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组改横跨蓝绿两党执政
筹备多时的《环资部组织法》、《农业部组织法》，终于在近日三读通过完成法制作业，
未来环保署、农委会都将改制为部级机关，扩大组织规模。这一波台湾民主化后，最大规
模的调整，起于马英九政府任内，先是在2010年修正《行政院组织法》，确立组改整体框
架，接着修正既有二级机关的组织法（教育部、内政部），逐一进行业务与组织架构调整
；与此同时，马政府时期也启动多个部会改制升格，例如文建会改制为文化部（2012年）
、卫生署改制为卫生福利部（2013年）、劳委会改制为劳动部（2014年）、国科会改制为
科技部（2014年，惟2022年改回国科会，将“部”级额度让给数位发展部）。蔡政府执政
后，于2018年成立海洋员委员会，2022年成立数位发展部，今（2023）年陆续完成各部会
组织法制定或修正，历时十多年的中央政府组织调整，可说已经步入尾声。
从宏观的角度来看，除了蔡英文政府推动成立的数位发展部之外，目前已经完成或正在进
行中的组改内容，二级机关编制（部、会）大致上延续马政府时期的规划蓝图；必须强调
的是，蔡政府并非照单全收沿用马政府组改版本，包含环资部、农业部，以及近日通过的
交通部、经济部组织法修正，所属三级机关业务划分与机关编制都进行过大幅调整。毋宁
说，这一波长达十多年的中央政府组织改造，起于马政府时期，后半段由蔡政府接手，历
经蓝绿两党执政，是前后两个政府共同执行的成果。
顺应科技与社会发展概况，有效回应民众生活需求，政府机关新增业务事项，扩大组织编
制，原是再正常不过的事情。值得关注的是，这一波台湾民主化之后，最大规模的中央政
府组织调整，不仅改变了机关组织编制与业务划分，也对官僚体制与政治实务带来深远影
响。
组改将决策权下放三级机关
以往我们所熟知的中央二级机关（部、会），通常设有多个“司”、“处”作为业务单位
，政务官握有预算编列与政策制定的决策权，部会所属业务单位负责实际执行。然而，始
自马政府所规划的组改方案，其中一项影响深远，却少有人讨论的改动，便是整并二级机
关所属业务单位，并且将预算编列、政策制定与执行权下放至三级机关，在部之下大量设
置独立编列预算、自行拟定施政计画的“署”。以环资部为例，未来将成立气候变迁署、
资源循环署、化学物质管理署、环境管理署4个署，主掌环资部重要业务。
“署”具有依据法定业务编列预算、拟定施政计画，并且付诸执行的权限，此外，署通常
有独立于部之外的办公处所，无论是预算、业务、内部管理或人事考评升迁，都有一定程
度自主性。署设置“署长”作为机关首长，由十三职等常业文官出任，在公务员的升迁阶
梯中，仅次于数量稀少的14职等常务次长、院级副秘书长。不过在实际运作上，署长是拥
有决策权的机关首长而非副手，也不必像司、处这类业务单位主管，凡事直接受命于政务
官，因此署长可说是我国文官顶峰也不为过。
简言之，中央政府组改，整并二级机关直属的业务单位，广设三级机关，无形中缩小了部
会政务官直接领导管理的范围，并且赋予高阶文官在预算与政策制定、业务推动上有更多
的决策权。
组改开启“大文官时代”
“责任政治”是民主政府基本运作逻辑，政务官有权决定政策方向与预算分配，同时必须
负起政治责任；当政策推动失败或出错，政务官往往得下台负责，政治学上称之为“课责
性”（Accountability）原则。经历组改之后，由于决策权下放三级机关，并且由常业文
官出任署长，传统上政务官与事务官最根本的角色界线──前者负责决策，后者负责执行
──竟悄悄地被跨越了。
虽然署长之上还有部长，若署（局）长表现不佳，政务官有权加以撤换。不过实务上若要
换掉三级机关首长，基于公务员永业保障，必须有同职等位置出缺才能将之调离现职，继
任人选更是难题；高阶文官人事调整，还得报请行政院同意。这意味着，撤换署长级文官
，往往需要复杂的行政程序与人事运作调整，若有不慎，很可能衍生出更多问题，其困难
程度超乎外界想像。
有权，又不容易被撤换，组改意外开启了“大文官时代”，造就出一批拥有相当程度决策
权，但是本质上仍是事务官，不必如同政务官直接负起政治责任，随时可能为政策成败上
下台的“超级文官”。就此而论，组改让高阶文官拥有更多决策权，不仅模糊了政务官与
常务官的分界，也让政治责任的认定，政策成败的检讨与追究，变得更加困难。
组改的政治层面影响
自马政府时期推动组改以来，台湾公务体系逐渐出现一些特别现象：
1.“署比部大”。有些署虽然是三级机关，但是组织员额、所辖预算金额却比部分二级机
关更庞大，例如国教署、健保署、警政、海巡、移民署。这类大型三级机关对于民众日常
生活的影响力，实质上已经超越部分二级机关，以至于，有些署（局）长的重要性，甚至
更胜于小型部会政务官。
2.“署长当很久”。由于三级机关首长撤换不易，有些署长一做很多年，从马政府到蔡政
府，即便政党轮替，部长都换了两三个，但是署长依然在位；某些政策与预算制定，实际
上还是由同一位高阶文官主导。
3.“署长出包，部长下台”。由于署长为事务官，因此每当发生重大事故，外界追究政治
责任，往往向上声讨政务官。例如马政府时期爆发两次食安事件，主责机关为食品药物管
理署，但是实际负起政治责任而下台的，却是医师背景、非食安专长的卫福部长。
4.“署长叫不动”。某些大署长出于各种原因，对于上级推动的某些政策消极以对，好官
我自为之。例如，当年马政府推动十二年国教，关键单位国教署执行状况欠佳，最后必须
出动次长兼任署长来贯彻政策执行。另一个例子是体育署，自2013年降格并入教育部后，
体育署仿佛是教育部内的“自治区”，部长管不到体育署，早已不是新闻。
从公共舆论层面来看，由于多数民众不清楚政府内部的权责与业务区分，每当施政出了问
题，或者发生重大社会事件，最直接的检讨对象，便是“谁执政就骂谁”。另一方面，对
于在野党或新闻媒体而言，与其花费力气监督批判文官与公务员，直接批判政务官，无论
是新闻效应或政治层面的杀伤力，都更加有用！久而久之，在台湾的公共舆论领域，无论
什么层级的过失，“出包通通骂部长”已是常态。
台湾公共舆论与新闻媒体直觉式究责，往往让政务官必须概括承受高阶文官的过失。组改
，将一定程度的决策权下放三级机关，但是站第一线扛砲火，承担政治责任的依然是政务
官。组改带来的后遗症，除了造就超级文官，也让政务官更加难为，加重领导与管理负担
，令实务界、学术界优秀人士更加不意愿“跳火坑”，接下政务官重担。
曾经有过补救机会
拥有决策权，就应该为政策执行成败负责，这是责任政治的基本逻辑，然而，“为政策负
责而下台”这件事本身，与文官的永业保障有所冲突；更有甚者，政策制定过程可能涉及
不同价值之间权衡取舍，也与社会大众、政党所持愿景理念息息相关，若将具有政治性或
争议性政策交付由文官主责，站在公务员的角度来看，容易与“文官中立性”产生竞合。
实务上，许多文官不想、不愿意执行具有高度社会争议的政策，最明显的例子就是转型正
义相关业务。组改意外产生的后遗症，决策权下放三级机关，竟导致具争议性的进步改革
议题，在公务体系中可能更加难加以推行。
其实中央政府组改带来的严重问题，早在马政府后期就已经浮现。前述食安事件、十二年
国教，都让国民党尝到被官僚体制杯葛、反噬的苦果。蔡英文政府上台后，约莫2016年至
2017年间，曾经传出研议修法，希望将三级机关首长改为政务官与常务文官并行的“双轨
制”，让部分三级机关首长可采政治任命，当执政党推动某些带有价值判断的政策时，可
以透过政治任命让主责该项政策的三级机关，由政务官出任首长，配合部长贯彻政策执行
，并且为政策成败负责；反之，如果该三级机关主要执行例行性业务，目前并未推行重大
政策，就非常适合由文官出任署长。就此而言，三级机关首长的任用采取双轨制，不失为
一种两全其美的办法。
事实上，政务官、常务官并行，在我国已有先例。目前驻外大使或代表，可由总统任命专
业人士出任（特任大使、特任代表），也可由外交部高阶文官出任。蔡总统任内派驻各国
的特任大使，主要为学术界或政治实务界背景，为台湾争取国际支持、营造正面形象带来
极为优秀的贡献，表现广受各界好评。
令人遗憾的是，当年修法消息经媒体披露后，竟引来国民党立委大肆抹黑批评，声称民进
党想要藉修法“酬庸”、“安插自己人”、“阻碍文官升迁”。国民党为了讨好军公教基
本盘，不惜阻挡公务体系改革，完全不把马政府时期就已经浮现的组改后遗症当一回事。
再加上当时蔡政府忙于处理年金改革，面对军公教群起反弹，为了避免火上加油，最终放
弃推动修法。
组改应符合民主潮流
成熟的民主国家，理应让公民社会有更多政治参与机会，政府组成方式应该走向开放，而
非持续封闭与保守。就连向来以强大官僚体系著称的日本，自1990年代以来，前后多位首
相展开漫长改革之路，试图将政策主导权从官僚体系手上，渐渐转移到具有民意正当性的
国会与内阁。当日本主流政党与民间社会都意识到必须改革官僚体制过于强大的弊病，台
湾中央政府组织改造却是反其道而行，赋予高阶文官更多决策权，让官僚体系对于政策与
预算制定有更强的主导性。
运用庞大官僚体系遂行统治，限制公民社会参与空间，原是威权时期，国民党用以维系政
权的看家本领，起自马政府时期的中央政府组改规划，打从一开始便有扩大强化官僚体制
的倾向，而接手执行的蔡政府，目前还未针对组改后遗症“对症下药”。
随着近期立法院陆续完成数个部会组织法制定或修正，我国中央政府又将因新增或合并升
格，产生大量具有预算与政策制定权的三级机关。这一波历时十年以上，台湾民主化之后
，最大规模的中央政府组织调整，是否符合民主发展潮流？是单纯的扩大公务体系员额与
组织编制，赋予文官更多决策权，还是在扩大的同时，能够顺应民主发展潮流，让民间团
体、学界与实务界专业人士有多公共参与空间？前述大哉问，非常值得我们仔细反思。而
组改至今陆续浮现的多种后遗症，是否能够加以矫正？除了考验执政者的政治智慧，也有
赖于遂行进步改革的决心与意志力。
4.附注、心得、想法︰
※ 40字心得、备注 ※
其实更重要的一个问题
超乎党国
而是无畏无端腐败的儒教科举流毒
盲信考试治国而忽视责任追究
这就跟吹捧只是按美国人计画执行的孙运璿李国鼎一样的奇怪儒家逻辑
事实是在蒋经国这个苏维埃人的世界里文官再顶再强都直是执行者
哪轮的到孙当副总统
比共产主义更糟的儒家流毒可以收敛一些吗
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自删与板主删除，同样计入额度 ※