英国医生大罢工：吹响英国NHS健保革命的号角
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▎史无前例的医生大罢工
1月12日，英国“初级医生”（junior doctors）抗议政府新提出的劳资方案是变相减薪
，因而发起三阶段的罢工抗议。示威团体表示，第二阶段的罢工将订于1月26日；若协调
失败，包含急诊室在内，则将于2月10日发动第三阶段的“全面性罢工”，届时，全英格
兰的初级医生都将拒绝上班。
而就在四月，政府与医方就“周六薪资”谈判再度破局，原先一度抱着协商有果的期盼而
暂缓的罢工计画，终于在初级医生一片怒火中烧下，于4月26、27日正式引爆。这次的抗
争，就如之前医生们警告的，是英国医疗史上头一遭的“全面性罢工”；急诊室、加护病
房跟产房，全面停摆！总计影响一万三千宗手术跟至少十万件门诊。
▎前情提要：在吵什么？
代表医方的英国医师协会（BMA），针对公立医院的医生雇佣合约的谈判，已与英国政府
拉扯多年。但在去年，却因首相卡麦隆片面宣布“七天看诊”的新政策，让谈判正式破局
。
今年1月，拒绝收回政策的卡麦隆政府，更强硬宣示：公医医师的新版合约制度，“无论
如何”都将在今年8月正式上路！
造成新雇佣合约谈判破局的主要争议点，是政府口中的“基本薪资上调11%”，在初级医
生眼中这只是“变相减薪”——新政策提议上调基本薪资11%，且增加领取基本薪资的“
固定工时”时数，但基本工资加薪的代价，是原先可领到比基本工资更多补贴的“额外工
时”（unsocial hour，指晚上七点到早上七点）时数，因为固定工时的增加而缩水，这
也代表可以领到额外工时薪资减少；根据英国医师协会，加总起来等于变相减薪高达30%
。而新合约亦首次将周六比照平日来计算，用通俗的说法来形容，医生一周工作六天，只
有周日可算是加班。
这份新合约的出现，是因应卡麦隆政府所提出的“七天看诊”的新政策：英国政府计划延
长家庭医生（GP）的总看诊时数——每周七天，每天早上八点到晚上八点——来减轻公立
医院的看诊压力，好让全英国都可享有“更灵活与便捷”的医疗服务。
然而这份貌似清楚大方的政策目的，却不如其表面来的单纯。政府与医方缠斗的薪资跟工
时，只是英国国民健保大革命的其中一环——而这一切，都始于2007年发生的“梅德斯塔
福郡医疗丑闻”（mid-Staffordshire scandal）。
▎敲动变革杠杆的“拯救NHS”行动！
时间回到2007年，英国妇人茱莉．贝利（Julie Bailey）那高龄88岁的母亲因身体不适，
于7月住进斯塔福郡医院（Stafford Hospital )，但在住院之后，这名老妇的身体状况却
急剧恶化，几个月后便不幸过世。但母亲身故后，贝利却公开控诉住院过程中，医院的各
种疏忽怠慢，认为参差不齐的医疗素质才是导致病人身亡的原因，遂发起了“拯救NHS”
（Cure the NHS）的公民运动。
贝利的故事，听起来本像是单纯的医疗纠纷，但“拯救NHS”运动如滚雪球般越演越烈，
拥有相同遭遇的家属与病患也陆续出面，许多医护照料的疏失经历也一一浮出，譬如：无
人照料的病患必须从花瓶喝水才能止渴。
单一事件烧出了结构性的制度弊病，英国的NHS健保究竟出了什么问题？于是，在卡麦隆
联合政府于2010年上任后，英国政府也展开调查，并以此为机，企图推动全面性的“健保
改革”。
2013年，被政府委托调查的学者罗伯特．法兰西斯（Robert Francis），针对医疗疏失的
现象发表了惊人的检讨报告：在2005年到2009年间，至少有400至1,200起就医不治案例，
与医护人力严重不足、未获妥善照护有直接关系。这样的死亡数字，也被报告描述为“不
合常理”，让这起撼动全英的医疗丑闻，成为了敲动医疗变革的杠杆关键。
▎问题出在哪？人员短缺、财政紧缩、官僚
要了解英国公医制所面临的困境，得先从NHS健保组织与人力分配谈起。
成立于1948年的NHS，性质属于社会福利，即免费公医制；对内，70年来从未经历过全面
性的检讨与改革，未能与时俱进；对外，结合英国下跌的薪资跟停滞的劳动力，都让NHS
最终成为了一个庞大、笨重的官僚机构。
NHS的医院主要区分为 NHS Foundation Trust 与 NHS Trust。不同于由卫生部直接管理
的NHS Trust，半独立于卫生部之外的 NHS Foundation Trust，性质为“以社区服务为主
”的综合性医院，在管理方面亦保留了一定程度的独立性。虽然 Foundation Trust的预
算权仍掌控在卫生部手中，但却仍拥有保留年度盈余的自由，而游走在“公立”与“私立
”之间的模糊地带。
人力资源方面，NHS则分为由“家庭医生”（GP）所组成的第一线医疗网，以及医院里的
初级医生跟主治医生等两个层面。病患必须经由家庭医生的转介，才能进一步接受医院专
科医生的治疗。家庭医生的任务不限于提供初阶段的诊疗服务，还包含慢性病管理，以及
公共卫生的倡导与执行等。而身为NHS最大宗的组成单位，家庭医生也是最贴近一般人民
的医疗守护者，亦可说是英国医疗体系的基石。而初级医生的地位虽不及主治医生来的“
资深”，却是医院的中坚主力，举凡门诊看病、住院看护、健康检查等维系医院日常运作
的工作，皆由初级医生一手操刀。不少初级医生在医院接受完训练后，选择离开医院转任
家庭医生，让第一线医疗网的人力资源得以延续。
NHS另一个特别的设计，就是医生“独立承揽人”的法定身分──每年与政府签属“一般
医疗服务合约”，由政府决定基本薪资与工作时数。这一层特殊的雇佣关系，让医生在公
医私有化的年代，处在一个既不完全是“公仆”，也不完全是“自雇”的奇特状态。
根据法兰西斯的报告，医护人力之所以吃紧，在于NHS因入不敷出，连年紧缩NHS Trust的
预算，许多NHS Trust 为获得更多经营管理的弹性，只好转申请成为 Foundation Trust
，以缩编人力与降低薪资，来回应现实中的财政压力。
而为了补足人力空洞，英国政府便向海外招募医护人力，恶性循环下，也导致国内医疗服
务的水准良莠不齐。
尽管制度上的改革有其必要性，但卡麦隆的医改白皮书，也涉及了对NHS的大幅度重组，
这项医改计划因此被视为“英国医疗史上最大的变革”，争议程度之巨不言而喻，抨击声
浪也接踵不断。
在历经18个月的争辩，包含中间政府及时喊卡，发起两个月的“倾听运动”（listening
exercise）后， 最终，保守党政府所主导的《卫生与社会照顾法》（Social and
Health Care Act）终于在2012年通过。外界分析，这一法案每年可为NHS省下至少17亿英
镑的开支。但同年，英国医师协会（BMA）也发起了40年来的首次罢工，抗议新政府把手
伸进2008年才与工党政府协议调整过的退休金制度。接下来的几年，医方与政府不断地展
开谈判，却又一次次的重上街头。
▎所以改革改在哪？
组织上，卡麦隆先是废除了原先管理 Foundation Trust 的卫生策略管理局（SHA）和初
级医疗信托（PCT）两个单位，取而代之的是以自雇性质的家庭医生为核心的“临床医疗
委托团”（Clincal Commissioing Group, CCG）。政府直接砍除了中间若干个管理阶层
，并希望扁平化的组织改造，能为节省更多资源。
再来，NHS释出绝大部分的财政权，赋予CCG更多经费运用的决定权（包含预算跟支付患者
诊疗费）。同时也鼓励更多医院成为Foundation Trust，透过更多非公立医疗单位的参与
，进而提供更多元的服务。但财政主导的转移──从中央的NHS 转到“半私人”的
Foundation Trust──也意味着医疗资源更进一步的“市场化”，更有甚者认为：这就是
公医制“私有化”的开端。
▎市场化、私有化：消失的公医制？
部分分析虽认为医疗服务适当的“市场化”，能透过压低成本、多元化服务项目，促进良
性竞争；但也有反对质疑，当患者利益被丢进市场，与经济利益放在同一天秤上时，可能
导致医疗服务快速“私有化”、“商业化”，破坏医患间的信任，并危及患者权益。
但是，英国的医疗服务一直以来都不是由政府专断。私人经营的医护单位或是慈善机构，
以及初级医生在接受完训练后转任家庭医生，几十年来都与NHS肩并肩作战。但由于营利
组织常会基于营收考量，选择性地提供医疗服务，把较贵、较复杂的差事丢给NHS，除了
容易造成某些特定服务项目饱和、或是匮乏，也让扛起苦差事的NHS入不敷出。
这些舆论担心的，是医疗服务应当是“政府对人民的责任与保障”，一旦被丢进市场经济
的商场上，政府将无法透过法规来约束膨胀的商业利益。同时，废除SHA与PCT虽然降低了
政府的开支，但政府会不会同步削减NHS原先的预算？要是届时政府因经费不足，无法负
担基本医疗资源，病患又该怎么办？
事实上，保守党所提出的改革方案，并不新颖。早在工党执政时期，NHS就已逐步市场化
，但这次的大变革，等于一刀砍在英国引以为傲的心头肉上。
▎魔鬼藏在细节里：挖东墙补西墙？
医改所引发的质疑，不是靠“医疗私有化”就能一言以蔽之。到目前为止，虽然改革的动
机明确，要砍的目标也很清楚，但执行的细节与配套措施，却仍相当模糊。今年初，医生
上街抗议的“七天看诊”政策，就是一个显例。
“七天看诊”的立意良善，卡麦隆也承诺增加5,000名家庭医生和5,000其他医疗人力，希
望提供更便捷与高品质的医疗服务，减少人民排队看诊的时间，周末看诊也不怕找不到医
院。
但卡麦隆政府说得兴高采烈，英国医师协在协商时所提出七个问题，却都未获得完整回复
——其中，最关键问题还是：钱从哪里来？
依据官方说法，卡麦隆承诺的“基本薪资上调11%”是透过增加固定工时，减少“额外工
时”来达成，但以医师角度来看，这就是“变相减薪”。若未能在初级医生的阶段保障医
护人员的待遇与资源，所导致的“医生出走潮”只会有如恶性循环，将人力匮乏的NHS推
向更恶劣的险境。
2012年英国医师协会曾发动罢工，抗议《卫生与社会保健法案》中，对退休金制度的调整
；医师协会表示，2008年工党政府才和工会达成过退休金协议，才短短不到五年，新任政
府却又不认帐地在对医生养老金开刀，还把退休年龄延长到68岁，提高退休金自提比例，
得寸进尺、难以服众。
而其他为了避免NHS赤字而紧缩预算的配套政策，还包括：取消对在校护理学生的补助。
原本护理科的学生，在校期间每年可从NHS获得1,000到4,000英镑不等的无偿补助，亦不
用缴交学费。但新政施行后，这笔福利被取消，虽然每年估计可为NHS省下八亿的经费，
但失去优待的实习护士跟助产士，也将背负著与一般大学生一样的学贷压力。反对团体表
示，新政策短期虽能为NHS减支瘦身，但长期来看，基于现实考量的年轻学子可能被迫选
择其他职涯，反而进一步压缩英国医疗系统的人力培养。
2010年改革号角响起至今，NHS与各大医院也都经历了财务与组织的重组，2014年工党的
一份报告却显示，虽然护理师总数量有增长，但却有4,000多名的资深护理师（senior
nurse）离职。
法兰西斯报告曾衍生出一个代名词──“法兰西斯效应”（Francis effects）──据现
任卫生大臣杭特（Jeremy Hunt）说法，法兰西斯的报告催生出一波医疗单位自发性的革
新运动，普通护理人员的雇用率增长；但也有评论持否定立场，认为法兰西斯效应只是政
府“自满的说词”，只要深入细究，便会发现普通护理师人数虽有增加，但其他特殊领域
（如产房）的护理人员数却只见下降。
也就是说，人力不足的根本问题并未解决，劳动力仅只是从一个场域流向另一个场域而已
。
几个月来的罢工抗议表面上为争取更好薪资，但对医护人员来说，不断的谈判为的是保障
更永续的医护产业。在资深且专业的人力大量流失，新血又因补助取消而无意踏入医疗战
场，萎靡的医护产业要从哪凭空生几千名的医护人员？而英国政府说说唱唱的“七天看诊
”政见，又岂能简单如愿？
体制缺陷、财政紧缩所造就的血汗劳力，让初级医生的抗争获得不少英国民众的支持。据
《BBC》近期民调显示，今年三月有68%的受访民众支持医生向政府争取更好的待遇与福利
，虽然随着谈判数度破局，抗议规模从最初“阶段性”罢工扩展至现在的局面，支持民众
下滑至58%，但过半数的“力挺”对医生来说依旧有鼓舞士气的作用。
▎舆论的激辩：医生能罢工吗？
为期两天的大罢工于4月26、27日如火如荼的展开，估计有78％初级医生未进医院工作，
他们在全英格兰一百多处的医院外面，和平地举牌抗议。
罢工的这两天，在其他NHS医护人员总动员支援下，各大医院的运行出奇地顺畅，未产生
任何意外，不如卫生大臣杭特事前耸动地警告：“医生罢工弃病患之权益而不顾，恐造成
生命的危险”。甚至许多受访民众表示，更多外部人力的补充，反而让医院的诊疗比以往
更有效率。
在第一天罢工的尾声，代表医方的BMA警告政府：“重启谈判，不然后果不堪设想”。
面对英格兰医护人员坚定抗争的立场，反对党工党党魁柯本（Jeremy Corbyn）到场助阵
，身体力行声援医方。而疯狂的英国独立党Ukip，其党魁法拉吉（Nigel Farage）则不改
一贯痛批左派的立场，认为医生本来就是个高收入的职业，如此激进的罢工，不值得同情
，好似得了便宜还卖乖。
首相卡麦隆自从被巴拿马文件与脱欧公投缠身后，神隐多时，仅简扼表示：医生这样罢工
是不太对的！执政党对外的发言全落在卫生大臣杭特身上，其依旧选择硬碰硬，不改立场
：“没有任何工会有权阻扰政府推动选民托付的政策！”
杭特的一席话，也让舆论的激辩从“医生能不能对病患弃之不顾，跑去罢工”，转变成“
工会行为是否危害民选政府的公信力”。又在英国各大媒体大剌剌地“选边站助阵”下，
整场罢工顿时变成了左右意识形态的批斗。
姑且不论是工会“泛政治化”，还是政府顽强固执缺乏真心诚意，关键的问题在于：罢工
之后的下一步，会是什么？
▎What Next ？
此次罢工的首要目的，就是要求拒绝在对话的政府“重启谈判”，并收回执意于暑假开始
采用新合约的决定，但从近期卡麦隆政权毫无软化迹象来看，这两项目标依旧遥不可及。
如同《卫报》公卫政策最新评论所点出的，这次代表医方的BMA走了一步险棋，几乎斩断
自己的后路。现阶段外界预测BMA接下来可能采取的手段有二——“无限期全面大罢工”
或是“初级医生大规模辞职”。然不论是哪一个手段，都是“下重成本”，长期来看将无
可避免地伤及英国医疗系统、病患权益跟医生的形象。
尽管声援初级医生的民众仍过半数，全面性的罢工却非长久之计，罢工规模与频率提高皆
在考验民众的同情心跟同理心，而任何一位病患于罢工期间逝世，所引发的指责都是在削
弱医生罢工的正当性。
所有医方工会的回应，将等到5月7日的周六，这段时间内，卡麦隆政府有没有“妥协”的
余地？根据《卫报》所得消息，事实上政府手中还留有最后一个让步的机会，那就是调低
周六“基本工时”的时数，原先基本工时计算到下午五点将修正至下午一点，换句话说，
医生可领取较多“额外工时”的薪资。
《每日电邮》形容医生的罢工是一场“鲁莽、不计代价”的行动，若让耗尽成本的行为，
成为长期抗争的最后一搏，在未能得到政府善意回应下，初级医生在这场抗争里，终将处
于劣势。