安全
和振兴美国的经济和贸易。
所谓“解构行政国”，是指废除和削减联邦行政机构制定的妨碍美国经济增长的规制。班
农称，“进步主义左派管理国家的方式是，如果他们不能使政策主张以法律的形式在国会
获得通过，便将之作为某个行政机构的规章制度。”“解构行政国”就是要废除联邦行政
机构近十年发布的规章以及制定和实施它们的机构。此外，班农所谓的“解构行政国”还
包括废除和退出第二次世界大战后形成的自由主义国际经济秩序中对美国权力产生制约的
金融、贸易、投资规则和相关条约、反对“全球主义者精英”(globalist elites)等含义
。在班农看来，“全球主义精英”所倡导的过时的治理制度阻碍了美国经济的增长，侵犯
了美国的主权。班农声称，战后政治经济秩序的协调已经失败，这种秩序应该被给予普罗
大众而非精英和国际机构更多权力的制度所取代。
川普虽然没有使用“解构行政国”这一短语，但从川普在2016 年总统竞选中发表的言论
和就任后实施的政策来看，班农的“解构行政国”主张是被川普接受并付诸行动的。早在
总统选举期间，川普就声称，“企业为执行政府的规制而花在文件上的时间远多于从事生
产的时间”，承诺一旦当选将砍掉75% 的联邦规制，并明确表示将废除欧巴马时期制定的
环境规制。2016 年10 月，当选后的川普在宾夕法尼亚州葛底斯堡发表演说时，强调将把
废除欧巴马政府的行政命令、放松联邦政府对经济的规制——特别是带来财政负担的规制
，作为其施政的重点。这一演说被普遍认为勾画了川普“百日新政”的蓝图。同年12 月
13 日，川普在接受福克斯新闻的访谈时称，那些寻求政府批准的事项有时“要排队等待
长达15 年”，最后却遭拒绝。他发誓要加快这一程式，放松规制。
就任后，川普把削减规制作为其国内政策议程的重心，“发起了近十多年来反对政府规制
的最具攻击性的运动”，与国会共和党人一起削减现有的规制，限制联邦政府机构制定新
规制的能力。2017 年2 月24 日，川普签署行政命令，要求各联邦机构成立清除繁文缛节
的“规制改革小组”(regulatory reform task force)，对现有的规章进行评估，确定哪
些规章需要修改，哪些将被废除，并向总统书面报告进展情况。同年2 月28 日，川普在
国会参众两院的讲话中明确表示，他将把增加防务和执法开支、授权更多的基础建设工程
、减少税收和规制、削减其他类型的政府项目等议程放在优先地位。7 月，川普在出访法
国期间发表演说，大肆宣扬他的政府在削减规制方面所做的努力，称“美国不是因为规制
而变得伟大，我们已经削减规制到前所未有的程度”。2017 年12 月14 日，川普在白宫
的罗斯福厅拿起一把崭新的剪刀，剪断了用来捆绑两垛象征著规制的《联邦纪事》的红带
子，并阐述了他的目标：“我们今天在这里只为了一个原因，即废除规制的繁文缛节”。
他发誓要把联邦规制减少到20 世纪60 年代的水平，表示在他的任期内，要让“美国规制
的不断增长来一个突然的、发出刺耳声音的、漂亮的急刹车”。
据统计，川普在宣誓就职后的一周内撤销了24 个即将被刊登在《联邦纪事》上的重要规
章，推迟了250 个其他规制的生效时间，其中包括在同一天被冻结的美国环境保护署颁布
的30 项规则。根据白宫2017 年12 月公布的“规制和去规制行动联合议程”(Unified
Agenda of Regulatory and Deregulatory Actions)报告，川普在就任不到一年的时间里
，共取消了67 部法规，节省了每年5.7 亿美元的规制费用。川普本人也声称，在他执政
的11 个月内，他的政府“取消或推迟了1500 个已列入计划的规制行动，超过了以前历任
总统”。可以说，“解构行政国”是川普国内政策议程的基本目标，或者说，川普政府的
大部分国内政策行动都可以从“解构行政国”之举中得到解释。
川普之所以把“解构行政国”作为国内政策议程的目标，除了兑现其竞选承诺外，还有以
下几个相互关联的原因：
(一)“解构行政国”的政策主张契合川普保守的政治理念
行政国自兴起以来，一直受到进步主义者和自由主义者的推崇，被作为治理国家的一种方
式，但保守派却对它深恶痛绝。在保守派看来，行政国以及它对自治构成的危险早在180
年前就很明显了。19 世纪30 年代，托克维尔在考察美国政府制度的特点时，对如何概括
美国政治这一现象曾颇费踟蹰，思索良久，最后将之概括为“软专制”(soft despotism)
， 并在《论美国的民主》下卷“民主国家最忌惮的专制”一章中，对“软专制”提出了
有先见之明的警告。大致说来，保守派对行政国的敌视出于以下原因：
首先，保守主义认为行政国的制度设计违反了权力分立的原则，与开国者所设想的宪政结
构不一致，是违宪的。美国宪法的行政权条款(executive clause)简短而模糊，仅有“行
政权属于美利坚合众国总统”区区几个字，对总统作为政府首脑如何授权具体实施法律言
之甚少，对联邦行政机构更是只字未提。所以，行政国是在联邦政府的行政管理实践中逐
渐发展起来的。权力分立、制约平衡是宪法规定的美国政治制度的基本原则，也是政府的
基本架构。按照这一原则，立法、行政、司法分别由联邦政府三大分支机构实施，但行政
国特别是独立规制机构却集立法、行政、司法三权于一身，这在保守派看来是违宪的。“
这些机构通过同时行使立法、行政、司法的职能否定了权力的分立，与专制统治无异”，
违反了开国先贤所创立的立国根本原则。美国宪法之父詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集
》第51 篇中写道：“立法、行政和司法权置于同一手中，不论是一个人，少数人或许多
人，不论是世袭的，自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政”。因此，在保守派看
来，“摧毁权力分立是使行政国兴起的最重要的变化”。近十多年来，美国一些保守的大
牌学者公开宣称行政国是违宪的。例如，波士顿大学法学院的加里·劳森(Gary
Lawson)20 世纪90 年代初在《哈佛法学评论》上写道：“现代行政国不仅是违宪的，而
且是反宪法的。美国宪法正是为了防止出现这种机构而设计的。”他说，“摧毁权力分立
原则也许是现代行政国皇冠上的宝石”。
其次，保守主义者认为行政国是自由和宪政的敌人。有关行政国的争议的实质，是政府中
没经过选举的机构是否应拥有立法和执法的权力这一问题。在保守派看来，国会把其拥有
的立法权不合适地委托给了行政机构，这些行政机构反过来滥用并扩大了这一权力；与此
同时，充斥着未经选举的官僚的行政机构事实上起着法院的作用，而制定规制的官僚由于
不是选举产生的，所以缺乏可信性；最为甚者，规制机构做出的行政裁决普遍回避了宪法
规定的适当程式条款。保守主义者还从个人自由和自由企业制度的角度对行政国提出了批
评。在保守主义者看来，行政国的规制限制了个人选择的权利，行政机构对经济活动的监
管束缚了企业的经营活动，“拥有行政权的官僚对人们必须如何生活做出政治判断，从而
缩小了个人自由的领域”。淤因此，保守派对行政国的批评“集中在行政机构对宪政的失
控的威胁”上，宣称行政国是“美国自由和宪政的敌人”。2017 年秋，川普白宫顾问唐
纳德·麦克加恩(Donald McGahn)在保守的联邦党人学会(Federalist Society)发表演说
时直言不讳地说，“日趋增长的、不可信的行政国是对个人自由的直接威胁”。
再次，行政国不符合保守主义的小政府理念。美国人对政府历来持怀疑的态度。主张小政
府、反对联邦政府对经济的干预，是美国保守主义的基本理念。保守主义者在经济上强调
，要把市场从政府的限制中解放出来，把减少政府对经济的宏观调控与更多的自由和繁
荣联系起来，认为减少政府对经济的调控措施将令美国人在生产和创造方面取得更大的自
由，并由此增加社会财富。雷根的名言“政府不是解决问题的方法，而是问题本身”，是
对美国保守主义小政府理念的最精辟的概括。
从18 世纪90 年代汉密尔顿和杰弗逊的年代起，联邦政府的规模和美国现有的规章制度的
数量就一直饱受争议。近数十年来，保守派一直针对《联邦纪事》刊登的不断增加的联邦
政府监管规则、监管人员和开支、税法和大幅增加的联邦政府开支，指出行政国“软专制
”的危害。首先，《联邦纪事》刊登的政府规章越来越多，卷帙浩繁。事实上，每年美国
行政机关颁布的规章远远多于国会的立法，这些规章刊登在《联邦纪事》上，是衡量联邦
规制活动程度的一个视窗。20 世纪50 年代，联邦机构每年刊登在《联邦纪事》上的规章
不到1.1 万页，1960 年的联邦规制也只有二万页，2010 年达八万页，但到欧巴马第二任
期的最后一年，《联邦纪事》刊登的联邦规章制度已超过18.5 万页，从2010 年到2018
年差不多平均每年增加一万多页。保守派认为，联邦规制的增长给美国企业和消费者带来
了巨大的负担。根据美国企业竞争研究所(Competitive Enterprise Institute)2013 年
发布的统计报告，执行这些联邦规制的成本高达18.5 亿美元，合每个家庭1.5 万元；而
这些规章或规制涉及的企业年经济产出总量高达1.9 万亿美元，差不多是美国国民生产总
值的十分之一，企业为执行这些规章付出了大量的时间和人力成本，从而给美国企业和经
济造成了巨大的负担。
行政国的兴起导致联邦政府的规模不断扩大，增加了联邦政府的开支。在美国建国初期的
1789 年，联邦行政机构的规模很小，只有三个部，每个部仅有几名工作人员，其中国务
院九人，陆军部二人，财政部39 人。到1798 年，国务院也只有七名工作人员，全部行政
开支只有500 美元，陆军部年均开支140 万美元。随着行政国的兴起，联邦政府雇员的人
数和开支不断增加。20 世纪50 年代，国会对政府雇员人数规定了限额，尽管这一限额此
后被取消，但确立了联邦雇员人数应该保持在200 万上下的原则(不包括邮局员工)。近几
十年来，联邦行政机构雇员的人数变化不大，一直保持在270 万人左右。2002 年1 月，
联邦行政机构的雇员总数为275 万人；2013 约为280 万人；2014 年下降为270 万人；
2017 年8 月又回升到280 万人。如果加上州和地方政府雇员，总数达到2230 万人。其中
，受过培训的监管人员数量达22 万人，超过法国军队的人数。2016 年，美国用于监管和
监管人员的开支高达630 亿美元。规制机构人员和监管事务的不断增加，带来了联邦预算
和财政赤字的不断扩大。
最后，行政国的兴起使联邦税制越来越复杂。在过去的数十年里，联邦税法典增加到
2600 页，另外还需要七万页的细则来说明。在保守派看来，行政官僚及其制定的规则和
复杂的税制是在向就业和繁荣征税，过度的联邦开支也导致了错误的稀缺资源配置。
正是由于上述原因，自雷根以来的历届共和党总统都把废除和放松联邦政府规制、削减政
府规模作为国内政策的重要议程。
川普虽然是打着反移民、反建制、反华盛顿、反精英的民粹主义和民族主义旗号竞选和上
台的，但在引发美国国内争议的能源与环境、税收和开支、医疗保健、枪支管控、劳工权
益、网络管控以及堕胎、同性婚姻等一系列政策问题上，他还是秉持传统的保守主义观念
。在能源和环境问题上，长期以来，自由派主张提高能源效率，保护环境，反对通过扩大
石化燃料的生产规模来解决美国的能源需求；保守派则主张扩大能源生产规模，通过提高
供给来实现能源独立。在税收和开支问题上，自由派长期主张增税，实施赤字财政，以扩
大社会福利开支；保守派则依据拉弗曲线(Laver curve)的理论，主张减税以刺激生产，
通过扩大生产来增加税收，减少财政赤字。在医疗保健、劳工权益、网络管控等问题上，
保守派强调个人的选择权，反对联邦政府的规制。由此可见，“解构行政国”契合川普的
政治理念，川普就任后在上述领域采取的一系列废除或放松规制的政策行动就是一个证明
。
(二)推动美国经济增长和增加就业
川普政府执政以来，一直把推动经济增长、增加制造业就业岗位、阻止就业机会向海外流
失作为经济政策的中心和目标。川普政府认为，“过度的规制妨碍了经济增长”，“扼杀
了就业”，“把公司驱赶出我们国家”，而通过废除和放松现有的规制，能推动经济增长
和创造就业机会。于川普就任以来在“解构行政国”方面采取的大部分政策和行动，都是
围绕推动美国经济增长和增加就业机会这个目标展开的。2017 年3 月19 日，川普在签署
废除欧巴马政府的环保规制的行政命令时称，这一行政命令将“废除联邦机构的过度扩张
”，“开始一个生产和创造就业的新时期”，“我今天的行动是增加美国就业的最新步骤
”，“比规制气候变化更重要的是保护美国的就业”，“经济强大和增长才是保护环境的
最好方式”。2018 年1 月，川普在就任后发表的首个国情咨文中称，正在进行的削减规
制和政府繁文缛节的工作将强化美国的经济。同年1 月31 日，川普在推特中称，以前制
定的规制削弱了美国的汽车工业，损害了汽车城，他的去规制计划将“使这个汽车城的引
擎重新发动起来”。
(三)推行以推翻欧巴马的政治遗产为主的保守主义政策议程的需要
欧巴马在执政的头二年，由于民主党同时掌控白宫和国会，主要通过立法来推进各项议程
。2010 年中期选举后，民主党失去了对众议院的控制权。由于受到众议院共和党的阻挠
，一些重要的政策议程只能绕过国会，通过颁布行政命令或寻求行政机构的规制来完成实
质上的立法目标。通过这些方式，欧巴马在任内创纪录地颁布和制定了超过600 多份对美
国经济影响重大的规章，每年对企业经济活动的影响超过1 亿美元。“美国行动论坛”
(American Action Forum)2017 年5 月发布的一份报告指出，在过去的十年里，美国环境
保护署实施的监管对企业经营活动的影响超过一万亿美元，其中欧巴马政府时期占比75%
。川普在竞选期间承诺要废除欧巴马政府的许多行政命令，因此，“解构行政国”也是对
欧巴马政府过度规制的反弹。
(四)保守主义利益集团和大企业的推动
政府规制是利益集团游说活动涉及的一个重要方面。长期以来，一些保守主义团体和大企
业一直反对联邦政府对经济实行监管，国会和联邦政府行政部门是其游说的重点对象。川
普的当选和就任，为废除和放松政府规制提供了一个良机。早在川普的过渡班子开始搭建
之时，美国石油大亨科赫兄弟(Koch brothers)支持的组织“自由伙伴和为了繁荣的美国
人”(Freedom Partners and Americans for Prosperity)就为国会提供了“废除规制路
线图”(Roadmap to Repeat)。科赫兄弟的企业还派出顾问与国会领导人会面，帮助议员
制定废除规制的重点。在保守主义利益集团和大企业的推动下，共和党控制的参众两院提
出了一系列废除欧巴马时期制定的规章的法案。“这些法案许多出自于科赫兄弟旗下的企
业之手，旨在放松对能源产业、金融业的联邦规制”。油气企业的另一个组织美国石油研
究所(American Petroleum Institute)也称，欧巴马时期制定的规章是美国能源政策的倒
退，“阻止了在联邦公共土地上的油气生产”，呼吁废除对甲烷排放的限制。不少保守的
单一问题利益集团也提出了许多放松规制的建议。例如，全国步枪协会(National Rifle
Association of America)的最优先议程是，废除欧巴马政府制定的对因精神疾病而领取
残疾人社会保障的人购买枪支进行背景调查的规章。因此，川普政府把“解构行政国”作
为其国内政策目标，也是保守利益集团和大企业推动的结果。
三、川普政府“解构行政国”的路径和政策措施
按照美国宪法默认的权力分配格局，联邦行政机构隶属于总统，但独立规制机构并不直接
受总统控制，从理论上讲不必完全服从于总统的指令。独立规制机构由国会立法建立，同
时经国会授权兼司制定和实施规章的职能，一些机构甚至还享有一定程度上的司法权。此
外，独立规制机构与内阁部的区别还在于这些机构的首脑均享有基于合法理由的职位保障
权和固定任期。独立规制机构的这种特殊组织机构设计，旨在防止联邦政府其他权力机构
对其进行行政限制。虽然如此，联邦政府在长期的政治实践中仍然形成了针对独立规制机
构的一套国家控制机制，包括国会控制机制、总统控制机制和司法控制机制。国会可以通
过法定授权、资金批拨、传唤行政机关首脑、数据核查以及《国会审查法》中赋予的其他
诸多手段，来实现对行政部门和规制机构的控制。总统主要借助任免高级官员、成本收益
分析工具、管理与预算办公室的预算程式等机制，来实现对行政机关的控制。法院一般藉
助《行政程式法》(Administrative Procedure Act)的规定，来审查行政机关的行政行为
是否违宪、越权，存在程式瑕疵、专断或反复无常的现象，进而予以撤销。
川普政府也主要借助上诉路径来实现“解构行政国”的目标。在运用总统权方面，川普主
要通过颁布行政令、提名反对行政国的人担任最高法院大法官和联邦机构高级官员、削减
联邦机构开支、进行行政改革等措施，来实现其“解构行政国”的目标。在国会立法方面
，川普政府与共和党掌控的国会进行合作，运用国会所拥有的立法权和对行政部门的制约
及监督权——主要是拨款权、任命批准权、立法否决权和调查权，以及对行政机关制定规
制的权力，来加以限制。在司法权方面，川普政府要求最高法院否决欧巴马政府的一些规
制，推翻最高法院以前做出的有利于行政国的判例，以削弱联邦独立规制机构的权力。具
体来说，川普政府在“解构行政国”方面采取了以下政策措施：
(一)颁布废除和削减联邦规制的行政令
在美国，颁布行政命令是总统享有的“默示的权力”之一。总统通过发布行政命令起到了
一种实际立法的作用。美国宪法第二条第一款“行政权属于合众国总统”和第三款总统“
应注意使法律切实执行”的规定，为总统使用行政命令奠定了宪法基础。总统虽然拥有立
法倡议权，但由于总统的立法倡议面临时间和资源的限制，同时还可能被国会否决，行政
命令就成为总统克服这些限制的有效政策工具，几乎每一任总统都用颁布行政命令的方式
绕过国会来推进其政策议程。川普就任后，虽然国会两院都被掌控在共和党人手中，但由
于两党政治极化的立法环境以及川普与共和党建制派尚处于磨合期，急于在“百日新政”
中取得成绩的川普也把颁布行政令作为“解构行政国”的一个最主要的政策工具。他颁布
了一系列总统令，重点放在废除或放松欧巴马政府制定的环境、能源和气候变化规制上。
减少温室气体排放以应对气候变化，是欧巴马八年任期内能源和环境政策最优先的政策议
程和政治遗产之一。欧巴马政府应对气候变化的主要措施是制定一系列提高能源效率的标
准和环保规制，通过要求生产商减少对能源的使用，来达到减少温室气体排放的目标。废
除或放松欧巴马政府制定的环境、能源和气候变化规制，是川普政府“解构行政国”议程
的重点。
早在2016 年参加总统竞选期间，川普就发誓要“取消欧巴马时期制定的所有浪费纳税人
钱财的应对气候变化的开支，包括缴纳给联合国的应对气候变化基金”。当选后，川普在
就职演说中把废除欧巴马环境规制作为其“美国优先能源计划”的重要组成部分。就职当
天更新的白宫网站撤下了欧巴马政府气候变化政策的相关内容，换上了川普关于能源政策
的言论，其中一个重点就是“减少给美国能源产业带来负担的规制”，废除“诸如《气候
行动计划》(Climate Action Plan)等有害的、没有必要的政策”。白宫网站的能源部分
写道：“长期以来，我国的能源产业受到规制所带来的负担的束缚，川普总统致力于清除
诸如‘气候行动计划爷和‘美国水体规则爷等有害的和不必要的政策。”川普还颁布了一
系列行政令，废除了欧巴马时期制定的一系列能源规制。川普通过颁布总统令，废除和修
改了以下主要能源和环境规制：
1.指示美国环境保护署和陆军工程师团(Army Corps of Engineers)对2015 年制定的《美
国水体规则》(Waters of the United States Rule)进行修订。该规制是欧巴马在环保领
域的标志性遗产之一，它把规制机构的权威扩大到美国的水道和湿地，赋予美国环境保护
署管辖美国2/3 水域的广泛的权力。自其制定以来，这一具有争议的规则一直遭到农场主
、牧场主、房地产开发商等人的反对，他们指责这一规制给其经营活动带来了负担。川普
在签署该行政令时称，该规章是“一个十分可怕的规章”，是“联邦规制最糟糕的样板之
一”，是对“权力的大规模攫取”，超出了联邦政府的权力，阻碍了经济增长。
2.解除在联邦土地上开采煤炭的临时禁令。这一禁令是欧巴马政府制定并于2015 年12 月
生效的，它对全美5.7 亿英亩的联邦土地上的煤炭开采和生产进行了规制。川普就任后解
除了这一禁令，指示内政部对这一规章进行大幅修改，作为放松联邦政府对能源开采和温
室气体排放限制的一个举措。
3.废除欧巴马时期制定的关于处置发电厂储存的煤粉尘废弃物的规制。火力发电厂燃煤发
电中产生的煤粉尘含有汞、镉、砷等有毒的废弃物，会污染水道，使野生动物中毒，还可
能造成居住在煤粉尘大量储存地附近的人身患呼吸系统疾病。2015年，欧巴马政府出台了
对粉煤灰堆放场地实施新标准的规章。川普就任后，煤炭工业的利益相关者开始向美国环
境保护署游说，要求重新审议这一规章，认为现有的规则“由于执行成本过高，对美国火
力发电带来了巨大的负面影响”。2018 年5 月，美国环境保护署建议对规章做出修改，
给予各州和公共事业单位更多处理有毒物质的权力。
4.冻结汽车燃油效率标准。汽车运输业是美国温室气体排放的一大来源。2011年，汽车运
输业的温室气体排放占美国温室气体排放总量的28%，仅次于发电厂的排放量。提高机动
车燃油经济性标准是减排的一项重要措施。欧巴马认为，它将减少美国的汽油消费，有利
于美国的能源独立，有利于为消费者节省汽油消费开支，振兴国内的汽车制造业。2009
年5 月，在欧巴马的协调下，汽车制造商、加利福利亚州政府、环保团体和工会组织达成
一项协议，同意以加州的汽车排放标准为蓝本，制定2012 ~2016 年间生产的机动车温室
气体排放标准。美国环境保护署预计，执行该标准后，到2030 年，美国每年减少的温室
气体排放量将相当于3.07 亿公吨的碳，每天减少石油消费180 万桶。2011 年，欧巴马政
府又在该标准的基础上制定了更严格的汽车燃油经济性标准，即比前一个标准再减少一半
的排放量，适用于2017 年~2025年间生产的汽车和轻型卡车。同年9 月，欧巴马政府又制
定了第一个2014 ~2018 年生产的中型/ 重型卡车温室气体排放标准，即把此类卡车的燃
油效率由9% 提高到23%。依照这一标准，到2030 年，卡车和载客汽车加起来每年将减少
排放7.25 亿公吨的温室气体，占美国目前排放总量的13%。2014 年2 月，欧巴马在马利
兰州发表某次演说时宣布，联邦政府将于2016 年3 月再次颁布减少中型和重型卡车碳排
放和提高燃油效率的标准，新标准将适用于2018 年后生产的车型。欧巴马为新机动车制
定的燃油排放标准，被环保团体西拉俱乐部(Sierra Club)称为“美国总统所采取的使美
国摆脱对国外能源的依赖的最重大措施”。川普政府执政后，冻结了欧巴马政府制定的汽
车和轻型卡车燃油效率标准，将现行标准延长到2026 年。
5.放开美国沿海和联邦土地的油气开采。美国内政部管辖的沿海外层大陆架有17 亿英亩
，这片海域预计蕴藏着900 亿桶石油和327 万亿立方英尺天然气，约占美国国内生产的原
油总量的18%、国内天然气供应总量的4%。欧巴马政府曾从保护环境和减少温室气体排放
的立场出发，主张通过提高能源的使用效率来解决美国的能源需求，反对扩大能源生产。
在2010 年发生“深海地平线”(Deepwater Horizon)爆炸和石油泄漏事件后，欧巴马政府
宣布中止墨西哥湾的离岸租赁，并减少了联邦离岸开采和租赁拍卖，使该公共土地上钻探
的新油井从欧巴马就任前的2008 年的5004 口，直线下降到2016 财年的847 口。
川普在能源和气候变化问题上的主张则是扩大石化燃料的生产，以减少美国对国外能源的
依赖，同时增加就业岗位。早在2016 年总统竞选中，川普就指责欧巴马时期制定的上述
规则限制太大，承诺废除规制的阻碍，开放更多的公共土地用于租赁，释放美国石化燃料
生产的潜力。2017 年4 月，川普签署了名为“美国优先离岸能源战略”(America First
Offshore Energy Strategy)的总统令，提出了2019 ~2024 年间美国海洋能源战略的五年
计划，表示将开放北极水域和美国沿海外层大陆架的油气勘探和开采。川普称，“我们国
家享有令人难以置信的自然资源，包括丰富的离岸石油和天然气资源，但是，联邦政府一
直使这块离岸地区94% 的面积对勘探和生产关闭，这剥夺了我国潜在的数十万个就业岗位
和数千亿美元的财富。”2018 年1月22 日，川普政府内政部公布了开放美国海外大陆架
外圈90% 油气勘探的建议，这是历年来建议的美国离岸开采活动扩张规模最大的一次。3
月，川普颁布了行政命令，指示内政部长瑞安·辛克(Ryan Zinke)加快和扩大联邦油气租
赁拍卖的范围，解除对能源产业的“规制负担”，以此作为其重建“美国能源主导地位”
的一部分。
(二)与共和党掌控的国会合作，通过立法来废除或放松行政国的规制
废除和放松联邦规制也是共和党长期的主张。川普就任后，国会共和党人也发起了一个立
法议程，旨在摧毁一系列欧巴马时期的规制，特别是其卸任前颁布的规章，重点放松联邦
政府对能源、金融业和其他与工业发展相关的规制。这反映了国会共和党人试图减少政府
对商业和工业的干预的立法目标。国会在立法废除或放松欧巴马政府制定的规制方面，主
要采取了以下三种方式：
1.运用《国会审议法》废除欧巴马时期制定的法规
川普政府废除规制的法律依据是1996 年颁布的《国会审查法》(Congressional Review
Act)。该法赋予国会在行政机构制定和实施规章的60 天内废除任何规章的权力。早在
1996 年，共和党控制的国会通过《国会审查法》试图对联邦行政机关制定的大量规章进
行控制。共和党和保守派认为，联邦政府过度的规制对企业和美国经济造成了巨大的负担
，而国会并没有有效地解决这一问题。自该法通过以来直至川普就任前，虽然根据该法提
出的否决目标规章的议案多达100 多个，但国会参众两院只通过了一个并经总统签署成为
法律，即在2001 年推翻了克林顿政府制定的人类工程学规则(ergonomics rule)。
欧巴马在卸任前的最后几个月内颁布的大量行政规章都适用于该法审查的范围，因此，川
普政府和共和党控制的国会把《国会审查法》作为废除欧巴马规制的主要工具。川普执政
后，到2018 年5 月，根据《国会审查法》签署的否决规制的决议已达16 个，超过了其他
总统同期废除的规制。这些被废除的规章主要有：(1)2017 年2 月2 日，共和党控制的国
会废除了欧巴马政府内政部于2016 年12 月颁布的禁止煤炭开采企业向附近河流倾倒废物
的《河流保护条例》(Stream ProtectionRule)；(2)共和党控制的众议院以235 票比180
票的投票结果，废除了欧巴马政府社会保障局(Social Security Administration)制定的
扩大对因精神疾病而领取联邦残疾人社会保障的人购买枪支的背景的审查范围的规定；
(3)2018 年5 月，众议院以234 票比175 票、参议院以51 票比47 票的投票结果，废除了
消费者金融保护局(Bureau of Consumer Financial Protection)为实施国会2013 年制定
的《平等信贷机会法》(Equal Credit Opportunity Act)反歧视条款而制定的购车贷款政
策。此外，国会众议院还通过了一项旨在废除联邦土地管理局(Bureau of Land
Management，BLM)制定的防止在联邦土地上开采石油和天然气的活动产生甲烷气体排放的
规章的法案，但该法案尚需参议院通过。
2.通过新的立法来废除或修正欧巴马政府对经济加强规制的立法
《国会审查法》适用于联邦机构半年内通过的规章，对一些不适用于该法的规章，川普政
府则通过新的立法来修改或废除。川普政府具体采取了以下行动：
(1)大幅修改《多德—弗兰克法》(Dodd-Frank Act)，放松联邦政府对金融业的监管
《多德—弗兰克法》全称为《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》(Dodd-Frank
Wall Street Reform and Consumer Protection Act)，它经过国会长达数月的激烈辩论
，于2010 年7 月获得通过，是欧巴马政府最重要的政治遗产之一，被华尔街和共和党人
称为“银行业的欧巴马医改法”(Obamacare for Banks)。这一长达850 页的法律制定了
400 项规则，一些规则至今尚未完成制定，涉及证券交易委员会、联邦储蓄保险公司
(Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC)、财政部和联邦储备银行等众多规制
机构。该法迫使银行参加一年一度举行的检测其能否经受住经济动荡的“压力测试”；催
生了隶属于美联储的独立管制机构——消费者金融保护局(Consumer Financial
Protection Bureau，CFPB)，以保护贷款人在办理抵押、信用卡和其他形式的贷款时免受
损害；给予联邦政府扣押有麻烦的大金融公司的权力，成立了一个监管委员会来监督经济
危机对金融系统的威胁，对庞大的金融衍生品市场实施强制监管；该法制定的“沃尔克规
则”(Volcker rule)禁止银行使用自有资金进行高风险证券交易，限制银行在资产负债表
中隐匿有毒风险证券的能力，以及隐瞒银行债务程度的能力。自该法通过以来，大银行为
执行它花费了数十亿美元，小企业和地区性银行也一直抱怨根据该法制定的规章损害了其
借贷和帮助刺激经济增长的能力，给企业带来了成本昂贵的规制负担，妨碍了企业经营，
给消费者贷款也带来了诸多不便，损害了该法声称要保护的民众。因此，自《多德—弗兰
克法》通过以来，放松对大银行的监管一直是国会共和党人立法的目标。他们希望完全废
除该法，或至少对其进行大幅修改。废除或修改《多德—弗兰克法》也成为川普政府解构
欧巴马政府规制遗产、放松金融业监管的最优先和着力最多的议程。
早在竞选期间，川普就承诺废除《多德—弗兰克法》，榆发誓要对该法“大动手术”(“
do a big number”)， 宣称要“摧毁《多德—弗兰克法》，以鼓励经济增长和创造就业
的新的政策来替代它”。执政后不久，川普于2017 年2 月3 日签署行政命令，要求对《
多德-弗兰克法》进行审议，由此开始了放松联邦政府对金融的规制的进程。川普在与商
界领导人会面时称，“我们期望大幅修改《多德-弗兰克法》，因为坦率地说，我有太多
的拥有经营良好的企业的朋友，他们借不到钱，因为《多德—弗兰克法》中的规则和规制
不让他们借钱。”川普政府白宫经济委员会主任加里·科恩(Gary Cohn)称，废除该法后
“美国人将有更好的选择和更好的产品，因为我们不再用每年耗费数百亿美元的规制来给
银行增加负担。”于川普就任后，国会共和党议员曾就此事提出多个法案。2018 年3 月
14 日，参议院以67 票比31 票的投票结果通过了对《多德—弗兰克法》进行大幅修改的
法案。该法案由爱达荷州共和党籍联邦参议员、参议院银行业委员会主席马克·克雷珀
(Mike Crapo)提出，17 名民主党参议员投了赞成票。同年5 月22 日，国会众议院以258
票比159 票的投票结果通过了对《多德—弗兰克法》的修改案，并送交川普签署。
(2)废除网络中立规则
欧巴马政府2015 年制定的网络中立规则(net-neutrality rules)禁止美国电报电话公司
(AT&T)、威瑞森电信(Verizon)和康卡斯特(Comcast)等宽带网络运营商屏蔽网络或降低网
速；禁止这些公司向网络和应用软件开发商提供更快、更容易接入互联网用户的服务，
以换取额外的费用；试图防止宽带网络运营商对用户在网络上观看的内容实施控制，禁止
网络运营商为一些网站提供的应用软件优于为另一些网站提供的，从而造成网络竞争有利
于资金雄厚的大企业的情况。网络中立规则出台后，引发了激烈的争议。支持网络中立规
则的人认为，在网络供应商和新闻传媒公司不断集中的时代，网络中立规则对保护消费者
是必要的。宽带运营商则反对这一规则，认为网络中立规则将阻止他们对网络基础设施进
行升级改造，这给其经营带来不确定性。因此，他们极力推动国会通过废除网络中立规则
的法案。2016 年，宽带运营商就此向一联邦法院起诉，寻求推翻这一规制，但遭败诉。
川普政府上台后，于2017 年任命共和党人阿基特·裴(Ajit Pai)担任联邦通讯委员会主
席。裴积极推动废除网络中立规制，称它是政府过度扩张的一个例子，打击了网络供应商
对网络进行升级换代的积极性。他认为，废除网络中立规则将有助于为美国人提供更快、
更好的网络服务，同时促进更多的竞争。他提出了废除网络中立规制的建议，称“根据我
的这一建议，联邦政府将停止对互联网的微观调控。”2017 年12 月14 日，联邦通讯
委员会投票废除了网络中立规则，称该规制对互联网产业的发展造成不必要的限制。这
一举措得到了川普的支持。
(3)废除关于网络隐私权保护的规制
保护网络隐私权的规章是在欧巴马政府推动下，于2016 年被联邦通讯委员会批准的。它
规定未经允许，禁止互联网服务商，如美国电话电报公司和康卡斯特公司(Comcast)，
分享或出售其拥有的个人数据，包括浏览历史和地理位置。于这一规定遭到互联网服务
商的反对，对这些企业来说，较少的隐私权保护可转变为更大的利润。它们可以通过向其
他企业提供用户的详细信息来赚钱，这些企业可以向这些用户发布有针对性的广告，以增
加产品的销量。川普就任后，共和党控制的国会于2017 年3 月通过了废除互联网隐私
权保护规制的法案，川普签署了这一法案。
3.推动国会通过《雷恩斯法》，限制独立管制机构制定规制的权力2017 年1 月5 日，在
第115 届国会开会后不久，国会众议院以237 票比187 票的投票结果通过了《行政机构规
制需要审查法》(The Regulation from the Executive in Need of Scrutiny Act)，即
《雷恩斯法》(REINS Act)。该法案规定，行政机构制定的任何规制，只要每年对企业和
社会产生的经济影响超过一亿美元以上，就必须在实施前得到国会的批准；如果在其颁布
后70 天内国会未能批准这一规制，这一规制将是无约束力和无效的。《雷恩斯法》可以
说是国会共和党人削减联邦政府规模的立法措施，旨在防止其成为一个“超级立法机构”
。共和党希望此法给予国会更多监督联邦政府行政开支的权力，使行政分支更加对国会负
责，以加强对行政分支的必要制衡。
然而，该法案遭到国会民主党议员的反对。他们指责该法案试图废除众多必要的规章，认
为这将会削弱独立规制机构依法制定和实施规章的能力。民主党还认为，现有的《国会审
查法》已经授予国会否决送交审议的规则的权力，没有必要再制定新的法律。因此，尽管
在过去的三届国会里众议院都通过了《雷恩斯法》，但到目前为止，该法案仍没有进入参
议院的审议议程。
(三)利用最高法院的司法审查权削弱独立规制机构拥有的制定规制的权力
尽管美国宪法只授予联邦政府管理州际商务的权力，但最高法院通过对美国宪法“商事条
款”(commerce clause)等条款的解释，使联邦政府拥有了规制所有美国商务活动的权力
。因此，联邦最高法院的裁决对行政国的规制起着重要作用。以最高法院2007 年审理的
“马萨诸塞州诉环保署”(Massachusetts v.EPA)案为例，由于大法官安东尼·肯尼迪
(Anthony M.Kennedy)加入到四名自由派一边，最高法院以五比四的微弱多数裁定，造成
全球气候变暖的温室气体排放可根据《清洁空气法》加以规制，从而为欧巴马政府治下的
美国环境保护署制定一系列规章排除了法律障碍。正因为如此，利用最高法院的司法审查
权来削弱独立规制机构制定规制的权力，成为川普“解构行政国”的一个重要路径。白宫
顾问唐纳德·麦克盖恩(Donald McGahn)称，川普政府“大幅削减政府规制的努力如果没
有法官的强力支持是毫无意义的”，“实际上，法官的选择和去规制的努力是一个硬币的
两个面。”
川普就任以来，联邦政府司法部就欧巴马的医改法、肯定性行动(affirmative action)、
劳工权利等众多规制向最高法院提起诉讼，最高法院做出了一系列保守的裁决。此外，最
高法院也试图通过推翻“雪佛龙尊重”(Chevron deference)来削弱独立规制机构的权力
。
雪佛龙尊重”是美国行政法的一个原则。这一原则来源于1984 年最高法院审理的“雪佛
龙美国公司诉保卫自然资源委员会”(Chevron U.S.A.Inc.v.Natural Resources
Defense Council， Inc.)案，该案涉及美国环境保护署对1977 年《清洁空气法修正案》
的解释所引发的纠纷。最高法院对该案的裁决认定，法院在审理独立管制机构根据国会立
法授权制定和实施的规章时，应听从制定这一规章的独立规制机构的解释。根据“雪佛龙
尊重”，即使法院认为另一种解释比独立规制机构的解释更合理，或者更好，它也必须遵
从该机构的解释。保守派认为，“雪佛龙尊重”实际上给予了独立管制机构不受法院管辖
的权力，因而反对这一原则并一直试图推翻它。这充分说明，在如何看待独立管制机构的
规制的问题上，司法权和独立管制机构之间存在权力之争。
最高法院还试图通过对行政法法官的任命，对独立规制机构的权力加以限制。在美国，多
数涉及联邦规制的行政机构案件由行政法法官(ALJs)审理。行政法法官是根据1946 年颁
布的《行政程式法》设立的，目的是“确保联邦政府机构的行政程式公平”。联邦政府多
数行政机构都设有行政法法官，如2013 年联邦社会保障局共有1400 名行政法法官。这些
法官每年审理约70 万件案件，平均审理听证程式为373天。由于行政法法官的权威被限制
在联邦政府行政分支机构内，他们是行政机构的一部分，而不属于司法分支。同时，由于
行政法法官由某行政机构任命，在审理案件时可能会做出有利于该机构的裁决，所以，在
行政法法官该由总统或该机构的最高行政长官任命还是由本机构的职业官僚来任命的问题
上，产生了法律纠纷。2018 年6月21 日，最高法院在“露西亚诉联邦证券交易委员会”
(Lucia v.SEC)案中，以六票比三票的表决结果裁决，证券交易委员会的行政法法官是属
于宪法“任命条款”(Appointments Clause)任命的美国官员，应由总统或该委员会的专
员来任命，而不能由下级官员来任命。最高法院的这一裁决，使现有的任命行政法法官的
制度无效，从而削弱了独立规制机构审理案件的权力。
(四)提名反对行政国的人选担任联邦政府高级官员和最高法院大法官
2017 年2 月，班农在保守主义政治行动大会上发表讲话时称，川普政府提名的联邦高级
官员人选被选用的一个原因是“解构行政国”。目前来看，川普任命的联邦政府高级官员
和提名的联邦法官人选，基本上都反对联邦政府加强对经济的规制。
1.提名尼尔·戈萨奇(Neil Gorsuch)和布雷特·卡瓦诺(Brett M.Kavanaugh)等反对行政
国的保守派人士担任联邦最高法院大法官
川普之所以从21 个候选人中选择戈萨奇，除了他奉行的司法哲学外，最主要的原因是他
持反对行政国的立场。戈萨奇强烈反对政府规制，批评政府规制的过度扩张，指责独立规
制机构常常根据模糊的、未界定的权威来行动。戈萨奇反对行政国的立场充分反映在他主
张推翻“雪佛龙尊重”上。2016 年8 月，戈萨奇在审理“古特雷斯—布里苏埃娜诉林奇
”(GutierrezBrizuela v.Lynch)案时，竖起了坚决反对“雪佛龙尊重”的大旗。他在多
数意见中阐述了他主张推翻“雪佛龙尊重”和遏制行政机关权力的理由。戈萨奇认为，这
一原则允许“行政机关侵吞了大量的核心司法和立法权，用一种似乎更大的方式集中了联
邦权力”。在戈萨奇看来，允许政府机构解释法律意味着允许其改变公民的思想，即强迫
公民不仅按照行政机构目前对法律的解释行事，而且要“对该行政机构随时根据政治风向
的转变而对其目前对法律的解释来个180 度的转弯保持警觉”， 以便按照新的解释行事
。
川普提名的大法官人选布雷特·卡瓦诺也以反对行政国而著称。他多年来对行政国一直持
质疑和批评的态度，反对以早期建立的联邦机构来规制现代商业。在联邦机构的规制问题
上，卡瓦诺主张“重大规则主义”(major rules doctrine)，即行政机构制定的任何具有
重大经济和政治意义的??