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2月初（4），美国第七舰队发出公告表示：“马侃舰（USS John S. McCain, DDG-56）航
行通过台湾海峡，展现美国对印太地区自由、开放的承诺；美军将在国际法许可范围内，
持续在世界任何地点飞行、航行、与执行任务。”对此，蔡英文总统于2月9日的公开谈话
当中表示，美国军机军舰执行“自由航行任务”，是明确展现对印太地区安全现状遭到挑
战的回应。现任国民党高层（副祕书长）指出，蔡总统没有抗议美国的自由航行任务，就
是损害国格。（2/24日，美军驱逐舰柯蒂斯威尔伯号通过台湾海峡，一个月内第二次）
而在2月17日，美国海军第七舰队驱逐舰拉塞尔号（USS Russel, DDG-59），前往南海执
行舰“自由航行任务”，宣称要挑战“中国、越南和台湾等南海主权声索国过度的海事主
张，以及对外国军舰无害通过沿岸国领海的非法限制。”对此，前总统马英九发出长篇声
明表示，美国海军说法不正确，且美军驶入我国领海却没通报，有损我国权益，他并批评
蔡总统没有捍卫主权。
到底什么是自由航行任务？美国为什么会挑战台湾的海事主张？美军驶入了台湾的“领海
”又是怎么回事？真的损害了台湾的国格？说起来，这一切都跟长时间以来的“大中国”
思维有关。
什么是自由航行任务
自由航行任务（Freedom of Navigation Operations，简称FONOPs）自1979年以来即由国
防部和国务院共同执行，旨在确保“公海”上的航行及飞行自由。这是美国长期以来坚守
的海洋政策，也是美国的核心国家利益之一，主要是要确保航行自由不会受到争议领土或
海盗行为等因素影响，重点是要挑战个别国家过度的海洋主张（excessive maritime
claims），例如不符合国际法规范的海域和空域主张，以及对上述两区域航行自由的过度
限制。这样的任务范围扩及全球，当然也包括南海。
从公开的资料来看，美国在2015年首次针对中国在南海的行为执行FON任务，而且针对中
国的任务次数逐年增加，近三年分别已增加到6、8、9次，这也反映出美中大国之间的关
系变化。除了这些公开的FON任务资讯外，美军也规律地派出军舰通过台湾海峡，例如
2020年通过13次。
为什么美国要挑战台湾的南海主张
1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）当中规定，所有船舶均享有通过领海
（领海基线与外部界限间宽度为12海里）的权利，不过必须符合第18条“通过”及第19条
“无害通过”的意义。简而言之，“通过”必须继续不停地前进且不能进入一国的内水（
领海基线向陆地以内的水域），“无害通过”则是外国船舶不能对沿海国主权、领土完整
等使用任何威胁且必须遵守沿海国的相关规范等，即不损害沿海国的和平和良好秩序。至
于军舰是否也享有领海的无害通过权，《公约》仅在第三十条表示军舰必须遵守沿海国规
范，否则沿海国可以立即要求该军舰离开，至于军舰要通过是否须先通知沿海国则未有定
论。
南海因为存在不同的声索国（造成不同领海的主张）所以情况很复杂。中国和台湾都宣称
这整片海都是自己的（而且两国宣称的范围还几乎一样，也就是所谓的11段线/9段线区域
）。此外，中国主张军舰并不享有无害通过权，因此军舰的通过必须取得沿海国同意或事
先通知；而台湾根据《外国船舶无害通过中华民国领海管理办法》第14条规定，外国船只
通过“领海”必须事先告知且受国防部全程监控，且《领海及邻接区法》第7条也规定需
先行告知。所以在两国的实践下，其他国家的军舰如果要通过此区，皆需“通报”，且不
能够有危害沿海国和平或违反其相关规定的意图和行为。
不过，上述主张与一般海权国家（最明显的就是美国与英国）的立场不同，因为这些国家
认为军舰在领海既享有无害通过权、也不需向沿海国报备或取得授权。在不同的认知下，
美国认为“军舰通过沿海国领海需事先通知或取得授权”是不符合国际法规范的，因此才
会以“自由航行任务”来挑战这种主张。
美方新闻稿中说要挑战“中国、越南和台湾”对此区的非法限制这样的字句在先前也出现
过。2016年1月时，由于马前总统登上太平岛并且宣示，整个南海都是中华民国固有领土
，所以美国国防部随即发出新闻稿说要挑战中、台、越限制航行权力与自由的意图。
以2015年5月26日外交部在马总统宣布“南海和平倡议”后所发的声明为例，以下这段是
我国对南海主权主张最常见的句子：“中华民国政府重申：无论就历史、地理及国际法而
言，南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、东沙群岛及其周遭海域系属中华民国固有领土及海
域，中华民国享有国际法上的权利，不容置疑。”
相较而言台湾海峡就单纯许多。台湾海峡最窄处扣除两国领海尚有46海里，这范围不在任
何一国主权下是没有疑虑的。又台湾海峡在地理及功能上皆符合《公约》用于国际航行海
峡的规定，理当适用“过境通行权”（限制较“无害通过权”宽松，但较公海的自由航行
严格），但在美国的认知下（且美国并非《公约》缔约国），台湾海峡为国际海域中的公
海，因此美国派军舰或军机行使的是公海的航行和飞越自由。一般而言，美国派遣军舰通
过台湾海峡的目的，除了是进一步宣扬“公海的航行自由”外，也应是在向中国传达台湾
海峡绝不是中国的“内水”。
可惜的是，仍有很多人（尤其泛蓝政客）不断批评美国派军舰通过台海造成两岸的紧张，
完全忽略了中国才是造成两岸关系紧张的主因。
近日马前总统的声明当中，便大力批评美国，认为美国引用《公约》主张“军舰可无害通
过”但必须要申报。然如前所述，军舰享有无害通过权与否，仍依国家不同而有不同看法
，且《公约》当中其实并没有明文规定。此外他似乎也忘记了美国挑战台湾在南海的宣示
，自己的政策（即宣称整个南海都是我们的）便是最直接的原因之一。依照这样的说法，
中国大肆军事化南海各岛礁和填海造陆的行为才是严重侵犯我国主权的挑战，外加三不五
时就派军机军舰到处绕，为何却鲜少听到马前总统对中国南海行动的批评？
台湾对南海的主张是什么
台湾过去在国民党执政时期，一直都是用模糊处理的方式来面对南海议题，尤其是在宣称
整片海域都是“固有领土”，但从没讲清楚这个固有领土是什么意思，既不按照国际法的
标准来宣告是“领海”，又说其他国家船舰通过必须通报，而且就连“专属经济海域”的
范围也都没有正式宣告。
这样的作法可能有几个原因。一方面是因为不管是要维系并执行所谓“主权”或者“专属
经济海域”的范围，都需要有足够的兵力投射补给线来“执法”，而就这部分来说，我们
明显做不到。光是看距离这个因素，台湾与此区域距离超过1600公里，我们没有实力去执
法，驱逐其他国家的船只行为。而且我们也不可能阻止美国军舰开过来这区执行自由航行
任务。
二方面是此区牵涉到太多不同国家的行为者，包括越南、菲律宾、中国等等，每个国家都
宣称此区部份或全部的主权。
三方面是一直无法摆脱所谓中国自古以来历史水域的这种思维方式，反正就一直讲说这整
片都我们的，但却和当代国际法及国际政治脱节十万八千里远。
先前我国官方的主张和中国如出一辙，都是宣称这整片海域都是“中国的”，差别只在于
到底是哪个中国，ROC或PRC。如果仔细看马英九办公室发出的新闻稿，里面引了很多法条
跟大家说，为什么通过领海必须要通报，包括我国的《领海及邻接区法》、《联合国海洋
法公约》等等，内容主要就是批评美国通过我国领海没申报，以及批评台湾执政者没有向
美国抗议，有损国格。马办要求各部会严正表态抗议，捍卫主权。但现在问题来了，到底
南海的哪一个地方是我国领土？根据什么样的要件来证明南海是我们的？哪边有宣告过？
何时曾经执行过这样的宣告？
当然现在台湾实质控制有太平岛—南海最大的自然生成岛屿，而且也在上面驻军。但问题
是这个岛从来没有被任何国际法庭或者任何其他国家承认为一个“岛”，甚至还曾经被国
际仲裁庭宣布“目前”它只是个“礁”。先不论国际仲裁庭的法律效力和后续争议，根据
《海洋法公约》第121条，太平岛必须先被认定为“岛”而不是“礁”，才能够宣称拥有
专属经济区和大陆礁层。太平岛依据海洋法公约121条第一项，符合低潮时高于水面的定
义，但无法维持“人类居住或其本身经济生活”（并不是只有证明拥有淡水就可以），这
类“小岛”被赋予一个新名词叫做“礁”。如果连南海最大的“岛”，现阶段都不能被判
定为“国际法上面的岛”，那要说其他小岛是岛就更难了。而且重点在于，若将太平岛领
海基线往外延伸12海里，也无法据此宣称整个南海都是我们的。
马前总统以及过去我国一直用这种“历史性水域”的方式宣称拥有南海，这种超现实的说
法，除了反美以及附和中国说法（骂美国，说他们引起争议）之外，没有任何效果。
需要一套整体的国际法论述
台湾过去由于“中华民国等于中国”的思维，导致我们鲜少研究官方政策是否与现今国际
法相符合，尤其在过去中国国民党执政下，研究方向更是不可能违背这样的旨意。这当中
以南海政策和钓鱼台相关论述为最典型的例子。国际法当中要证明自己的领土，有一定的
要件和程序，不是随便拿个古书出来说上面有讲到就可以证明是自己的领土。有很多真正
重要的事情，例如针对太平岛上是否可以维持人类居住和经济生活，以及国际法庭怎么看
待这些定义，这些要件却从来没有人认真研究过。
台湾要真正成为一个海洋国家，在国际法和外交政策上的研究不可少。我们现在必须要好
好投入心力研究，以期能够依据国际局势发展程度提出不同论述。过去那样子打模糊仗或
者延续大中国思维的方式，在各方面来说都是台湾融入印太战略以及成为海洋国家的障碍
。
我们可以看到这一个月以来，美国已经派军舰通过台海、驶向南海，美日印澳四方会谈继
续进行，美日澳三国在太平洋演习，还有美国两大航母群在南海演习，这些都是中美对峙
持续白热化和常态化的表现。蔡总统2月9日的公开谈话肯定美国回应印太地区安全现状的
挑战，其中有两层意义。一方面是将台湾放在美国印太战略重要环节，另一方面是也再把
整片南海视为我国的“固有领土”。但我们仍然需要一套整体的国际法论述，无可回避。
美国执行这样的自由航行任务，可以视为美国做为一个全球最强霸权国家的象征，因为要
能够确保航行自由，背后需要军力投射能力。也没有哪个国家有办法像美国一样动不动就
把航母开到世界各个角落。
美国确保航行自由一直以来都是最核心的国家利益之一，并不会受到政党轮替影响，当中
一个重要的考量点就是确保台湾海峡不会成为中共的内水，也要确保南海不会军事化、受
到中共控制。对台湾来说，我们当然不用事事都听美国的，但是就美国的自由航行任务这
两点最核心考量，何尝不符合我国国家安全的最根本利益？
4.附注、心得、想法︰
※ 40字心得、备注 ※
其实这厮
就是一个党国民族主义建立的样板人物
他无法跳脱那一套
但又登上了高位
只能率众转往光谱靠近的一边
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自删与板主删除，同样计入额度 ※