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詹姆斯‧希恩
美国历史学会前主席，《暴力的衰落》
1990年年初一个周六的下午，柏林格鲁内瓦尔德区的国王大道失去了往日的平静。一小群
示威者正沿街游行，抗议声此起彼伏。见此情形，一位美国人问他的德国同事发生了什么
，同事耸耸肩，回答道，“肯定与南斯拉夫有关”。之后他们继续工作。游行者抗议的内
容似乎无关紧要，1989年11月柏林墙倒塌，其后数周内发生了各种意义重大的事件，如德
国大选举行在即，盟国间必须进行艰难的谈判，自1945年便驻兵德国的军队将何去何从仍
然有待商议。眼前的游行与这些相比便显得毫不重要了。
南斯拉夫只是一个遥远的小国，在这场改变欧洲的伟大的和平革命中扮演着不起眼的小角
色。然而，南斯拉夫的问题再过几个月将愈发棘手，让人难以忽视。
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南斯拉夫地图
我们现在知道，1990年年初南斯拉夫社会主义联邦共和国开始走向分裂。在塞尔维亚和克
罗地亚两个加盟共和国的选举中，斯洛博丹‧米洛舍维奇和费拉尼奥‧图季曼成功上台，
他们决心摧毁“二战”后铁托创建的联邦结构。这一体制崩溃后，关于群体暴力事件的报
导越来越生动翔实，也越来越触目惊心。
欧洲人在电视上看到了大屠杀、种族清洗和有组织的强奸。他们发现那些受害者与自己没
什么不同， 穿着牛仔裤和运动鞋，背着熟悉牌子的购物袋，里面装着一些个人物品。一
些最残忍的暴行发生在达尔马提亚海岸，那里是欧洲人民非常喜爱的度假场所，阳光和海
滩形成一幅绝美的风景画，旅游开销也不大，每每想起这里，他们都心生愉悦。波斯尼亚
首府萨拉热窝被塞尔维亚部队包围，这也许会使历史学家想起1914年的大战，但在大多数
人印象中，萨拉热窝是1984年冬奥会的举行地。据众多驻地记者报导，被包围的萨拉热窝
是欧洲的国际大都市，有文明的市民，然而这些市民突然发现自己陷入了一场早应远去的
战争噩梦中。
20世纪90年代的巴尔干战争对该区域的居民生活造成了极其严重的影响。但对于其他欧洲
人来说，战争不会波及自身才是最重要的。巴尔干半岛的冲突没有扩散。与1914年相比，
现在的巴尔干半岛不再是将暴力事件从欧洲外围引入中心的导线。武装冲突的新时代没有
到来，至少在欧洲是这样。
尽管巴尔干战争没有扩散为大规模冲突，但也没有显示出掷地有声、致力于团结的欧洲外
交政策的作用。欧洲人不时对这场战争做出干预，但并未起到实质性作用，这说明欧洲民
众无法也不愿帮助居住在东南边界的人们恢复和平，拯救他们于水火之中。
20世纪90年代，世界上大多数地区都发生了深刻变革：旧体制崩塌，新国家成立，中东地
缘政治结构发生转变。一些欧洲机构在动荡之中还能缓慢成长，继续生存，实在令人惊讶
，尤其是欧盟的巩固以及北约的幸存。正如阿瑟‧柯南道尔的短篇小说《银额马》中那条
著名的“沉默之犬”，思考这些机构为什么没有发生深刻变革有助于我们理解21世纪初欧
洲的状况。接下来我们将会看到，开始于1989年的新时代既带来了危险，也带来了机遇，
欧洲平民国家的价值观和存在前提接受了考验，但并没有被改变。
冷战的结束威胁到欧洲国际秩序的基础。1990年10月，民主德国和联邦德国之间的边境从
政治版图上消失。过去40年来，它一直是民主德国和联邦德国政治冲突的潜在爆发点，也
是超级大国决心维持战后状况的标志。统一后的德国尽管仍紧紧依附于西方国家，但其主
权已经完全不受外界限制。1个月后的巴黎会议，34个国家到场，北约和华约的成员国签
订协议结束了苏联在常规军事力量方面长久以来的领先地位。但这仅仅只是开始：不久华
约解散，苏联解体。诞生于苏联政权残骸之中的俄罗斯联邦仍旧拥有强大的令人担忧的核
武器军备，但是曾经威胁西欧的军队已经不复存在了。
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柏林墙上的狂欢（图/视觉中国）
1989年后，欧洲权力分布发生了很大转变，难怪约翰‧米尔斯海默等政治分析家预测冷战
秩序结束后会出现新的体系，他们相信“军事力量的分布和特点是战争或和平的根源”。
1994年，“务实主义”国际关系的著名拥护者肯尼斯‧华尔兹写道，世界必须学会摒弃过
去东西方两极分化带来的“敌我分明的单一性和安抚人心的平衡性”，并学习在没有它们
的情况下生活。华尔兹称，失去了美苏两个超级大国维持的稳定局面后，欧洲国家将“重
新找回自己过去的大国地位”。找回之后，国际体系将回到固有的无秩序状态，粉碎20世
纪40年代末、50年代初建立的体制框架。米尔斯海默预测“欧洲发生重大危机和战争的可
能性可能会激增”。
与预测相反，欧洲秩序不仅没有因为冷战结束而变得一片混乱， 其制度体系反而愈发强
大，覆蓋面也越来越广。即使是对刚刚统一的德国，这个务实主义者认为最有可能重新追
求大国地位的国家，也渴望留在欧洲的制度框架中，因为它在其中实现了良好的发展。事
实上，德国的这个愿望还特别强烈。正如德意志联邦共和国总统理查德‧冯‧魏茨泽克于
1990年10月所宣称的，“今天，主权意味着可以参与到国际社会中”。欧洲各国没有找回
它们之前的角色，而是继续维持40年以来的样子。毕竟这是欧洲人民所期望的，而且现在
的状态为他们带来了前所未有的和平、繁荣与稳定。
1990年7月，北约政府领导人在伦敦汇集，批准了一个“新战略构想”，以应对“极大改
善”盟国安全环境的“深刻的政治变革”。“构想”经扩充后被纳入“和平与合作宣言”
，该宣言发布于1991年11月7—8日的北约罗马峰会之后。
文件不仅认可北约存在的重要性，还承认需要重新考虑其主要任务。首先，新的安全环境
可以使成员国削减其武装部队的规模，从而更加注重军队的行动速度和灵活性而非前沿防
御能力，以及减少对核武器的依赖程度。其次，尽管成员国主张“军事行动依然是必要的
”，但是它们已经明显将关注点转向北约的政治目标，包括与北约之前的东方敌对国开展
对话，深化与其他欧洲组织的合作。这些改变的背后隐藏着一个难以察觉又至关重要的问
题： 国际安全的定义有所转变，如今，国际安全更注重维护国际秩序和稳定状态，而不
是保卫领土不受侵犯。
因此，冷战结束后的欧洲虽然安全了许多，但仍是个复杂的地方。欧洲各国拥有许多机会
和选择，这在苏联于东西方前线部署数十万军队的时代是不可能的。在这些机会中，最重
要的就是调整与美国的关系，长久以来，欧美关系不平等并时常引发争议。
北约自从1949年成立以来，曾面临一个又一个危机。美国与其欧洲盟友在德国重建、法国
退出、入侵苏伊士、越南战争、古巴导弹危机、尼克松缓和战略与里根战略防御计画等诸
多问题上均有分歧。欧洲国家一次又一次地仔细掂量依赖美国的利弊得失，在美军带来的
安全保障与美国政策带来的危险中反复寻求平衡。尽管一些欧洲人迫切想就此摆脱美国，
但只要苏联还存在，那么几乎没有人能够准确回答德国政治家沃尔特‧基普于1972年提出
的问题，这个问题也是其著作的名称：“与美国挥别，之后呢？”
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北约（图/视觉中国）
许多欧洲人相信冷战结束后，基普的问题可能会有答案。团结一致的欧洲实力强大到足以
与美国平起平坐，如果必要的话，还可以在国际舞台上独当一面。早在1989年之前，欧洲
各国便开始着手创建一套新的欧洲制度。1986年，欧共体成员国签订了《单一欧洲法案》
，这是自30年前的《罗马条约》以来，欧洲朝联合目标迈进的最引人注目的一步。法案宣
布了一项雄心勃勃的计画，它将共同体中残余的经济壁垒一律消除，还提议对政策的制定
和执行进行若干改革。法案最终目标是实现欧洲经济一体化及政治一体化。经济一体化指
商品、资金和劳动力可以自由流动，政治一体化则指国内抑或国际事务中的重大问题都由
泛欧洲机构代言。
欧洲一体化的势头没有因苏联的衰亡而中断。1991年12月，欧盟正式成立。成员国签署以
签订地点荷兰马斯特里赫特命名的条约，并进一步扩展了《单一欧洲法案》的内容。1997
年10月，欧盟成员国通过《阿姆斯特丹条约》，该条约主要是对《马斯特里赫特条约》进
行微调并明确了许多欧盟基础性文件的内容，定于两年后生效。8 这些协议均强调提升欧
洲在外交事务中地位的重要性。例如，《单一欧洲法案》承诺欧共体会尝试“制定并实施
单一的欧洲外交政策”。《马斯特里赫特条约》则声明，欧盟意图创建“共同的外交和安
全政策，包括最终形成共同的国防政策，也许会逐渐形成共同防务体系，以此强化欧洲的
地位和独立，（以便）促进欧洲乃至世界的和平、安全与发展”。
这一宣言的试探性质（也许会逐渐）反映出欧洲人民对于新政策本质看法的不同，尤其体
现在新政策对北约的影响上。大量争论后， 欧盟领导人一致同意将“详细制定和实施”
安全政策这一责任交由西欧联盟负责，这一组织自1948年成立后基本没有发挥作用。西欧
联盟包括所有隶属欧盟和北约的欧洲国家，所以这看似提供了讨论安全问题的中立平台。
然而不久后，大家发现西欧联盟的“复活”并未解决问题，反而意味着欧洲在寻求地位和
独立的过程中遇到了困难。
1991年11月，北约“和平与合作宣言”正式认可欧洲防务计画启动，同时认可西欧联盟职
能的拓展。“新战略构想”承诺“加强联盟与欧洲一体化进程中新兴防御组织间的互补性
”。
“互补性”的含义很多， 也因此掩盖了欧洲人之间以及欧洲与美国之间深刻的分歧。欧
洲能够更多地对自身安全问题负责，美国对此表示欢迎，但美国反对任何与北约竞争的欧
洲独立安全机构。对此，老布什政府在1991年2月对其欧洲伙伴做出了警告。欧洲内部也
有分歧：英国和荷兰为代表的一方，认为北约仍然是维系安全的主要机构；法国和德国为
代表的一方，认为欧洲的安全体制应该更加独立自主。大西洋两岸的所有国家都声称希望
欧洲能够更加独立，但这句话的含义和其背后的真正意图却大相迳庭。
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老布什资料图
冷战后，关于欧洲安全问题的辩论始于两次国际危机之间。
第一次国际危机是由1990年8月伊拉克入侵科威特引起的。科威特国土面积虽小，但石油
资源丰富。1980—1988年，伊拉克与伊朗爆发战争，经济蒙受严重损失，因此伊拉克高压
政权的领导人萨达姆‧侯赛因想通过吞并科威特获取其石油资源，借此恢复伊拉克经济。
通过占领科威特，萨达姆控制了占世界20%的石油资源，从而对占有30%石油资源的邻国沙
特阿拉伯造成强烈威胁。
最初，欧洲人除撒切尔夫人反对以外，都愿意将主动权交由美国，由其建立起广泛的国际
联盟来支持打击伊拉克的军事行动。包括法国和英国在内的欧洲国家派出军队参加联合行
动，但北约和欧盟没有参与其中。这次国际联合行动于1991年1月迅速取得决定性胜利，
美国的实力和欧洲对其的依赖性得以凸显。
第二次重大国际危机是20世纪90年代发生的巴尔干半岛冲突。与伊拉克战争有所不同，由
于巴尔干半岛处于欧洲范围内，欧洲人根本无法忽视，也不好再交由美国处理。1990—
1991年，美国忙于处理欧洲的冷战遗留问题以及波斯湾冲突，因此美国人告诉欧洲人，南
斯拉夫是他们自己的问题。带着古希腊人都会认同的自尊心，欧洲人迫不及待地接受了挑
战。卢森堡外交部长雅克‧普斯宣称“欧洲上场的时刻到了”。
实际上，欧洲对于巴尔干半岛冲突的干预并未起作用， 不过是证明了自身的不稳定与分
歧罢了。在德国强烈要求下，欧洲各国于1991年年末承认斯洛文尼亚和克罗地亚脱离南斯
拉夫独立，这是欧洲人在巴尔干冲突上采取的最具决定性举措。
然而外交上承认这两个共和国的独立等同于鼓励各竞争派系夺取土地，驱逐其他民族，这
样做加速了南斯拉夫联邦结构解体，但人们并不考虑接替联邦结构的会是什么体制。同时
，塞尔维亚人和克罗地亚人对波斯尼亚人的掠夺性战争也因此加剧。随着前南斯拉夫的长
久苦难不断展开，各个机构如欧盟、西欧联盟、联合国以及众多特别小组都试图结束这次
流血事件，它们制订了各种各样令人眼花缭乱的计画，但最终不过被交战各方玩弄于股掌
之中罢了。
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南斯拉夫内战资料图
面对复杂多变的形势，欧盟体制掣肘过多，无法给出统一的前后一致的政策。但比起这一
弱点，更为重要的是欧洲人没有解决问题的强烈意愿和对未来的憧憬。各国领导人只是进
行谈话，做出威胁和谴责，根本没有采取进一步举措的意愿。一些欧洲政府派遣军队参加
联合国维和任务时，对参战程度做出了限制性规定，使得士兵陷入无助境地。
欧洲领导人始终站在平民国家的角度看待局势，他们也就无法想像巴尔干半岛正面临的险
境，无法理解图季曼和米洛舍维奇等人所做的残忍但理性的算计，正是这些权衡算计使他
们选择了暴力手段。欧洲领导人将巴尔干半岛的战争原因解释为由来已久的民族仇恨、文
明间的碰撞，或是原始暴力倾向，以期逃脱责任。毕竟，这种文化特质根深蒂固，文明世
界的人又能怎么办呢？英国首相约翰‧梅杰认为“波斯尼亚的冲突是客观不可抗力导致的
，没人能够控制”。梅杰的评论使人们联想到了劳合‧乔治对“一战”缘起的评论。宿命
论往往是失败的借口。
1994年，南斯拉夫流血事件持续了两年多后，巴尔干半岛的状况有所改变。同年2月，美
国政府不情愿地开始关注波斯尼亚穆斯林愈发悲惨的境遇。美国领导北约军队威胁塞尔维
亚人，如若继续炮击萨拉热窝，它们就轰炸其境内目标。此后不久，波斯尼亚政府与克罗
地亚政府达成协议，显著增强了军事力量，打破了军事平衡。民众强烈呼吁美国有所作为
，阻止杀戮。面对公众压力，克林顿政府软硬兼施，试图离间米洛舍维奇与其在波斯尼亚
的塞族盟友。
事件转折点发生在1995年7月，被美国划为“安全区”的波斯尼亚城市斯雷布雷尼察被塞
尔维亚士兵占领，他们无视前来维和的荷兰军队，屠杀数千名手无寸铁的穆斯林男人和男
孩。这一暴行使美国决策者最终相信不作为要付出更大代价。
位于波斯尼亚的塞族武装力量无视停火要求，引发美国命令北约空军对它们发动空袭。被
贝尔格莱德的主子抛弃，被克罗地亚和波斯尼亚步兵威胁，又遭到世界上最强大的空中力
量的打击，波斯尼亚的塞族武装最终同意停战。11月，各方代表于美国俄亥俄州代顿市郊
的一个空军基地会面，漫长艰巨的谈判后，他们签订了一份条约，即根据种族划分领土，
承认波斯尼亚独立。为确保条约如实履行，联合国派遣多国部队，北约向多国部队派遣了
6万人。
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波黑战争资料图
波斯尼亚冲突的解决方式显示出北约对于维护欧洲安全的重要性。
1995年年末，法国政府宣布将以“不损害法国主权”的方式恢复同北约合作。但是法国依
旧希望欧洲减少对美国的依赖。
1996年5月，法国国防部长在《北约评论》发表文章，强调法国在北约中扮演一个崭新的
角色，这让明确北约的欧洲属性更为重要。“欧洲一体化的政治计画必然意味着安全和防
务问题将更多地在欧盟内解决。”他还论述道，这种变化本身“就是巩固北约，将联盟建
立在更稳固的基础上的方式”。
6月，北约国防部长们召开会议，承诺创建“北约范围内的欧洲安全和防务认同”。他们
希望既满足欧洲人对“身份认同” 的需求，同时又符合美国人提出的“不脱离”北约的
要求，部长们同意设计一套“可分离但不可分割”的指挥和支持体系，让欧洲既独立行事
，又不会与北约平起平坐或降低北约的地位。
然而，北约成员之间依旧互相牵制，这一点从欧盟和北约在接下来三年中发布的政策声明
所用的外交辞令中可见一斑。
1997年的《阿姆斯特丹条约》列举欧盟的一系列目标，其中一条为要在国际舞台上维护欧
洲身份认同（列在“促进经济社会发展”之后），包括“逐步构建共同防务政策，最终也
许会建立一整套共同防务体系”。1998年5月，法国总统雅克‧希拉克与英国首相托尼‧
布莱尔在圣马洛会面， 双方同意“欧盟必须拥有强大的军事力量，并以此为保障采取自
主行动，不仅有权做出动用军事力量的决定，也必须有做决定的意愿”，消除了“也许会
建立”这一措辞的不确定性。英国一直是北约在大西洋地区的忠实支持者，从这一角度来
看，布莱尔朝着培养欧洲自主安全能力的方向迈出了重要一步。
1999年4月，北约领导人在华盛顿庆祝北约成立50周年，他们又提出“新战略构想”，再
一次认可欧洲的目标，并再次强调这些目标务必在北约现存的组织框架内实现。除了理论
层面，北约还在实践中做出调整，使欧盟军队更容易部署其通信网络及其他设施。对于希
望欧洲进一步实现自治的人来说，这些让步显然还是不够。6月，欧盟峰会于科隆举行。
会上欧洲国家领导人重申，他们决心拥有“强大的军事力量，并以此为保障采取自主行动
”，即拥有自主决定权，并且指出行动时“不受北约改采取行动的影响”。美国决策者认
为这一宣言有违几周前他们在华盛顿所达成的协议，并非没有道理。
1989年后关于欧洲安全的第一次争议伴随着第一次海湾战争和南斯拉夫解体，而最后10年
的争议也以巴尔干地区新的危机为背景。事件发生地科索沃是一个自治省，当地居民多为
阿尔巴尼亚穆斯林，在法律上属于塞尔维亚族统治的南斯拉夫联盟共和国，历史上的科索
沃还是塞尔维亚民族文明的摇篮。南斯拉夫分裂战争期间，科索沃的少数塞尔维亚特权阶
级和占多数的阿尔巴尼亚人的关系恶化。科索沃最初的民权运动不包括暴力行径，但1995
年后开始了一系列暴力抗议和更为残暴的压制行为。
国际社会数次对这一问题进行调解，始终无果。于是，世界各国电视上又一次出现熊熊火
焰中的村庄、支离破碎的尸体、排著长长队伍的难民，其中一些人穿着传统服装，其他人
则身着运动服和颜色鲜艳的夹克。1998年，25万科索沃人被驱逐到边境另一侧的阿尔巴尼
亚，美国和欧洲民众的呼声越来越高，敦促政府尽快采取干预措施。
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前往边境的难民
1999年年初，北约在和平谈判破裂后开始轰炸塞尔维亚境内目标。一次短暂的强制外交演
习，却演变为长达78天的空战，直到米洛舍维奇同意撤军。无论是对承受塞族军队怒气的
科索沃人民，还是对成千上万忍受炸弹袭击的塞尔维亚平民来说，这场战争代价十分高昂
，然而北约部队在战争中无一人阵亡。
欧洲人和美国人从北约第一次战争中汲取了不同的教训。美国的军事战略家一方面欢欣鼓
舞，因为北约有能力发动战争又能保证自己不受伤亡，而另一方面则为北约的组织结构感
到不安。正如我们所看到的，北约部队指挥官也是美国驻欧部队指挥官，这正是美国承诺
保障欧洲防务的最强有力表现。
1999年，担任指挥官一职的是韦斯利‧克拉克，他聪慧过人、雄心勃勃、作风强硬，期待
著以大败塞族军队这样的决定性胜利为自己辉煌的军事生涯画上句号。当轰炸过程持续时
间超出所有人的预期时，克拉克发现自己的处境变得愈发困难：他不认同华盛顿上级的意
见，不惜任何代价避免美军伤亡；他不信任欧洲盟友，所以没有将所有情报都告知他们；
敌对状况结束后，英军分遣队指挥官公然违抗他的命令，不愿阻止俄罗斯军队在科索沃的
主要机场着陆。总之，结构上的缺陷影响不大，因为北约轻而易举赢得了胜利。但若是进
行更为复杂的军事行动，北约指挥系统中存在的固有问题则很容易酿成大祸。
科索沃战争再一次证明欧洲没有能力单独行动，也使其进一步意识到拥有自己的安全系统
非常必要。1999年12月，欧盟峰会在赫尔辛基召开，与会者商定建立一支可在两个月之内
完成动员的大约5万人的多国部队，并维持一年的建制。峰会设立三个团体负责制定政策
：大使级别的政治和安全临时委员会，临时军事委员会以及为欧洲提供行动建议的军事参
谋团。欧盟安全机构和北约间的关系仍旧模糊，双方的言辞含糊委婉，但是欧洲人似乎已
经准备好更加独立自主地行动。
尽管科索沃战争可能强化了欧洲人追求更大的独立愿望，但也揭示了欧洲与美国在实力上
的巨大差距。法国外交部长休伯特‧韦德里纳于 1999年说道：“美国的全球角色无论是
就实力还是影响力而言，与人类历史已知的一切都毫无可比性。” 韦德里纳言之有理。
20世纪末，美国独树一帜，它的超级大国对手苏联在竞争中败下阵来，不复存在，美国的
政治、经济和文化权威在世界各地均有体现。美国的军事力量尤其令人刮目相看：军事基
地遍布每个大洲，每个大洋都有美国军舰。20世纪90年代，美军参与了50个国家的100多
次军事行动，是80年代冷战时期的5倍。
不仅如此，美国还掌握了作战所需的先进技术，称作“军事革命”。这些技术不仅让美军
在战场上享有绝对优势，还似乎能够使他们无须拚死作战就能给敌方造成严重损害。就作
战方式来说，美军一直重视使用军事武器，以保护士兵的生命安全， 美军在伊拉克、波
斯尼亚和科索沃战争中的胜利使许多专家相信这种作战方式的效力已经达到了新高度。
当欧洲人还在探索如何适应美国的强大实力所带来的政治和战略影响时，北约如同世界上
的所有国家和组织一样，已被“9‧11事件”震得七荤八素。
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911事件
欧洲人对纽约世贸中心和华盛顿五角大楼发生的恐怖袭击事件表示同情，并予以支持和帮
助。在两次历时较长的会议中，北约常设代表们同意启动条款5中的共同防御机制，这是
北约成立以来第一次启动此条款。北约派出战机在美国上空巡逻。
除了少数无关紧要的不同声音，欧洲媒体、公众和政治精英都对此次恐怖袭击表示愤慨，
并表示会与美国保持同一战线。法国总统希拉克和内阁部长们参加了巴黎举办的美国教堂
礼拜活动，柏林的勃兰登堡门悬挂著支持美国的条幅。袭击过去一个月后，德国总理格哈
德‧施罗德在面向德国议会的重要讲话中表示德国“无论如何都与美国团结一致”，并承
诺会给予其军事援助以保卫国家自由与安全。几乎2/3的德国民众同意总理的援助提议，
支持他出兵阿富汗。
然而，这些支持声音的背后隐藏着欧洲与美国在如何看待恐怖主义以及与恐怖主义斗争方
式的观念分歧。美国人倾向于将恐怖主义视为直接危害国家安全的国际运动。打击恐怖主
义就要发动如“二战” 时毁灭轴心国那样的大规模战争，之所以这样类比是因为“9‧11
事件”总让人联想到日本偷袭珍珠港事件。然而对于已经与本地恐怖主义抗争了数十年的
欧洲人来说，恐怖主义是对国内秩序的持续性威胁，而不是迫在眉睫的国际威胁。对抗恐
怖主义的合理方式是更有效的警力、更严格的法律和更好的监控。
欧洲希望引渡恐怖分子，像对待罪犯一样审判他们，而不是对涉嫌支持恐怖分子的国家发
动战争。英国军事历史学家迈克尔‧霍华德警告说，“反恐战争”是一个会引起误解的概
念，因为“战争”这个词意味着期待并要求用军事行动对抗极易分辨的敌人……这将导致
决定性的后果”。很少有欧洲人质疑恐怖主义的严重危害性，但大多数人不能接受美国的
官方态度，即自9月11日起，一场关乎国家存亡的全球斗争已经开始。
尽管北约在纽约和华盛顿遭袭后立即向美国提供支援，但在这第一次对抗国际恐怖主义的
军事行动中，只有英国起了关键作用。
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时任美国总统小布什与时任英国首相布莱尔
军事行动目标是消灭阿富汗塔利班政权，证据表明正是这一政权为“9‧11事件”策划者
奥萨马‧本‧拉登提供庇护。美国人对科索沃战争中的政治问题和紧张局势犹记在心，因
此不希望此次打击恐怖主义战争中受到盟友的拖累。美国计画将派出相对较少的精英部队
出战，实施大量精确轰炸，并让各类当地的协助者参与。
9月27日，美国国防部副部长保罗‧沃尔福威茨照会北约各国国防部长，在阿富汗的军事
行动不需要他们的支持。他指出，反恐战争“将由世界不同地区的众多联合行动构成”。
不久后，塔利班政权垮台，事实再次证明美国有能力取得成本低、用时短的胜利，并且不
必经过北约烦琐的指令程序，也无须遵守北约为交战制定的众多法律规定。
反恐战争使“北约是否还有存在价值”再度成为焦点。北约本为抵御苏联入侵欧洲而设，
这样的联盟能够与流氓国家、难以捉摸的叛乱分子和个人恐怖分子进行旷日持久的斗争吗
？ 2002年11月末，北约在布拉格举行峰会的主要目的便是探讨这一问题，这是1999年以
来北约领导人的第一次会面，也是北约成立以来最重要的会议。峰会开始前，一名美国官
员说道，本次会议“意在淘汰过去死板的北约结构，打造新北约，为未来的战争做准备”
。一位法国外交官也表达了同样的观点，他评论道，北约必须证明自己不是“老妇人，而
是充满活力的少女，这就意味着北约必须整容，并承担相应的风险和痛苦”。
布拉格峰会的最终公报以一贯的乐观自信口吻表示，“北约将转型，迎接新成员，发展新
能力，建设新的伙伴关系”。新成员包括保加利亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马
尼亚、斯洛伐克和斯洛文尼亚在内，新北约共有26个成员国。新能力包括精简指挥结构，
建立调动性极强的陆海空快速反应部队，运用更多高科技武器和支持系统。新的伙伴关系
包括与之前的对手，比如俄罗斯进行合作，与欧盟和其他国际机构加强协作。总而言之，
这份篇幅冗长、阐述细致的公报表明了北约“应对21世纪严峻的新威胁和安全挑战”的决
心。值得注意的是，布拉格公报中“伊拉克”一词从没出现过。
2002年11月，伊拉克问题开始主导北约成员国间的关系，并最终几乎摧毁北约联盟，公报
中却只字未提。
自1991年第一次海湾战争结束以来，美国和其欧洲盟友便在如何处置萨达姆这一问题上出
现了巨大分歧。美国通常会得到英国的支持，主张采取严厉的牵制政策，包括对伊拉克实
施经济制裁，设立禁飞区保护伊拉克的库尔德少数民族，不时向伊拉克空投炸弹，惩罚不
配合联合国强制性武器检查的萨达姆。一些美国决策者认为仅仅实施牵制政策还不够，他
们急切想要摧毁萨达姆政权。然而许多欧洲政府尤其法国和德国政府，不仅相信萨达姆会
服从管束，还准备好欢迎伊拉克一步步重返国际社会，尽管这意味着对其放松制裁，停止
惩罚性空袭。
“9‧11事件”后，美国决定将伊拉克作为反恐战争的头号目标， 并在巴格达实现“政权
更替”，以此改变中东的政治格局，如此一来，欧洲与美国的分歧大大加深了。但是造成
美欧不合的远不止伊拉克问题。越南战争曾经证明了人们对美国的所有恐惧和不信任并非
空穴来风，在处理伊拉克问题上，众多美国政客的决定同样让欧洲政府不敢苟同：过度依
赖军事力量，做出先发制人的威胁，公然无视磋商和合作。 此外还有执行死刑、不采取
枪支管制、不注意全球污染等其他一系列引起不满的行为，这些行为或大或小，或真或假
，总归都成为美国的标签。
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一张经典的反越战照片
然而，欧洲政府间的分歧并不逊于美欧间的矛盾。英美关系最为密切，且英国是北约成员
中唯一能提供大规模军事援助的国家。法国则最想取得独立发展。就像其前任弗朗索瓦‧
密特朗总统一样，法国总统希拉克是寻求用外交手段代替战争的领导者。与密特朗不同的
是， 即使外交手段失败，希拉克也没有意愿策划军事行动。参加连任竞选的德国总理施
罗德不仅要应对选举中的激烈角逐，还要处理国内经济危机。为拉拢选民，他强烈反对美
国以军事行动作为解决伊拉克问题和其他地区问题的主要方式。施罗德内阁的一名成员将
美国总统小布什比作希特勒，致使华盛顿和柏林的关系降到了历史最低点。
2002年11月，就在布拉格峰会举行的前几天，美国与欧洲盟友在联合国安理会1441号决议
的基础上达成了一个脆弱的共识，指控萨达姆——最终证明指控有误——没有交出大规模
杀伤性武器的行为违反之前的决议，但给他机会参与更严格的新核查程序。反对军事行动
的国家对这个决定表示赞同，认为它给了萨达姆避免战争的机会。而将战争视作唯一选择
的美国和英国不过是借此机会为日后的武装干涉做好法律和政治铺垫罢了。
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萨达姆
2003年1月，大规模美军部队被部署到海湾地区，战争一触即发， 北约内部分歧愈发明显
和公开化。希拉克和施罗德在巴黎的一场记者会上谴责美国的做法；几天后，欧洲8国领
导人签署了一份声明表示支持美国。月末，美国要求欧洲盟友采取有限行动支持即将发生
的军事行动，法国、德国和比利时拒绝这一要求，它们认为参与计画也等同于支持这场战
争。各国最终暂时达成妥协，但是美国驻北约大使所说的“信任危机”依旧存在。对伊问
题的冲突不知不觉间也深深影响了欧盟成员间的信任：争论双方不断调整并宣布各自立场
，大家都忘了欧盟的作用本应是为欧洲各国制定共同的外交政策。
仅有法国、德国和比利时三个欧洲国家积极反对向伊拉克开战， 其他欧洲国家都表示了
不同程度的支持，或者至少表示认同。但大多数欧洲民众，包括那些所在政府已经加入美
国主导的联盟的民众，都强烈反对军事行动，并经常声势浩大地表达他们的反对。每个欧
洲国家的民调结果都大致相同：2000年，78%的德国民众对美国持肯定态度，2002年时降
到61%，战争打响后支持比例降到25%；西班牙政府加入了“意愿联盟”，但只有14%的民
众支持美国的行动；在曾经反对美国到自己领土驻军的土耳其，支持美国的民众仅占12%
。
2003年3月，伊拉克战争打响。这场战争似乎将成为美军凭借先进军事科技不费吹灰之力
就能迅速取胜的战争。然而，几周后，美军才发现打败伊拉克军队仅仅只是开始。
伊拉克处处有骚乱；誓死不屈的萨达姆政权拥护者、什叶派以及逊尼派民兵和许多外国志
愿者一起袭击占领军，它们各自之间也是冲突不断。北部的库尔德地区早在第一次海湾战
争后就取得一定程度的自治权，这里基本还保持着稳定有序的状态，但在其他广大地区，
占领军及其伊拉克盟友都持续受到袭击。尽管美国官员经常谈到联盟的国际属性，但承担
大部分战斗任务的是美军以及少量英军。随着军事和政治状况的恶化，联盟中的其他成员
国要么减少派军，要么直接撤回本就规模不大的派遣军。
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伊拉克战争资料图
第二次海湾战争造成的持续性死伤使欧洲（以及其他地区）民众对美国的敌对态度有所加
深，也使美国官员进一步意识到国际合作的优势所在。这一优势的最重要体现应该就是北
约部队参加了对阿富汗作战。阿富汗的塔利班政权迅速垮台后仍有余烬，新政府仍旧需要
外国援助来维持秩序，维护政权。
虽然北约在2003年8月接管了阿富汗的军事行动，但在阿富汗南部那些大部分战役发生的
地方，美国驻军依然保持待命状态。2006年5月，一位英国将领统帅北约部队作战， 越来
越多的欧洲部队开赴战斗激烈的地方。阿富汗战争的结果至今不明。可以肯定的是，这次
战争不像科索沃战争一样以空战为主，也不像波斯尼亚战争那样属于维和行动。这是北约
第一次开展地面作战， 并且在战场上有可能蒙受巨大损失。一旦应对挑战失败，无论在
军事上还是政治上，都会危及北约的未来。阿富汗这片埋葬了众多帝国梦的险恶土地很有
可能变为北约的坟场了。
2003年春是伊拉克危机的巅峰时期，英国政治学家史蒂芬‧黑斯勒在其同期发表的文章中
提出一个越来越多的欧洲人认同的观点：“欧洲的基础防御和安全问题不需要美国的帮助
，就像美国不需要欧洲的帮助一样。”黑斯勒补充道，自1989年以来情况确实如此，但第
二次伊拉克战争后，这就变成了欧洲制定新外交政策的基础。新政策的首次具体表现便是
法德共同反对战争。黑斯勒预计反美联盟最终会扩散到整个欧洲，直至英国这个美国最忠
实的欧洲伙伴也加入其中。他认为5年之内，欧洲便会形成一个新的安全体系，有自己的
指挥机构、快速反应部队、核战略、通信卫星、空中投放能力和情报机关。
他还补充道：“想要长期维持这样的安全体系不能只靠政府间的合作。寻求共同防务和外
交政策体系的欧盟成员迟早会建立跨国家组织架构。”黑斯勒的最后一个观点非常值得注
意：由于充实军备开销巨大，欧洲实现脱离美国的战略独立不能仅靠某一个国家的努力，
欧洲自治需要进一步推进欧洲一体化。没有哪一个国家能单独完成这一任务，即便是像德
国这样经济实力强大、国力雄厚的国家也不行。
2003年，有迹象表明欧盟意图让各国的共同力量走出欧盟边界。3月，身着各自国家制服
、佩戴欧盟勋章的320名士兵接管了马其顿的维和任务，这是欧洲军队史上第一次投入军
事行动。同年6月，另一支欧盟军队前往刚果民主共和国执行为期3个月的任务。2003年年
末，在布鲁塞尔举行的欧盟峰会上，欧盟首席外交官哈维尔‧索拉纳发表声明，承诺“发
展战略性文化，有助于实施早期的、快速的、必要时强硬的干预”。所有欧洲安全声明中
都必然宣称这些宏伟目标，大家已经习以为常了，让人印象深刻的是欧洲计画派出7000人
的部队去波斯尼亚开展维和行动。英国外交大臣葛奥夫‧胡恩说道：“这次波斯尼亚维和
行动使我们可以用实践证明欧盟的防御政策是可行的。”
尽管在2003—2004年，欧洲在发展独立安全系统方面取得了一定进展，但与欧洲领导人经
常宣称的目标相比这些成绩还远远不够。巴尔干半岛行动规模较小，环境相对较好，制定
部署军队的政策也无须深思熟虑。在马其顿和波斯尼亚的维和任务没能证明欧盟有能力干
预重大危机。本应在2003年年底训练完毕的快速反应部队迟迟无法投入战斗，欧洲人在许
多关键方面，如空中投放能力、通信、情报蒐集和精确制导轰炸都没有准备充分。欧盟军
队无论在训练、设备还是行动方面都更像全副武装的警官，而不像军事部队。
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资料图
欧盟如何才能建立起真正独立的安全体系呢？
很显然，这个体系不能建立在主宰了整个20世纪战略理论和实践的大规模应征兵的基础上
。上文讲到，冷战结束前，征兵制已经光辉不在。20世纪90年代，各国政府逐渐意识到军
队不仅面临经济问题，还欠缺足够的军事实力，于是越来越多的政府取消征兵制或将服役
期限缩短为几个月。现在欧洲军队的模板是英国于1960年废除征兵制后发展起来的规模相
对较小的职业武装。但是，这样的军队必须拥有现代战争所需的技术如电脑、激光制导武
器、通信能力，才能具备作战效力。
军事科技通常造价不菲。一支大致相当于美国海军陆战队的快速反应部队在军备上的花销
高达500亿美元。大部分欧洲国家不愿在军事上投入如此多的财力。实际上，尽管军事装
备的造价不断提高，欧洲国家的军事预算却在不断缩减。1985—1999年，法国的国防预算
减少了7%，德国减少了15%，英国减少了40%。2003年，美国的军事花销占其国内生产总值
的3.3%，德国只占1.5%。按支出水平来看，各国大部分资金都用于了固定的人员开支，某
些欧洲国家的人力成本占到国防预算的70%。
例如，德国的财政预算约有2/3拨给人员开支，包括13万名文职雇员，他们每年工作220天
，工作稳定。而用于购买新的武器装备的开销只占预算的13%，用于研发的预算则更少了
。也难怪德国不仅能够随时投入战斗的部队数量非常有限，而且缺乏部署这些部队的能力
。为了向阿富汗输送维和部队，德国不得不租用乌克兰的飞机。无论是德国还是其他欧洲
国家，想要扭转这种局面只有两种办法：要么大量增加军事预算，要么痛苦地重新分配资
源。
欧盟是世界上最大的经济集团，创造了全球约25% 的国民生产总值和20%的贸易收入。欧
盟的人口数量高达4.45亿，国内生产总值之和约有11万亿美元，欧盟成员国毫无疑问有能
力出资打造一支高效率的军队。然而，它们是否愿意投入大量资源发展国防，尤其在各国
面临越来越严格的政府财政限制的情况下，就不得而知了。尽管绝大多数欧洲人都表示希
望欧洲成为超级霸权，但只有1/3的人同意加大国防开销。同时，军事开销占政府支出的
比例持续下降。德国的人均军事支出是欧洲主要国家中最低的，2004年的国防预算较上一
年相比减少了30多亿美元。
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德国资料图
如果欧洲人能完成创建有效的决策机制，他们就能找到增强军事能力所需要的资源。那么
创建有效的决策机制有多难？我们需要了解外交和安全政策在欧盟宪法下的处置方式。欧
盟宪法于2003年起草，2004年欧盟峰会上讨论后通过，在2005年6月法国和荷兰举行的全
民公投中，这些政策又被否决。
欧盟宪法本规定要由欧盟理事会任命欧盟外交部长兼欧盟委员会副主席一职，外交部长和
整个委员会的任命必须获得欧洲议会的批准。外交部长类似一个国家中同类别的官员，
负责制定欧盟的外交政策，当然这些政策必须得到欧盟理事会一致同意，就像联合国秘书
长要得到联合国安全理事会常任理事国的一致认可，欧盟宪法对这一点说得不是很清楚。
欧盟宪法对于使用武力的规定更为严谨。根据欧洲理事会投票表决结果，任何国家都有权
做出不参战的决定，尽管“逐渐构筑防务”的承诺可能带来更多一致性的军事机制。
欧盟宪法对如何制定共同外交政策的阐述时而有意模糊，时而精准确凿，这说明欧洲国家
不想失去制定外交政策的自主权。即使宪法得到各国认可，其烦琐的机制也不太可能顾全
各国的不同利益、传统和制度文化，这些都影响着成员国的政策制定。欧盟在南斯拉夫和
伊拉克危机中的经历表明，在国际政治不稳定且充满潜在危机的情况下，让不同成员国实
行共同政策、向着同一目标迈进的可能性很小。
例如，同制定财政或是农业政策相比，制定安全政策对于体制的要求更严格，审核政策的
法律程序同样比制定政策更为复杂严谨。系统合法性的强度由其所解决的政治问题的重要
程度决定，和平与战争问题无疑是重中之重。
合法性问题使人们想到“民主赤字”，民主赤字经常被视为欧洲一体化计画中最显著的缺
点。总部设在斯特拉斯堡的欧洲议会一直是欧共体中效率最低的机构。它的议员最初由每
个国家的立法机关间接选举产生；1979年直接选举出现后依然没有统一的投票系统、明确
的党派划分或是明确定义的欧洲议题。欧洲法庭无形中巩固了欧洲社会的法制，而欧洲议
会的行动虽然公开，多数却徒劳无益。欧洲议会的侷限性一直提醒人们，新的欧洲没有实
现代议民主，因为它缺少可以作为代表的民众，也没有忠心于欧洲政治的参与民众作为民
主主体。
比单一国家的公民权更甚，欧盟成员国的民众更注重他们能享有什么权利和特权，而不是
需要肩负的义务和履行的承诺。20世纪初，习惯、风俗和体制塑造了人们的政治认同，使
人们对国家忠心耿耿。人们在学校、军队以及竖立纪念碑、举行仪式活动的城市街道上都
能学到如何爱国，如何做一个合格的法国人、德国人或意大利人。
1945年以来，无论在哪个欧洲国家，这样的体制和象征所发挥的增强爱国心理的作用都被
大幅弱化了，欧盟中更是从未有这样的体制和象征。欧盟并没有为成员国打造相应身份，
它不会要求成员国凡事以欧洲为重。相反，欧洲的身份认同是由国家忠诚、宗教忠诚和文
化忠诚共同锻造的，没有哪个元素必须占主导地位。
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欧盟资料图
20世纪50年代，在欧洲一体化进程初始阶段，雷蒙‧阿隆写道： “欧洲这个概念很空泛
，它既没有弥赛亚式的超验主义理想，也没有具体的爱国主义内涵。”阿隆说对了一半。
欧洲的概念确实没有引发人们情感上的认同，它不会像国家一样偶尔激发人们的爱国心理
，也没有多少人愿意为之牺牲性命。但欧洲并不是一个空泛的概念，或者说，只有与国家
的传统概念相比它才显得空泛。
欧洲的概念很充实，它不是民族热情和爱国热情，而是同心协力逃离过去破坏性极强的敌
对状态，深切关注20世纪下半叶引领公共生活的经济利益和个人追求。欧盟并不需要卡尔
‧施米特所描述的控制生死的“强大力量”，不需要时刻准备英勇杀敌或献身的公民。它
唯一需要的就是消费者和生产者，并且这些人能意识到加入欧盟符合自身利益，可以提升
个人幸福感。作为消费者和生产者的大部分欧洲民众对欧盟的成就相当满意。
从20世纪欧洲历史的角度看，我们便能理解欧盟为何没有成为， 也不可能在可预见的未
来成为一个超级霸权。正如我们所见，20世纪上半叶的欧洲国家由战争（1914年之前）创
造，也为战争（1914—1945年） 而生。20世纪下半叶的欧洲国家则由和平创造，为和平
而生。一些人认为或预测欧洲国家会消失，然而它们不仅没有消失，反而比历史上任何时
期都更稳定、高效地运作。
这些国家也确实发生了转变：如今， 它们由平民体制主导，聚焦民生事项。欧洲国家仍
有军队，正如军事国家也要发展经济一样。但是无论从政治、象征还是经济角度来看，
这些军事机构都听命于那些按照平民意愿服务的机构，这些机构的职能包括：管理货币、
促进经济发展、提供福利、保护人民免受动荡。
过去，暴力是维护国家的关键所在，如今人们对于使用暴力的态度急转直下，于是新型欧
洲国家得以诞生，无论是国家身份还是个人身份都与过去有所不同。因此欧盟有可能成为
超级国家——一个超级平民国家，但不会成为超级霸权。
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