标题:《大家论坛》人民视角：公投不应具法律约束力　以免让政客逃脱责任
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伍兹
● 牛津大学布拉瓦特尼克政府学院院长
● 全球经济治理专案创始人
面临注定的失败，英国首相梅伊（Theresa May）临时取消了议会对她11月与欧盟所达成
的英国脱欧协定的投票，第二次脱欧公投“人民投票（people’s vote）”的可能性大增
，但公投真的是决定人民选出代表无法或不愿解决问题的正确机制吗？
公投能让人民发声，在人民充满怒气、不满于政治建制派的时代，这就是它的吸引力所在
。但没有规则的话，公投无异于邀请集体发出愤怒的咆哮，这必须与国家政策的决定有所
区分，后者需要谨慎衡量每个人的利益，不是，也不可能是匹夫之责。
代议民主的公投
在某些问题上，对某人好的东西，可能对他人不好；而对他人不好的东西，可能对某人更
加不好。大部分人没有时间、兴趣、知识、管道或渴望对一个有问题的考量做出深入的理
解，但这正是代表整个社会做出决策的必要条件。
这就是代议制民主“存在的理由（raison d’être）”，选民信任政客知情，在充分利
用公务员、情报和分析之下，以长期大局观权衡各种方案。
因此，政客必须将他们的结论带到论坛（议会）上，这个论坛是为了透过互相竞争的政党
、选区和代表呈现不同的利益而设计，选民、其他当选官员（通过议会调查的形式）和独
立媒体可以问责他们的选择。
危险在于政客可以利用公投避免承担艰难决定的责任。
　
掌权前，墨西哥新任总统奥不拉多尔（Andrés Manuel López Obrador）就利用“非正
式（informal）”公投来决定取消墨西哥市的新机场（当时已建成了30%），同时支持他
的十项主要社会和基础设施计画等问题。
那么，各国如何确保让直接投票决定公共政策的做法不会影响到代议制民主中的决策品质
？
不具法律约束力
当然，政府可以干脆不进行公投。比利时、马来西亚和印尼就是如此（这些国家在1985—
1999年极权主义统治加剧时期均曾动用平民表决）。但如果国家仍然希望保留公投这一选
项，就应该制定正式的规则，以说明确保政客不会利用公投来逃避艰难的决定。
首先，国家应该限制什么时候可以召集公投（例如，只能对宪法修正案进行公投），制定
最低投票率门槛，并要求绝对多数。
举例来说，在澳洲，公投只能在特定的条件下举行，并且只有（在总体多数通过的基础上
）多数州都经多数通过才算成功。英国也应该引用这样的限制，即公投不但要求总体多数
，还要求英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰分别达到多数。
另一个避免公投陷阱的办法是规定公投不具法律约束力。
芬兰和挪威只允许这种性质的公投，澳洲政客也有召集无约束力的平民表决的选项。
这有利于有效公投的另一个本质特征：确保政客对政策应对的所有权。例如，在瑞士，公
投可以用来显示公众的偏好，但政客必须承担制定最有利于国家利益的政策的责任。
瑞士在2014年2月举行的公投就是如此，在这次公投中，瑞士选民和各州表达了他们更愿
意通过配额限制移民，但引入限额将违反瑞士参加欧盟单一市场的条件。
因此，在2016年，政府给出了自己的方案，实施了一项法律允许雇主优先考虑瑞士求职者
，而不限制欧盟工人前往瑞士的自由迁徙。
给选民的公开资讯
在举行公投时，政客还必须承担人民决定的环境的责任。他们必须确保表决的问题得到精
心的设计，并且预留足够的深思熟虑和优质资讯的时间。
瑞士有项悠久的传统，即地方拥有很长的考虑和咨询时间，因此形成了一种动作缓慢但深
思熟虑的决策形式。在民主的诞生地古代雅典，公民在辩论首日投票原本判处全体米蒂利
尼（Mytilene）男性死刑，以惩罚他们起义反抗雅典帝国统治。到了翌日，公民们冷静下
来后，投票同意宽大处理。
在英国，“脱欧（Brexit）”、“硬脱欧（no deal）”和“留欧（remain）”等词语都
背上了厚重的含义，每个选项的鼓吹者都在鼓动选民支持他们的观点。
根据过去的调查，制约鼓动的办法之一就是首先引导选民考虑他们对这个话题到底知道多
少，包括他们如何理解这些关键字。必须在这三个选项间做出选择的政客更应该清楚“折
衷效应（compromise effect）”，即人们总是倾向于选择中间选项，而非对每个选项都
仔细考虑。　
政客该被问责
英国历史上只举行过三次全国公投：一次是1975年是否加入当时“欧洲经济共同体（
European Economic Community）”，一次是2011年改变投票制度，第三次就是2016年的
脱欧公投，但如今，英国可能即将举行又一次兹事体大的投票。
随着公投变得越来越频繁，各国需要将规则具体化以确保政客不会滥用，意即，大部分公
投都不应具法律约束力，各国政府也必须提供时间、资讯和机会让选民做出真正的深思熟
虑。
公投不应该让政客（或他们的顾问）逃脱责任，他们被选出来是为了实施能够推动国家利
益的政策，政客们也必须因此被公开问责。
（责任编辑：简嘉宏）
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