川普政府的联合国政策
http://www.ciis.org.cn/gyzz/2019-05/31/content_40771068.htm
《国际问题研究》2019年第3期
毛瑞鹏
上海国际问题研究院全球治理研究所副研究员
[提要] 川普政府主张美国行动不受国际组织和国际规范约束，强调以竞争性姿态谋求领
导地位，极力推进符合美国利益的联合国改革，推广保守主义社会价值观。这种消极政策
是美国国内长期存在的孤立主义、“美国例外论”以及民粹主义思潮等共同影响和推动的
结果，也与川普政府试图以强力手段扭转美国在联合国主导地位衰落的政策选择相关。川
普政府的联合国政策加剧了国家间的对立态势，削弱了联合国作为全球治理核心机制的权
威地位，也使美国在联合国陷入更加孤立的境地。
川普政府上台以来，抛弃了欧巴马政府的“进取性多边主义”政策，一方面，实施了一系
列针对国际制度的强硬措施，尤其是公开质疑联合国的有效性，终止或大幅削减向联合国
难民救济及工程局、联合国人口基金会、绿色气候基金、联合国反恐办公室等国际机构提
供资助，并宣布退出联合国人权理事会、联合国教科文组织、万国邮政联盟及《巴黎气候
协定》《全球移民契约》《伊朗核协议》等多边机构和多边协定；另一方面，将促进美国
的国际领导权作为对外政策的主要目标之一，极力推动符合美国利益的联合国改革。川普
政府的联合国政策已成为影响全球治理发展的重要不确定性因素，引发国际社会对战后国
际秩序演变的忧虑。
一、川普政府对联合国政策的调整
与欧巴马政府相比，川普政府的联合国政策具有浓厚的单边主义和实用主义色彩，具体反
映在以下三个方面。
一是强调美国的自主性，不接受国际组织和国际规范约束。国家主权原则是近代以来国际
关系的基本准则，同时国际组织已成为主权国家协调立场、应对全球性挑战的不可或缺的
机制化平台。欧巴马重视通过国际合作实现美国的政策目标，并表示接受国际多边机制对
国家权力和意愿的约束。2016年9月，欧巴马在联合国大会的演讲中呼吁各国遵守国际制
度，表示“唯有包括美国在内的强国接受国际规范和多边机构的约束、放弃一些行动上的
自由，联合国创立时以国际合作代替战争破坏的承诺才能够得以实现”；“从长远来看，
放弃一些行动自由——但不放弃保护自己或追求核心利益的能力，而又长期接受国际规则
的制约——会增强我们的安全”。[3]欧巴马执政时期，美国清偿了拖欠联合国的应缴会
费，并支持加强联合国维和行动，还首次参加了联合国人权理事会。
川普却以国家主权原则否定国际组织的权威，将矛头指向联合国所代表的多边主义原则。
在竞选美国总统期间，川普就放言“永远不会签署任何降低美国控制自己事务能力的协议
”；2017年9月在联合国大会首次演讲时，川普将国家自主性作为核心主张，“一个强大
的、主权国家应当由其人民掌握自己的未来和命运”；同年10月，川普在《联合国日总统
声明》中声称，“联合国的成功依赖于强大的主权国家所形成的联盟”。在此基础上，川
普政府抛出反对全球治理和多边主义的论调。2018年9月，川普在联大发表演讲时宣称“
美国要由美国人治理”“我们反对全球主义意识形态”“必须抵御全球治理对主权构成的
威胁”；他还特别提出：“就美国而言，国际刑事法院没有管辖权，也不具有合法性，毫
无权威可言”，“我们永远不会把美国的主权拱手交给一个非经选举产生的不负责任的官
僚机构”；同年12月，美国国务卿蓬佩奥在布鲁塞尔发表题为“恢复民族国家在自由国际
秩序中的作用”的演讲，为川普政府的国际组织政策辩护，公开质疑多边主义。他表示，
“多边主义在太多的时候被视为目的本身”，“美国被批评在采取单边而非多边行动，彷
彿所有类型的多边行动都必然是可取的一样……这是完全错误的”。 川普政府突出强调
美国行动自主性和否定国际组织权威的立场与欧巴马政府形成鲜明对比。
二是强调对联合国的直接主导，主张以竞争性姿态谋求领导地位。与欧巴马政府采取的“
幕后领导”（leading from behind）方式不同，川普政府在联合国更加赤裸地运用手中
的影响力，以点名威胁、议题联系，甚至削减经费、退群等单方面行动强推美国议程。川
普政府2017年12月出台的首份《美国国家安全战略报告》便明确提出：美国将在多边组织
中实施竞争和进行领导，以保护美国的利益和原则。美国首任常驻联合国代表妮基‧黑莉
2017年1月在参议院听证会上表示，川普要求她在联合国保持高调并发出强有力的声音。
黑莉在联合国的首次公开讲话中更加直白地宣称，“我们的目标是在联合国展示美国的价
值观，展示美国价值观的方式是展示我们的力量”；“对于那些不支持我们的人，我们将
记下他的名字，并做出相应的反应”。
赤裸裸地运用“钱袋子的力量”，是川普政府推进政策目标的重要手段。2018年9月，川
普在联合国公开抱怨美国的对外援助没有换得相应的回报，并宣称将只向尊重美国和以美
国利益为重的国家和机构提供捐款。在安排预算分配时，川普政府将一个国际组织是否促
进美国的外交政策利益作为提供资助的条件。《美国国家安全战略报告》提出：“美国将
优先支持那些服务于美国利益的组织，以确保这些组织得到加强和对美国及其盟友和伙伴
发挥支持作用。”2019年3月在解释其提交国会审议的预算报告时，川普政府进而明确地
表示：“将全额资助那些对美国的国家安全至关重要的国际组织，但是削减那些其结果不
明了或者工作不直接影响美国国家安全利益的组织或项目的经费。”关于被削减经费的国
际组织，它特别提到，联合国的地区经济委员会等项目的成效不明，联合国的一些人权项
目没有促进美国的国家利益或者对美国或其紧密盟友存在偏见或批评。通过这种完全以美
国偏好为导向的资助标准，川普政府希望借此打击那些被视为不符合美国利益的国际组织
，进而使其服务于美国的外交政策目标。
值得注意的是，二战后，美国行政机构和国会对联合国态度的一般模式是，行政机构通常
扮演着主张支持联合国工作的积极角色，包括足额缴纳会费和提供资助，而国会则往往扮
演着怀疑和阻碍的消极角色。然而，川普政府时期，情况则出现逆转。美国国会从维护美
国利益出发，拒绝了行政机构大幅削减国际组织经费的预算请求，维持了对国际组织的资
助水平。2018财年和2019财年，美国国会批准的用于国际组织会费及捐款的实际拨款额，
分别是白宫预算请求额度的178%和157%。尽管如此，川普政府甚至选择在国会通过相关的
拨款法案后以行政手段阻挠国会拨款的发放。2018年7月，美国国务院负责国际组织事务
的一名高级顾问在一份内部邮件中便声称，白宫有权取消那些与政府优先事项相冲突的资
助项目，并表示行政当局可以通过增加会计难度和报告要求等行政手段阻挠国会批准的资
助项目生效。
三是将推进联合国改革和推广保守主义社会价值观作为政策优先。川普政府将联合国改革
作为美国财政贡献应得的结果。黑莉曾表示，美国的利益将通过一个改革的联合国得到更
好地服务，并将联合国改革归结为一项“投资回报”，即美国作出的财政贡献理应获得联
合国的响应，其中实现所谓的公平的财政负担被作为一项主要的改革目标。2018年2月13
日，美国国务院和国际发展署联合发布《2018～2022财年联合战略规划》，提出到2022年
，美国对国际组织的财政贡献比例低于2017年水平。此外，美国认为，“联合国的迟钝、
浪费、腐败以及对以色列的不公正对待构成了改革的基础”。为此，川普政府主张对联合
国维和行动进行全面评估以决定是否继续保留，推动建立独立的联合国监察机构，规定所
有国际组织需对告密者进行保护，要求联合国人权理事会和联合国教科文组织进行改革以
纠正对以色列的偏见和过度关注等等。
川普政府将联合国秘书长古特雷斯作为其推动改革的重要渠道，并试图构建所谓的“志同
道合者”同盟。在川普政府制造的巨大压力之下，古特雷斯频繁访问华盛顿，与美国就联
合国改革议题展开密切磋商。2017年7月，美国召集部分会员国起草了“联合国改革政治
宣言”，明确要求秘书长在联合国改革进程中发挥领导作用并为改革结果负责。在美国的
推动下，130多个国家签署了这份宣言。2017年9月，川普亲自主持由宣言联署国参加的联
合国改革会议。中国、俄罗斯、巴西、南非等国并未加入其中。俄罗斯认为美国这一做法
违背了联合国改革应基于成员国间谈判的原则，蕴藏着强行、快速推进改革的风险。
此外，川普政府还有一个重要政策目标，即在联合国有关人口、卫生、性别等社会议题的
磋商中推行保守主义社会价值观。欧巴马政府时期，美国在社会议题上采取自由主义的政
策，在同性婚姻、堕胎等议题上持较为开放的立场，在联合国主张维护妇女权利及LGBTI
群体的权利，并恢复了对联合国人口基金会的资助。川普政府上台不久，便以联合国人口
基金会违反美国坎普—卡斯顿修正案（Kemp-Kasten Amendment）为由，停止向该组织提
供一切资助。在联合国等国际组织的相关讨论中，川普政府以“性和生殖健康”（
sexual and reproductive health）、“全面性教育”（comprehensive sexuality
education）等表述加剧堕胎行为的发生和导致未成年人性行为正常化为由，要求禁止使
用这些术语。2018年10月，在哈萨克斯坦斯坦阿斯塔纳举行的全球初级卫生保健会议上，美国
要求会议最后文件删除“性和生殖健康”一词。尽管这一主张没有得到与会国家的支持，
但作为签署《阿斯塔纳宣言》的交换条件，美国坚持宣言以脚注形式确认：“在任何条件
下，堕胎都不应当被鼓励作为计画生育的一种手段。”2018年底，美国又在联合国大会对
多项人权决议草案的相关表述进行抵制。
在性别问题上，川普政府同样采取了严格限制性措施，在联合国反对给予同性恋人群同等
权利。2018年9月，美国宣布，除非婚姻关系得到官方承认，否则将停止向联合国雇员及
外交官的同性伴侣发放G-4签证。该年10月，在联合国一项关于家庭议题的审议中，美国
要求决议增加有关“婚姻是家庭和社会的基础”、孩子将从“由一个父亲和母亲组成的家
庭”中获得最大收益的表述。美方提出，由一对异性夫妻组成的家庭能够降低子女贫困率
和肥胖率，并降低子女罹患暴力倾向和精神疾病的可能性。在妇女和儿童权利保护方面，
川普政府在联合国大会相关决议的磋商中也极力贯彻保守主义价值观。2017年11月，在联
合国大会第二委员会和第三委员会围绕保护儿童和妇女权利两项决议的磋商过程中，川普
政府不顾其他国家反对，要求将决议中有关谴责针对妇女和儿童“所有形式的暴力”的表
述，修改为“非法的暴力”。美国代表提出，针对妇女和儿童的某些形式的暴力在美国是
合法的，因此这是一个维护美国权利的问题。
二、川普政府调整联合国政策的背景
川普的联合国政策虽充满个人行事色彩，但也与美国国内思潮推动密切相关。
美国国内长期存在的孤立主义和“美国例外论”思想的推动。受太平洋和大西洋保护的地
缘政治环境与笃信美国代表了一种独特和更为高等的治理形式的“例外论”观念，都使美
国不愿接受国际组织的约束或将多边主义作为外交决策的基础。此外，美国作为冷战后唯
一超级大国所具有的国际地位和优势力量，以及以其自身为中心建立起来的强大同盟体系
，使美国有能力在不经联合国授权的情况下采取单边主义行动。从这种意义上说，川普政
府的“美国优先”理念并不是什么新事物，而是一股强大和长期存在的外交思想的表达；
与二战后美国外交政策传统不同的是，川普政府对多边主义的厌恶达到了前所未有的程度
。
川普政府的联合国政策迎合了部分美国民众对国际组织持强烈怀疑态度的民粹主义思潮。
美国部分民众长期以来将产业转移和收入不平衡问题归咎于全球化，并对全球治理和国际
组织充满不信任。根据美国盖洛普公布的民意调查数据，从2003年联合国安理会拒绝授权
美国入侵伊拉克以来，认为联合国在试图解决所面对的难题时应对良好的比例始终低于
50%，2018年这一比例仅为34%。长期以来，美国共和党和民主党对联合国的态度差别明显
。在上述盖洛普民调中，54%的民主党支持者认为联合国应对良好，而共和党支持者的比
例仅为19%。作为共和党总统，且正是借助于国内民粹主义思潮在大选中获胜的川普而言
，有理由将联合国作为攻击目标以展示其维护美国利益和对外奉行强硬政策的形象。
在联合国改革问题上，川普政府也受到国内保守派力量的推动。川普候任期间，美传统基
金会就提出主要针对联合国的改革建议。川普上任以来基本上全部落实了这些建议。2018
年10月，该建议的提出者、传统基金会研究人员谢弗还获得川普提名出任联合国会费委员
会成员。该机构是联合国大会下的一个重要机构，负责向联合国大会就国家应缴会费份额
提出建议。这再次显示出保守主义智库对川普政府的影响。此外，美国前驻联合国代表博
尔顿素来主张对联合国采取强硬立场，并认为联合国在制定国际规范和开展全球治理方面
的工作是对美国的束缚。2017年2月，博尔顿在川普同时参加的美国“保守政治行动会议
”（CPAC）上宣称：“美国的领导地位不应当期待或寻求得到傲慢的国际机构的批准。”
川普本人显然接受这一立场。2018年3月，博尔顿取代麦克马斯特成为川普政府第二任国
家安全事务助理。
川普对国际制度的认知影响着其联合国政策的选择。国际制度是二战后美国霸权地位的重
要支撑，强化对联合国事务的支配权是“美国优先”理念下川普政府确保美国霸权地位的
优先选择，也是其联合国政策的根本目标。川普政府对联合国采取的种种消极政策源于巩
固美国霸权地位的愿望与其在联合国沦为少数派、无力主导联合国事务之间的矛盾。为此
，川普政府具有强烈的动机重塑联合国政治格局，扭转美国主导联合国事务能力下降的趋
势。
川普政府将国际制度视为大国权力竞争的关键领域，其联合国政策服务于在全球层面推进
美国影响力目标。《美国国家安全战略报告》提出，美国的竞争对手长期以来已经认识到
多边机构的力量，并用这些机构推进国家利益，如果美国将这些机构的领导权让与对手，
塑造于美国有利的发展机会就会丧失。在此基础上，这一报告明确提出，美国将在联合国
等“政治和安全性质的国际组织中实施领导权”，“美国如果被要求对一机构提供过高比
例的支持，就将期待对这一机构的方向和工作拥有相称的影响力”。随后，美国国务院和
国际发展署2018年2月联合发布的《2018～2022财年联合战略规划》，进一步将“促进美
国的国际领导权”作为四大目标之一，并认为，继续在国际和多边组织中扮演领导角色，
将为推进美国的价值观提供机会，并有利于促进美国的安全、经济和发展目标。该报告同
时提出，积极参与多边论坛，使美国能够运用领导权塑造国际秩序的规则和规范，以及防
止有害的行为体推进与美国利益相对立的观念和政策。由此可以看出，川普政府意识到要
实现美国的外交政策目标，就需要“与世界进行直接的、强有力的和有意义的接触”。川
普政府将联合国等国际组织视为推进美国外交政策目标的重要工具，并将防范竞争对手在
国际多边机制中的影响力作为美国外交的一个主要目标。
川普政府对联合国的不满主要源自美国在联合国主导地位的下降。一方面，川普政府认为
，美国向联合国支付了巨额资金，却不能享有相应的影响力；联合国内存在的官僚主义、
效率低下等管理问题，是联合国长期忽视美国要求的结果。另一方面，川普政府将美国主
导权衰落归咎于联合国的决策机制，尤其是认为联合国在财政、人权等问题上的决策有利
于发展中国家。为此，川普政府希望利用在财政贡献、议程设置、双边关系等方面的影响
力扭转所美国在联合国的不利境地，进而强化对联合国事务的支配权。2018年12月，美国
国务卿蓬佩奥在布鲁塞尔的演讲中提出：“国际机构必须有助于促进自由世界的安全和价
值观，否则就必须加以改革或废除。”
川普认为，在联合国显示强硬有助于贯彻美国的意志和政策。川普政府批评前任欧巴马政
府的联合国政策损害了美国的世界领导权，认为欧巴马政府在联合国采取的“幕后领导”
策略是一种“软弱”的表现，给人留下“虚弱、混乱、犹豫不决”的印象，并“时常完全
姑息美国的对手”。特别是2016年12月，在联合国安理会一项谴责以色列在巴勒斯坦被占
领土上修建定居点为非法行为的表决中，欧巴马政府投出弃权票，使安理会以14票赞成、
0票反对、1票弃权的结果通过了这一决议。这是36年来安理会首次通过类似决议，引发川
普及美国共和党的强烈不满，批评欧巴马政府的做法是“对以色列的一次背叛”。为此，
川普政府提出要以强硬姿态显示“美国再次伟大”，并认为美国在联合国的强硬立场和单
边主义行动，有利于提升其他国家对美国立场的重视，从而赢得“尊重”。
三、川普政府联合国政策的影响
川普政府对联合国采取的消极政策引发广泛讨论。一些评论认为，这是美国实施全球收缩
战略的体现，其结果是放弃美国全球领导权；还有一些分析认为，这是川普政府在世界范
围内推卸美国责任，反映了其奉行民族主义政策。此外，一些评论从领导人个性分析出发
指出，川普的利己主义行事风格与联合国所要求的集体决策和协商决策原则存在巨大差距
。
川普政府的单边主义和实用主义政策使联合国未来发展面临重大挑战，恶化了大国间关系
，削弱了国际合作应对全球性挑战的能力，进一步加剧了美国在联合国的孤立地位。
其一，就对联合国的影响而言，目前，川普政府的联合国政策仍以推进联合国改革为重点
，没有大范围地退出联合国系统下的国际机构，且美国国会抵制了白宫提出的大幅削减国
际组织经费的预算请求。因此，川普政府对联合国的破坏性影响仍处于可控范围。俄罗斯
外长拉夫罗夫在谈到美国的联合国改革立场时表示，川普政府对联合国感兴趣本身是一件
好事，最糟糕的事情是联合国被忽视。尽管如此，川普政府的政策以狭隘的国家利益观为
指引，加剧了联合国内国家间的对立局面，削弱了联合国作为全球治理核心机制的权威地
位。
川普政府的单边主义政策导致联合国内大国竞争更加突出，加剧了联合国陷入僵局的可能
性。川普上台以来，联合国安理会表决失败的决议草案数量大幅增加，显示出安理会成员
国间的矛盾公开化，也表明表决前通常进行的内部磋商效果有所减弱。2017年，安理会共
有7项决议草案未能通过，明显高于往年。其中美国否决1项，俄罗斯否决4项，俄罗斯同
中国共同否决1项，还有1项因美、英、法等国的联合反对未能达到法定多数票。此外，中
国和俄罗斯在另外2项议案的表决中投了弃权票。在这9个有争议性的议案表决中，美国立
场均未得到俄罗斯和中国的支持。俄美在其中的7个议案中投了相反的票，两国在安理会
的投票一致率仅为11%；中美在3个议案中投了相反的票，中国在另外6个议案上投了弃权
票，两国投票一致率为33.3%。2018年，经表决未获通过的决议草案数量增加至10项，其
中，美国否决1项，俄罗斯否决3项，另有6项未能获得法定多数。
受川普政府政策影响，联合国应对全球性挑战的有效性也受到削弱。在维和领域，美国主
张所谓的由当事国政府承担保护本国公民的责任，并出于削减开支的目的大幅压缩现有联
合国维和行动的规模。然而，在缺少合理退出机制的情况下，过早退出或削减幅度过大容
易引发冲突复燃的风险，加剧国际形势动荡。在反恐领域，美国政策也损害了国际合作共
识。反恐办公室是古特雷斯上任后新设立的机构，由俄罗斯籍副秘书长领导。然而，川普
政府指责反恐办公室负责人受到俄罗斯政府的巨大压力，轻视了美方的要求。为此，2018
年6月，川普政府撤回了向联合国反恐办公室提供资金支持的承诺，并降低了出席联合国
反恐会议的外交官级别。此外，在社会领域，川普政府的保守主义社会政策对国际社会保
护女性权益的努力造成巨大伤害。联合国人口基金会、世界卫生组织等国际机构在降低生
育死亡率、预防艾滋病传播等方面的经费短缺问题进一步加剧。未来，如果川普政府打压
力度进一步升级，更多的联合国机构和项目可能面临危机。
其二，就对美国的影响而言，在川普政府及保守派人士看来，美国在联合国采取的一系列
单边主义行动维护了美国在世界舞台的领导地位，使美国受到了尊重。然而，事实上，川
普政府的联合国政策导致美国在联合国陷入更加孤立的境地。
考察美国在联合国地位的一个重要指标是它与其他会员国的投票一致性。这一指标反映出
美国在多大程度上得到了其他国家的支持。川普上台第一年，美国在联合国大会与其他会
员国的投票一致性便出现大幅下滑，由2016年的41%降至31%，且低于欧巴马政府时期的所
有年份。
考察美国在联合国地位的另一个指标是美国在联合国大会投反对票的比例，它反映出联合
国决议在多大程度上反映了美国的意愿。根据美国国务院向国会提交的历年联合国投票报
告，2017年第72届联大秋季届会，美国投票反对的联大决议达到71%，超过任何一个联合
国会员国。在该届联大，美国在两项联大决议中是唯一投反对票的国家，分别是
A/RES/72/72（可持续渔业）和A/RES/72/238（农业发展、粮食安全和营养）；而在另外
的16项决议中仅同1个国家一起投了反对票，分别是以色列15项，英国1项。相比之下，
2016年第71届联大秋季届会，美国投票反对的联大决议占比44.6%。美国在该届联大没有
单独投过反对票，同另外1个国家共同投反对票的情况也仅出现过两次。与欧巴马政府时
期相比，川普上任后，美国在联大表决中投反对票的比例显著上升，这反映出川普政府的
强硬政策并没有真正提升美国在联合国的地位，反而使其更加孤立。
四、结语
川普政府的联合国政策既是其单边主义外交政策的重要体现，也是美国重新谋求世界领导
地位国家战略的核心组成部分。川普政府对联合国采取的种种消极政策，迎合了国内“失
意”群体对美国介入国际事务、参与全球治理和遵守国际规范的牴触情绪，也是面对美国
霸权衰落所采取的一种“纠偏”行为。值得注意的是，尽管美国国内存在要求川普政府实
质性退出联合国的呼声，但川普政府并未作出全面退出多边合作机制的政治决断，依然承
认联合国在应对日益复杂的国际挑战中发挥着不可或缺的作用。当前，美国仍将联合国作
为实现对外政策目标的重要工具，谋求通过改革强化美国对联合国的主导地位仍是其政策
的优先选择。川普政府的联合国政策增加了全球治理发展的不确定性。加强政策协调以维
护多边主义原则和有效抑制美国的单边主义倾向是国际社会面临的迫切任务。

我惊讶于美国代表以"针对妇女和儿童的某些形式的暴力在美国是合法的”当作论据。原始新闻出处：https://tinyurl.com/y3m9baek以及 https://tinyurl.com/yycwzbon