政院坚持露营区“免经同意”即可设置于山坡农地，詹顺贵：政治利益考虑挂帅，酿灾谁
负责？
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自从行政院在今年 3 月 23 日指定交通部观光局为露营场的主责机关，并拟开放1公顷以
下、设在农牧林用地上的露营场“免经申请许可使用细目”（以下简称“免经”）后，形
同大开“就地合法”方便之门、且排拒农委会作为农地主管机关监督权责的作法，除引发
全国民众热议不断，更让学者及环团大加挞伐。
虽然经过立法委员陈椒华居中协调，以及环团再三抗议，观光局拟具的修法草案仍倾向将
露营设施许可使用细目列为“免经”。交通部政务次长陈彦伯表示，“免经”已在行政院
层级决定，不希望反反复复又回到原点讨论，且除非“免经”有牴触某些相关法令，否则
没有再变动的必要。
《上下游》亲临全台违法露营场数量最多的新竹县五峰乡，发现山坡地分层辟建、兼营民
宿、废水直接排进溪流等乱象，县府目前已无力管理，全面开放要如何承担？律师詹顺贵
直言，此决策为政治利益考量，“没有灾情，就不会学到教训；灾情惨重时再检讨别人就
好了。”
交通部霸王硬上弓 农委会反对“免经”也没用
在多次协调会中，观光局表示透过修正《非都市土地使用管制规则》第六条附表一（以下
简称《非都管》），将位于农牧用地及林业用地上的“露营设施”列为“免经”，是为了
落实行政院“辅导露营场合法化”的政策方向。
按照《非都管》第六条附表一及《休闲农业辅导管理办法》，容许设立露营设施的用地如
下表：
使用地类别 容许使用项目 免经申请许可使用细目 主管机关
丙种建筑用地 户外游憩设施 露营野餐设施 工务局
农牧用地 休闲农业设施（工业区、河川区除外） 露营设施 农委会／地方政府农业局
林业用地 休闲农业设施（工业区、河川区及森林区除外） 露营设施 农委会／地方政府
农业局
养殖用地 休闲农业设施（工业区、河川区除外） 露营设施 农委会／地方政府农业局
虽然农业用地上可设置露营场，但必须在“休闲农业设施”，也就是一般所谓的“休闲农
场”才可以。然而休闲农场应具有农林渔牧生产事实，且农业用地面积不得小于 1 公顷
，但目前违法的露营场既无农业生产之实，面积又多半不及 1 公顷，因此申请为合法农
场“此路不通”。
对主管机关观光局而言，既然七成违法露营场都在非都市土地的农林牧地上，这么多违法
者要由黑转白，最简单、也是一劳永逸的方式就是在土地使用细目上加上“露营”二字。
同时，为避免“需经许可”引发繁琐的行政程序，观光局强烈主张“营位设施、卫生设施
及管理室”三者为免经申请许可的细目。
农委会企划处简任技正兼科长蔡秀婉表示，露营场管理在现行法律的缺失及国土计画衔接
的漏洞都让他们忧心，农委会多次表达不认同在环境及生态敏感区设置露营场的态度，若
未来要放宽标准，也必须符合“非农业使用项目应经许可”的条件，才能让农地主管机关
比较放心。
立委陈椒华多次参与部会协商，她表示农委会一直坚决反对“免经”，交通部的立场却是
“听到了”而已。草案一旦通过，未来在农业用地上兴筑露营场设施，皆不必农委会点头
同意。所谓“农地农用”的原则，就这样被践踏在观光局的脚底。
环团：全面开放谁负责后果？ 陈椒华：必须“需经许可”
台湾水资源保育联盟主任粘丽玉表示，交通部说 1 公顷以下农牧林地全面开放露营使用
，且已违规者可申请辅导合法，这种作法等于告诉民众：“快，先违法，我来辅导你即可
！”政府忘记露营场设置须符合环境保护、以国土复育为要，让她深表遗憾。
台湾生态学会理事王豫煌则预言，开放全国露营区合法化必将迎来更大的环境灾难。交通
部并非土地管理与法规执行的主管机关，坡地水土保持、溪流环境保育和水资源涵养的重
大任务亦非其责任，若执意开放露营区全面合法化，后续所引发的相关政策与法规崩解、
人为环境灾害、水资源危机，谁来承担？
陈椒华严正要求在农牧及林业用地上容许使用的露营设施，一定要从“免经许可”改成“
需经许可”，才能继续走下去，在《露营场管理要点》及《露营场申请作业流程图》都尚
未有法律位阶时，至少还留有一道前端的把关机制，不要再让失控的既成事实领导国家政
策，“今天没有完整配套，明日就是历史共业”。
连最基本的总数统计都做不到 如何全面把关？
根据交通部观光局的统计，台湾露营场共有 1,985 处，合法者仅 167 处，不过实际状况
与观光局的统计有所落差。“交通部观光局露营区查询专区”的网页号称，资料是今年 5
月 11 日更新，不过《上下游》亲访新竹五峰时，发现至少就有“嘉扬”、“马丘比丘
”及“梦幻溪谷”三家露营场不在名单中，但他们都不是今年 5 月 11 日之后才营业的
场地。
虽然三家业者因为疫情闭门歇业，《上下游》无法入内采访，但从业者的脸书资讯推论，
他们很可能与邻近露营场一样都位在农牧用地，“梦幻溪谷”除在露营区舖设不透水舖面
，更皆兼营民宿，违反法规。
观光局副局长周廷彰曾在记者会上表示，观光局非常重视露营场开发的问题。试问，连最
基本的“总数”统计都无法掌握，民众真能相信全面开放 1 公顷以下的露营场申请后，
观光局能在环保、水保、建管等面向为国土把关吗？
露营场违法情事多 污染溪水目无王法
《上下游》走访少数几家开门的露营场，发现各有各的状况。“楠桂坊”及“戈巴仑”两
营地位于五峰乡和平部落，皆为原住民地区的林业用地，违反土地管制法规。“楠桂坊”
营地高低落差极大，依山坡辟建出五层营区，单层基地面积窄小，列名在经济部提供的“
山崩与地滑地质敏感区”清单中。
“戈巴仑”露营地离主要道路有长约 500 公尺的林荫小径，刚好容车辆单向通行。唯行
政院于 105 年 11 月 25 日会议通过之《露营活动场地设置建议》中裁定，露营场内的
林业用地不可兴辟道路，这条水泥产业道路是否专为露营场辟建？询问新竹县政府地政处
地用科后，答案只有“不清楚”三个字。
林业用地内的露营场辟建联外道路，新竹县政府恐不知情。（摄影／杨语芸）
同样名列“山崩与地滑地质敏感区”清单中，“高山寨”及“梅后蔓”两场位处山坡地保
育区；而农牧用地上的“劳恩布妮的家”则违反《水土保持法》。另外，“好麻吉”、“
宾．狗窝”皆在露营场地外兼营小木屋或民宿，是否取得合法建筑许可，不得而知。更让
人痛心的是，《上下游》直击花湖美地的污水直接排放进营地下方的花园溪中，但业者仍
在脸书上宣扬夏日戏水的乐趣。
詹顺贵：“免经”是政治利益的决定
长期关心环境保护，律师詹顺贵直言，“行政机关迳行修改《非都管》并不违法，但这是
一个政治利益的决定，很可悲。”
詹顺贵析述，《非都管》的位阶只是法规命令，属于主管机关可以处分的行政规则，不必
经过立法院三读。露营场涉及农牧用地的使用，主管机关是农委会，但露营场的主管机关
已被行政院指定为交通部观光局，按理部会间意见不同时，需在行政院进行协商，“这时
就看谁的胳臂比较粗，谁比较有话语权。”
行政院支持“免经”，显然是以选票和利益为导向。除了露营业者的游说及施压外，露营
蔚为风潮，政府或许认为让更多露营场合法能赢得更多选票，且山坡地的农业产值不高，
所以才会骤下这样的决定。但是詹顺贵直指，政府忘了考虑水土保持及下游污染的问题，
“没有灾情，就不会学到教训；灾情惨重时再检讨别人就好了。”
学者：宛如《工辅法》重演 “非都管”土地是政治筹码
“我们不是说露营场地绝对不能合法，但这次行政院严重朝政治、经济利益倾斜。”政治
大学地政系教授徐世荣从政治现实解构农牧用地露营场的问题，他表示“非都管”土地的
使用权利完全掌握在中央，政府将土地的规划与管制当作政治操弄的筹码。徐世荣讽言：
“‘非都管’经常变更，让我们学术圈追赶不及。”
政治大学地政系副教授戴秀雄则认为，问题的根源是《区域计画法》第 15 条对《非都管
》的授权太过粗糙，“立法机关开了一张空白支票给行政权，让行政单位高兴怎么列就怎
么列，”导致土地使用项目与地目即便不相容，也有变更的空间。
戴秀雄说：“依照过去的经验，交通部跟经济部从来不理内政部，像《工辅法》，经济部
说要就要，尽管内政部跟农委会极力反对，结果不但被硬压上架，还揹负罪名，其实真正
的坏人是经济部。”
如今宛如《工辅法》让违章工厂就地合法的剧码重演，只是这次与农委会交锋的单位变成
交通部而已。戴秀雄指出，土地管理的基础在相容性，农牧用地的编列是为了控制农耕环
境，“但露营场是可以种稻还是种水果吗？”他并且认为，业者明知不合法还要开露营场
，就没有什么好喊无辜，“现在不开罚是公务员集体怠忽职守。”
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各种就地合法