梅克尔“百日危机”：内阁背刺后的政府垮台？
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2018/06/27 黄哲翰
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梅克尔四面楚歌的窘迫危机？ 图／路透社
6月中旬至今，德国正面临梅克尔／基民盟（CDU）执政以来最严重的政治危机。
身兼德国联邦内政部长与基社盟（CSU）党魁的锡霍佛（Horst Seehofer），日前公开反
对总理梅克尔“以欧盟协商解决难民问题”的政策，扬言要迳自依据《都柏林公约》，将
先前已在其它欧盟成员国登录过的抵德难民，从德奥边界驱逐出境，并加强边境封锁，禁
止一切未持合法证件的难民入境德国。
锡霍佛的立场获得基社盟高层的背书，而在此之前的全国民调亦显示：86%民意支持对未
通过政治庇护申请的难民彻底实施遣返、62%赞同拒绝无证件的难民入境。这个态势赋予
了锡霍佛充分的政治信心。
一个头两个大、内忧外患双重夹击的梅克尔，大概是无暇关心正在俄罗斯举办的世足赛了
。
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来自内阁的反动，让梅克尔腹背受敌。 图／美联社
德国的百日政争
时间倒转至6月18日，政争爆发后的锡霍佛与梅克尔互别苗头，两人选在同一时间分别于
慕尼黑与柏林两地召开记者会。
在慕尼黑的锡霍佛一方面表示愿意和梅克尔继续对话，另一方面却强硬施压：在本月28到
29日于布鲁塞尔举行的欧盟高峰会上，若梅克尔不能与其它成员国，达成与他的主张具同
等效力的协议，那么他将直接下令联邦警察逐步执行驱逐任务——若欧盟做不到严格管制
边境和遣送非法移民，那么德国就该自己来。
同时，在柏林的梅克尔则坚持组阁合约上载明的既定路线：透过欧盟全体成员国、或个别
成员国之间的双边协商，共同分配接收名额与接收机制，共同合作落实欧盟的边境管理，
而非由各国独断独行。
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“若欧盟做不到严格管制边境和遣送非法移民，那么德国就该自己来！”锡霍佛强势主张
边境驱逐。 图／欧新社
梅克尔将锡霍佛的“最后通牒”，视为违反欧盟难民处置的规范，并且强调施政方针的权
能掌握在她手上，任何未经她同意而单方面实施的措施，都会被视为对其总理权能的侵犯
。然而，对于梅克尔所寄望的解决方案，就当前德国国内气氛与欧盟政局而言，连支持者
都感到悲观：基民盟／基社盟、社民党（SPD）、绿党（die Grünen）这几个欧盟派政党
的选民，只有3成左右看好梅克尔的方案。
基民盟与基社盟的姊妹阋墙，严重伤害了曾历经难产风波的梅克尔第4任联合内阁。冲突
爆发至今的最新民调显示：大联合政府的民意支持度已跌破绝对多数的门槛，来到49%；
基民盟／基社盟的支持度跌了2个百分点；作为最大反对党的右翼民粹政党德国替代选择
党（AfD），支持度则攀上16%的历史新高，成为德国建制内政争的最大受益者。
若梅克尔与锡霍佛不能达成共识，梅克尔可能要提出信任投票，最糟的情况恐会是大联合
政府的瓦解：梅克尔辞职、重组政府、或国会重选。目前在野的自民党（FDP）、参与执
政的社民党都传出正在准备重新选举的因应对策。可以预期的是，无论发生上述情况中的
任何一个，都必定继续重创德国人民对现有民主建制的信心。
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梅克尔遭遇昔日战友——锡霍佛——背刺，基民盟与基社盟的姊妹阋墙，严重伤害了曾历
经难产风波的梅克尔第4任联合内阁。 图／美联社
奥地利的见缝插针
值得注意的是，这场政争不只是德国的内政危机，同时也是欧盟体制的生存危机。
若梅克尔倒台、或是在欧盟协商失败后向锡霍佛妥协，以致于连德国也开始自行其是，那
么自难民潮以来梅克尔精疲力竭地维持欧盟脆弱勉强的表面合作，就会立刻被戳破。这恐
将继续导致《申根公约》被架空、难民成为各国间的人球，并引发欧盟政治崩解的骨牌效
应。
但对于欧洲各国的右翼疑欧派而言，德国的内政危机却是最好的突破点。正因如此，锡霍
佛／基社盟不必、也不会单独向梅克尔发动攻势。
事实上，其已拥有一文化亲近的强力外援——奥地利联邦总理库尔茨（Sebastian Kurz）
——今年7月1日，奥地利将接任欧盟理事会主席国之职，为此库尔茨也早已展开布局，与
锡霍佛加强同盟关系。
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奥地利联邦总理库尔茨早已展开布局，与锡霍佛加强同盟关系。 图／路透社
6月11日，锡霍佛原订要公开涵盖63项实施要点的“难民大计画”（Masterplan
Migration），内容涉及边境管制、强制遣送、禁止入境等，传因未获梅克尔同意，锡霍
佛主动取消发表，让两人的政争白热化。隔天，库尔茨随即来到柏林会晤梅克尔，后者努
力为欧盟方案进行游说，库尔茨只是冷淡回应。然而，当他接着于隔日与锡霍佛会谈后，
两人却高调共同出席记者会。
库尔茨不留情面地批判梅克尔，替锡霍佛背书，并主张着手加强欧盟边境管理局的职能，
宣布要建立德、奥、义三国的“志愿者轴心”（die Achse der Willigen）：透过内政部
长层级的合作，捍卫欧盟边界、打击非法移民与人蛇集团。库尔茨不但刻意使用了“轴心
”这个对柏林而言极为敏感挑衅的用词，言谈中还暗示要抛弃现有的欧盟政治体制。
就在梅克尔与锡霍佛针锋相对时，奥地利方面则有媒体在15日公布了德国情报局（BND）
过去长期对奥地利进行情蒐的目标清单，将这笔从2014年就在进行调查的案件重新翻上了
台面。隔日，库尔茨便随同奥地利总统范德贝伦（Alexander Van der Bellen）召开记者
会，强烈谴责梅克尔政府。
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梅克尔努力为欧盟方案进行游说，库尔茨只是冷淡回应。然而，当他接着于隔日与锡霍佛
会谈后，两人却高调共同出席记者会。 图／路透社
随后在6月20日，基社盟的巴伐利亚邦邦长索德（Markus Söder）前往奥地利林兹（Linz
）与库尔茨会谈，宣布巴伐利亚邦将在难民问题上与奥地利携手合作，并共同提出有别于
梅克尔版的“欧盟解决方案”：成员国共同加强边境管制，但必要时应该由少数几个成员
国专断独行；此外，还计画在非洲国家设置保护区，于欧盟境外收容难民。换言之，个别
国家的独立解决方案，是欧盟共同解决方案的前提。
索德回国后，有媒体透露，对于今年10月将举行的巴伐利亚邦议会选举，他私下表示：
┌────────────────────────────────────┐
│ 在我的选前造势大会上，来的将不会是女联邦总理，而是男联邦总理。 │
└────────────────────────────────────┘
联邦德国笼罩在成立以来前所未有的波谲云诡，当前的德国不再是东西隔阂，而是仿佛回
到了19世纪普鲁士、巴伐利亚、哈布斯堡王朝南北三雄纵横捭阖的时代。
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联邦德国笼罩在成立以来前所未有的波谲云诡，当前的德国不再是东西隔阂，而是仿佛回
到了19世纪普鲁士、巴伐利亚、哈布斯堡王朝南北三雄纵横捭阖的时代。 图／美联社
基社盟：变身民粹的AfD双胞胎
基社盟之所以与奥地利联手对梅克尔进行一连串的内外夹攻，绝大多数德国人皆认为，其
动机就是为了今年底的邦议会选举。
锡霍佛原本就不赞成梅克尔的欢迎政策，2015年夏季爆发难民潮时，时任巴伐利亚邦邦长
的锡霍佛更与梅克尔有严重过节。当时梅克尔在未征得他同意的情况下，就下令保持边境
开放，结果造成后续数十万难民从奥地利边境进入巴伐利亚邦，该邦也于难民危机中首当
其冲。
鉴于德国替代选择党在随后的各地方选举中，大打反难民牌成功攻掠选票，锡霍佛便于
2017年的国会大选期间亦步亦趋地模仿，大举运用民粹的煽动策略，试图抢回右翼选民的
青睐。结果适得其反，巴伐利亚邦的选票大幅流向民粹得更正宗的德国替代选择党，基社
盟的支持率从原本过半的绝对多数掉到剩下38%，是该党史上第二糟糕的成绩。
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2015年夏季爆发难民潮，梅克尔的“边界开放政策”就已让她与锡霍佛之间产生嫌隙。
图／欧新社
同时，2017大选的结果也彻底改变了联邦德国战后以来稳定的政治结构。
原本建制内的各政党趋向小党化，难以从可能合作的政党之间形成国会席次的绝对多数（
本届联合政府近170日的难产期就是明证）。并且，过去德国政治所仰赖的“中道黄金法
则”失灵，建制各党也迷失了方向：社民党陷入低靡的自我怀疑，绿党与左翼党（die
Linke）各自的内部路线之争难以决断，而基民盟则只能继续寄望于失去光芒的梅克尔，
和她的“知其不可而为之”。
身为基社盟党魁的锡霍佛面对此一变局，同时亦遭遇索德等来自党内的竞争压力，于是寄
望于“倾听基层声音”——让基社盟民粹化、极端化得更彻底，吸收替代选择党的各项主
张，俨然成为一对右翼民粹双胞胎。
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基社盟俨然与AfD成为一对右翼民粹双胞胎，锡霍佛甚至被嘲讽为要将全德国给“巴伐利
亚化”。图为巴伐利亚邦节日。 图／欧新社
锡霍佛在年初组阁协商过程中锁定关键的内政部长一职，不断抛出保护边界、捍卫家乡文
化的议题，因而被取了绰号叫“家乡霍斯特”（Heimat-Horst），并被嘲讽为要将全德国
给“巴伐利亚化”。
今年3月上任后，他宣示要大刀阔斧管制难民，但问题是：当前入德难民人数大减，不及
当初基社盟向梅克尔强势要求设下的每年20万人上限，对德国社会的冲击事实上已退烧。
加上多年来，德国犯罪率呈现稳定减少的趋势，2016年虽因大量难民入德而短暂升高，目
前又大幅下降至常态（讽刺的是，这份最新统计正是来自锡霍佛的联邦内政部）。是故，
锡霍佛明智地避开了替代选择党那种夸大难民犯罪的粗糙煽动手法，而是从德国当局处理
政治庇护申请程序的硬伤切入。
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事实上入德难民人数大减，对德国社会的冲击事实上已退烧。 图／法新社
B女士案例：难民产业的阴谋论？
自2013年以来，不断增加的庇护申请让联邦移难民局（Bamf）负荷过重。以去年为例，该
局共7,300名职员必须处理60万份申请，平均每位裁决者每天就要裁定3.5个案子，造成大
量潜在的程序瑕疵。
常见的问题如申请者的资料被搞错、口译人员素质不良、查实与审问过程潦草匆促等等。
被裁定拒绝庇护的申请人，有9成都再提行政诉讼；进入诉讼程序的案子，则有4成都获改
判。最常见的改判理由是先前的裁决查证不足，例如有裁决理由书上，竟把来自阿尔及利
亚的申请人误认为来自阿富汗。
如此一来一往徒增大量行政成本，让移难民局的负担雪上加霜、也让申请者滞德时间严重
拖长，既增加了难民心理负担、也造成德国民众对当局的不信任。
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自2013年以来，不断增加的庇护申请让联邦移难民局负荷过重。以去年为例，平均每位裁
决者每天就要裁定3.5个案子，造成大量潜在的程序瑕疵。 图／路透社
此一态势很快就在2016年传出意外：有媒体获报，联邦移难民局位于布莱梅的分局局长B
女士（Ulrike B.）在查证不全的情况下核准了1,200名申请者的政治庇护。此外，她曾经
追回正被遣返的难民，并还透过几位合作的律师，主动将来自叙利亚和伊拉克的少数族群
亚迪兹（Jesiden）难民，从其它分局的辖下转移至布莱梅，并迅速为他们签发庇护。难
民之间有流言说，获得政治庇护的每个人为此私下支付了500欧元。
此案在进入调查程序后，先是因证据不足停摆，但在2017年底因获得新的证据，B女士被
免职，由一位来自巴伐利亚的律师代理职务，调查委员会则重启调查。2018年4月，代理
分局长做出数百页不利于B女士的调查报告，随着较完整案情浮上台面，舆论大譁。
然而德媒《时代周报》（die Zeit）访问移难民局内部知情人士，却得出以下图像：B女
士可能是政治斗争的牺牲者。其核准庇护的程序与所作所为，是各地移难民局实际上常见
之不得不然的变通方式，若果真事涉违法，则可能属于信念犯的范畴。B女士的辩护人是
位布莱梅当地备受敬重的律师，他表示，B女士握有一切合法的证据。
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联邦移难民局位于布莱梅的分局局长B女士（Ulrike B.）遭质疑，在查证不全的情况下核
准了1,200名申请者的政治庇护。 图／欧新社
在调查结果出炉之前，真相仍扑朔迷离，但这已足够引爆群众的愤怒与对难民问题更加反
感，右翼民粹阵营便借此大肆宣传“难民产业”（Asyl-Industrie）之类的阴谋论。
舆情为锡霍佛的“难民大计画”营造了非常有利的条件，他也聪明地借水行舟。在与梅克
尔摊牌之后，锡霍佛于6月15日以对B女士的案例知情不报为由，将联邦移难民局局长寇特
（Jutta Cordt）撤职，借机抬高了议题的态势。
随后在18日的记者会上，锡霍佛把原本移难民局负担过重而失能的问题操作成“丑闻”（
Skandal），并将焦点转移到强制遣返上。尽管遣返的难题，本质上是《都柏林公约》无
法因应大量难民潮，而造成的国与国之间的问题。但锡霍佛又进一步将之操作成单方面捍
卫德国法治的议题，并默而不宣地传达出和替代选择党一样的讯息：
┌──────────────┐
│ 难民滚蛋！ │
└──────────────┘
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“难民滚蛋！”右翼民粹阵营借此大肆宣传“难民产业”阴谋论。锡霍佛又进一步将之操
作成单方面捍卫德国法治的议题，并默而不宣地传达出和替代选择党一样的讯息。 图／
美联社
这是锡霍佛的一贯风格：回避问题的本质，使用看似理性中道的修辞，却做出暧昧不一致
的发言，意在让群众从中听出弦外之音，借此优雅地挑起右翼乃至极右翼选民默会心通的
想像。像是今年3月时，他就宣称“伊斯兰不属于德国”，点燃了德国与伊斯兰文化冲突
的辩论，却又补充“在德国生活的穆斯林当然属于德国”，藉以表面上维持某种政治正确
。
这次，他一面宣称“基社盟里没有人愿意梅克尔倒台”，转身却又表示“我无法继续和她
共事。”在18日的记者会上，锡霍佛既表示乐见梅克尔的欧盟方案成功，却又强烈暗示德
国应自行其是。
讽刺的是，尽管德国民众绝大多数渴望建立难民管理的政治秩序，但锡霍佛的这种手法人
们并不会都买单。在他强打深层改革移难民局、挑起政争之后，有近7成的民众认为这纯
粹是政治操作。同时，锡霍佛作为内政部长的满意度也跌了4个百分点，来到了43%。目前
，社群网络上也正在组织反锡霍佛的示威游行。
根据25日的民调结果，锡霍佛此举适得其反，连在其家乡巴伐利亚邦，支持梅克尔欧盟方
案的比例都不降反升，来到68%；即使是基社盟的铁票选民，也只有44%赞同锡霍佛的德国
独行方案。最难堪的数字恐怕是：基社盟的支持者，对梅克尔的满意度（61%）竟还遥遥
领先于对锡霍佛的满意度（37%）。
https://tinyurl.com/y8qlera9
此外，不少舆论认为，比起难民问题，当前的大联合政府有一系列更重要的问题待决，例
如：与美国的贸易僵局、住宅紧缺、贫富差距扩大、医疗差别待遇、失业补贴制度等问题
。锡霍佛继续主打难民牌，撕裂德国社会的同时，也赌上德国与欧盟政局的未来，即使是
对于基社盟自身的选举利益而言，都非明智之举。
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这是锡霍佛的一贯风格：回避问题的本质，使用看似理性中道的修辞，却做出暧昧不一致
的发言，借此优雅地挑起右翼乃至极右翼选民默会心通的想像。 图／美联社
欧盟峰会：回不去的苦战对决
日前，梅克尔已在布鲁塞尔参与了16个成员国的会前特别会，会后并未有任何具体突破。
德国公视一位驻欧盟记者，因此在评论中严批梅克尔，指出她在欧盟的名声已臭，并要求
她下台，此举又在德国国内引发众声譁然。这场由德国延烧到欧盟层级的政治危机，接下
来将会如何发展，取决于梅克尔在28、29两日正式峰会折冲的结果。这回的谈判恐怕是她
有史以来最艰难的一次。
梅克尔很清楚，不可能在月底前达成欧盟内的共识。因而她的目标是迅速与意大利、希腊
、西班牙等国签署双边协议，建立“弹性共同撤回机制”，以便将德国境内的难民依据《
都柏林公约》的规范，确实遣送回他们进入欧盟的第一个落地国。但意大利内政部长萨维
尼（Matteo Salvini）已事先表示不会配合梅克尔的一厢情愿，意大利总理孔蒂（
Giuseppe Conte）更在会前特别会中主张取消《都柏林公约》的规范。目前只有西班牙首
相桑切斯（Pedro Sánchez）表达对梅克尔的支持。
此外，梅克尔还要面对奥地利、波兰、匈牙利等国明显的敌意——匈牙利总理奥班（
Victor Orbán）先前甚至还掐住梅克尔的软肋表示：在明年5月欧洲议会改选、让人民表
达意见之前，都不该针对难民问题做出欧洲层级的决议。而奥地利甚至刻意于峰会前夕，
在边境上演“2015难民创伤秀”——高调实施军警演习。
这场政争让梅克尔弱点尽露，几乎被孤立。6月初，德国摄影记者在G7高峰会上刻意呈现
梅克尔的强势形象，现在成为最大的讽刺。无论最后峰会结果如何，德国与欧盟的政局，
恐怕只会越形艰困。
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面对分裂危机，梅克尔还剩下多少时间？ 图／欧新社