陈尚懋：泰国新宪公投，军政府真成赢家？
https://theinitium.com/article/20160827-opinion-smchen-thai/
最近有几则泰国新闻受到关注：
一、泰国于8月7日举行新宪法公民投票，投票结果显示有61.35%的民众接受新宪，另外有
58.07%的民众接受由参众两院议员共同选出总理。
二、公投过后，在母亲节长假期间，于泰国南部度假胜地华欣（Hua Hin）、布吉（
Phuket，普吉）与素叻他尼（Surat Thani）等地发生十余起炸弹攻击事件，造成至少四
人死亡，数十人受伤。
三、彭博社（Bloomberg）根据失业率与通货膨胀所制订的痛苦指数（Misery Index）进
行调查，结果发现泰国是全世界痛苦指数最低的国家。
这三则新闻看似互不相关，但其实事件背后，都与泰国这十余年来红黄之争的政治动乱有
关。
政治动乱的根源
泰国从2005下半年开始，出现所谓“黄衫军”反对他信（Thaksin Shinawatra，塔克辛）
政权至今，历经两次解散国会重新选举、两次军事政变、三次司法政变、两次新宪公投，
以及两次大选。这十多年间，陆续出过七位总理（尚不包括代理总理），但至今仍无法彻
底解决问题。
泰国政治动乱最主要的原因，与1960年代开始，以曼谷为核心（Bangkok-based）的经济
发展计画有关。长期以来在中央政府“重曼谷轻乡村”的思维之下，造成曼谷与北部、东
北部地区的政治、经济与社会各层面不平等扩大。
根据“人类成就指数”（Human Achievement Index, HAI ，结合健康、教育、就业、收
入、参与、住宅环境、家庭与社区生活、运输交通八项指标）调查显示，指数较高的地区
，几乎全集中在泰国中南部，包含首都曼谷；北部与东北部则普遍指数偏低。
如此情况引发北部与东北部民众不满，也让这两地成为政治异议分子的重要阵地，也是后
来“红衫军”（red shirts）的大本营。这种不平等，一直到2001年出身北部清迈地区的
他信当上总理，才出现转变。
他信上台之后，推出许多民粹政策与地方发展计画，借此赢得北部与东北部民众的认同与
选票。也因此从2001年开始，亲他信的政党（泰爱泰党、人民力量党、为泰党）横扫泰国
历次选举。
同时，他信的强大民意，也让原本聚集曼谷的传统保守势力感到不安。泰国研究学者
Duncan McCargo 称这股涵盖皇室、军队、司法与民主党（Democrat Party）的保守势力
为“君权网络”（network monarchy），形成与他信代表的北方乡村势力的对峙。
“君权网络”联合起来，由民主党为主的黄衫军发动街头示威抗议，后由军方发动政变、
在由司法体系透过政治判决拉下民选总理。这个过程违背民主价值，却受到皇室默许，形
成“乡下人选出政府，都市人推翻它”（The provinces elect governments, Bangkok
overthrows them）的政治格局。
新宪公投，政府仍未赢得泰北民心
其实这次新宪公投，早该在半年前就该举行，但军政府设立的“国家改革议会”（
National Reform Council）于2015年9月6日否决先前新宪版本。而后军政府另行成立新
宪起草委员会，在2016年3月29日完成16章、279条，共105页的新宪草案，送交内阁与国
家立法议会，后于8月7日进行公民投票。
公投题目有二：第一题是“您是否赞成此次的宪法草案？”第二题则是“您是否同意在过
渡时期的五年之中，由参议院与众议院共同推选总理人选？”由于先前新宪草案，已被国
家改革议会否决过一次，因此巴育（帕拉育）政府对于此次的公投可说是势在必得。
在此次公投之前，巴育政府先通过“新宪法草案全民公投法”，明确规定蓄意抵制全民公
投行为违法，将处以10年以下有期徒刑或20万泰铢以下罚款，并剥夺五年的参政资格。引
发民众的寒蝉效应，深怕不支持新宪即有违法之虞。
此外，政府一方面透过许多高压手段，压抑北部与东北部民众的异议声音，另一方面也希
望透过北部清迈（Chiang Mai）与东北部廊开（Nong Khai）两条高铁计画，让这两地民
众感受到政府对他们的重视。
但从新宪公投可以看出，这方面的努力似乎没有得到回报。不管是公投的第一题或第二题
，北部与东北部的赞成票比例仍远低于中部与南部区域。尤其在东北地区依善（Isan），
第一题与第二题的赞成率皆不到五成，只有46.63%与42.53%；而北部地区第一题与第二题
的赞成率也只有57.58%与54.01%。
另一个值得注意的重点是，不论是全国或是各地区，第二题的赞成率都比第一题要低了约
3至4%，主要原因在于第二题给予军方绝对权力。在新宪草案中，参议员 250 位成员全
由军政府指派，加上众议院的 500 位议员，一共 750 位成员可以共同选出新任总理人选
。意思就是：只要军方支持的政党可以拿到众议院超过四分之一的席次（250位参议员
+125位众议员），军方就可以决定新总理，且该总理不需具有国会议员资格。因此，第二
题被视为是为巴育续任总理铺路，也引发较多民众的反弹。
泰南三省的不满与连环爆炸
除了北部与东北部民众依旧不买帐之外，南部穆斯林三省，包括：北大年（Pattani）、
陶公（Narathiwat）与也拉（Yala，惹拉）也表达了反对之意（此次公投南部14省中，只
有穆斯林三省投下反对票）。他信执政时期，由于其错误的南部治理政策，加深泰南民众
对于红衫军政府的不满，与对曼谷权力中心的仇恨。从2004年1月4日陶公府发生军事基地
受攻击事件开始，到2015年8月止，一共发生15123起攻击事件，6480人死亡，11753人受
伤。泰南三省陷入多年动荡不安。
巴育上台之后，将执政重点放在国内政治和解，而忽略泰南民众诉求。以往南部各省几乎
都强烈支持民主党或军政府——例如在2007年素拉育政府举行新宪公投时，南部14省都投
下赞成票；到了2011年大选时，民主党在南部14省中赢得12省。但这次，连民主党党魁阿
披实（艾比希）也公开表达反对新宪，认为新宪法并无法解决国家发展、社会矛盾，与贪
污腐化等当前泰国社会的重要问题。加上南部穆斯林三省长期受到政府打压，也反应在此
次公投结果，以及其后连串炸弹攻击的背景因素。
事实上，在泰国公投之前，包括美国与英国在内的七个国家，纷纷发出安全警告，提醒在
泰旅游或居住的该国人民注意人身安全。当时泰国政府还予以驳斥，警告各国不应发布没
有根据的警告。然而就在公投结束不久，泰国南部观光客聚集之处，就发生连续炸弹攻击
事件。
泰国警方已经初步排除国际恐怖组织犯案，而将犯案动机指向国内政治冲突。但不论是政
治异议分子或是泰南分离分子，都可以看出公投并没有解决问题，反而引发泰国社会更大
的分裂，并制造更多的冲突。此情景就如同2006年12月31日新年除夕，政治异议分子为抗
议素拉育军政府的高压统治，在曼谷发动一连串炸弹攻击事件一样。显见，泰国区域冲突
的问题恐怕将成为军政府执政的不定时炸弹。
彭博社调查解构
接着，我们来谈彭博社日前发布关于痛苦指数的新闻。彭博社调查全世界74个经济体的失
业率与通货膨胀等数据，得出泰国的痛苦指数为1.11，为全世界最不痛苦的国家。新闻出
来后，台湾媒体纷纷表示泰国是全世界最幸福的国家，但最不痛苦真的等同于最快乐吗？
答案可能是否定的。
第一，痛苦指数调查的指标之一是“失业率”，泰国在六月底时的失业率约为1%。但根据
我与泰国企业主的接触，失业率低虽表示只要有工作意愿的人都可以很容易找到工作，但
问题就是如果找不到“钱多事少离家近”的理想工作，多数泰国人的工作意愿有限，或是
转换工作十分频繁。因此失业率低，反而成为泰国的问题，因为企业找不到适合的优秀人
才。
痛苦指数另一指标是“通货膨胀”，根据彭博社的报告，泰国7月的消费者物价指数只比
去年增加0.1%，显示泰国的供需失调，需求远低于供给。在大家不愿消费的情况下，如何
刺激景气？因此泰国的低通货膨胀现象，反而对经济发展不利。
这个经济困境，其实也跟泰国的政治动乱有关。泰国从2005下半年开始以来，平均每隔两
三年就会出现严重的红黄之争，包括 2006年军事政变、2008年黄衫军封锁机场、2009年
红衫军攻入东亚高峰会议场地、2010年爆发严重军民冲突（超过90人死亡）、2013年底的
示威抗议，以及 2014年的军事政变。
政治动乱在这十余年间影响泰国经济甚巨，尤其是外资信心锐减，泰国引以为傲的观光业
更是首当其冲。许多在曼谷经营民宿的台商表示，政治动乱绝对是对其永续经营的最大阻
碍。这次在公投结束后，更可以看出问题并未解决，南部民众的不满更甚以往。恐将加剧
对泰国观光业的冲击，连带使得外资却步，民众消费意愿低落，拖垮泰国经济发展前景。
军政府当初发动政变的理由之一，就是希望泰国政治情势稳定，以提升经济发展。但目前
军政府并未解决区域发展失衡的问题；且公投结果显示，不但北部与东北部民众持续反对
军政府，就连泰南三省也表态不支持。当前局势，只是军事高压下的假性稳定。
（陈尚懋，佛光大学公共事务学系教授兼系主任）