1.转录标题︰借镜日韩》面对美猪牛争议
颜慧欣：日本采“食品安全委员会”换得民众信心
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3.转录来源︰信传媒
4.转录内容︰
蔡政府宣布松绑开放含有莱克多巴胺的美猪及月龄30个月以上美牛进口，这项历经3任总
统、长达10余年的禁令，将于明年1月1日正式解禁。也让美猪美牛也再度成为近期国内食
安与外交、贸易谈判的焦点话题。
事实上，开放美猪美牛进口议题至今已吵了超过10年，不管是扁政府、马政府一直到现在
的蔡政府，皆面临着美猪美牛叩关的压力。如今台湾面临放宽美猪美牛进口的处境，其实
早在10多年前，日本、韩国就已经有过类似的经验。
美牛争议韩国也曾面临
2003年，美国爆发第一起狂牛症，当时韩国也采取了暂停美牛进口的紧急措施，直到2006
年才“解禁”，不过那时韩国也只有逐步开放30个月龄以下的美牛进口，一直到美韩FTA
在2008年签署之后，美国则进一步要求韩国也必须开放30个月以上的美牛进口，这才引发
了韩国民众的大规模抗议。
中华经济研究院WTO及RTA中心副研究员颜慧欣接受《信传媒》专访时表示，当时韩国的社
会舆论主要抗议的两大诉求，包括第一不满牛龄完全没有限制，第二则是美韩FTA，当时
韩国承诺美牛进口从2012年的40％关税分年逐步调降关税，预计2026年降至零关税。
韩国用逐年调降关税，换得美国的安静默许
也因为当时社会的反弹声浪太大，使得美韩FTA并未在第一时间立即生效，而为了平息争
议，当时美韩的作法是透过双方自主性的民间贸易商达成协议，在韩国消费者尚未恢复信
心之前，韩国的进口商仅会进口30个月龄以下的美牛；而美国的牛肉出口商也配合韩国，
确保销往韩国的美牛必须来自美国农业部品质（QSA）认证的农场，这才逐渐让民间抗争
缓和下来。
颜慧欣直白地说，“（即便）韩国到目前为止也只有开放30个以下的美牛，但韩国已经是
美国牛肉的第2大市场，原因就是来自美韩FTA降税的助攻。”从韩国的例子来看，开放30
个以上或30个以下的美牛至今已经不是关键，最重要的是透过“降关税”才得以让美牛在
韩国市场壮大，这也是为什么后来美国也不再要求韩国开放30个月以上美牛进口。
“我觉得美国的利益还是在于，我到底可以卖多少给你。只是现在我还不能确保我的市占
率之前，当然就先从国际规则着手，可是一旦有了市场率，国际规则也不一定能增加市占
率，反倒关税才是很大的关键。”
日本建立独立风险评估机构
至于日本的例子又与韩国有些不同。
由于日本曾在2001年发生本土狂牛症事件，因此，日本政府在2003年随即在内阁府（相当
于我国的“行政院”）成立独立风险评估机构—食品安全委员会，其最重要的任务就是执
行以科学为基础的风险评估与食品安全风险沟通，且该机构是独立于厚生劳动省、农林水
产省2个风险管理机构。
日本是在2005年开放30个月龄以下牛肉进口后，直到2019年初才一并将被国际动物卫生组
织（OIE）认定为狂牛症“可忽略的风险区”的美国、加拿大、爱尔兰开放全牛龄进口，
同年4月日本随即与美国展开美日贸易协定谈判，该协定并于10月签署、在今年1月生效。
“食品安全委员会”让民众安心
“日本因为建立了食品安全委员会，不论是自己的本土牛肉或是外国牛肉，早已建立了与
民众沟通管道，也以科学证据显示，解禁外国牛肉不会产生危险。”颜慧欣说。
颜慧欣分析，日本曾经有过本土狂牛症案例，因此日本对于本土牛肉也针对不同的牛龄进
行不同的检疫，并采取逐步开放，等到国内牛肉完全解除之后，才对美国牛肉与其他国家
的牛肉一并解除。换言之，食品安全委员会也协助了日本政府因应美牛进口开放所产生较
大的负面冲击。
实际上，同样被国际动物卫生组织（OIE）认定为狂牛症风险最低的“可忽略的风险区”
还有澳洲、日本等国，但台湾却对澳洲牛肉及日本和牛皆开放全牛龄进口，唯独针对美牛
采取年龄限制，成为美方长久以来始终“抱怨”的另一项原因。
政府应该强化科学论证
根据卫福部长陈时中本月所公布的美猪莱克多巴胺限量标准，除了肾脏低于国际食品法典
委员会（Codex）订为0.04ppm外，肝脏、脂肪及肌肉比照Codex标准，另增订其他可食用
猪杂碎部位（胃、肠、心、肺、舌、肚、脑、血）为0.01ppm。
颜慧欣则说，按照Codex目前订有标准仅有4个部位包括肌肉、脂肪、肝脏、肾脏，但现在
大家质疑的不是纯粹国际标准这一块，而是其余部位并没有Codex标准，其他可食用猪杂
碎部位又是如何订出来？实验测试与风险评估报告在什么地方？
她认为，现阶段政府应该强化科学家的论证，在面对食安风险评估应尽量避免让行政官僚
影响了科学判断，但目前为止，几乎都是由卫福部长陈时中或是农委会主委陈吉仲出面告
诉国人近况，“现在是需要专业的数字来取得人民的信任，而不应该只是政治人物单方面
出来说。”
政府推国产猪标章，小心对外国产品产生歧视
另外，从韩国、日本开放美牛进口的经验当中，台湾又能从中学习到什么？蔡政府如何面
对当前国内部分的反弹声浪？
颜慧欣指出，除了目前众多专家所提议的“源头管理”之外，“我认为应该更强化‘从农
场到餐桌’整个环节的追踪流程，甚至是台湾的美牛美猪进口商也应该好好把关美猪美牛
的生长纪录保存，当然这也需要美国政府的协助。”
颜慧欣也特别提醒，虽然近期农委会针对美猪议题，将推统一国产猪标章是一个正确的方
向，但必须小心的是，目前很多地方政府带头喊话中小学营养午餐限用国产猪肉，这恐怕
会引发另一个争议，因为这是对于外国产品的歧视，又是违反另一个WTO的规则，也就是
政府的行为不可以直接对本国、外国产品产生不公平的待遇。
美中冲突让台湾的重要性浮现
颜慧欣指出，政府在美猪美牛开放议题上是迟早必须面对，现在只是选择解决的时间点而
已。
但为什么选择在这个时间点放宽开放？颜慧欣则提出4点分析，综观外部的国际情势与国
内的政治考量，“与其说是美方的强力要求，不如应该说，台湾也搭配了自己本身的国内
判断。”
第一点，随着美国总统川普上台之后，对于国际情势的政治思维及经济思维都有了新的转
变，他任内主推“经济安全等于国家安全”的政策卖点，谴责北京给予国营企业各种不公
平补贴形成恶意削价，经过近两、三年的发酵，开始获得各国认同，而台湾也大致接受了
这样的国际思维，“从台湾的国家安全角度，我们要考量如何稳固经济，其中一环就是稳
固与美国、主要贸易对手国的联盟关系。”
第二点，目前很多国家已开始推动“第二供应链”，尽管台湾的地位存有重要性，但到目
前为止，台湾并没有很清楚地被纳入第二供应链的范围，而台湾当然也希望能在第二供应
链中的定位更加清楚，“但我们总要做一些事情递出橄榄枝，期待国际也能这样对我们。
”
第三点则是政治考量。颜慧欣也直白地说，“难得川普总统对台湾是如此友善，我们也可
以表示一些友好之意，助攻他的总统选举。”
最后则包含，国内政治面的考量。颜慧欣也指出，蔡政府目前处在第二任期初期，假设拖
到明年才表态，一方面对于美国总统大选的助攻意义已不存在，另一方面国内政党也要开
始准备投入2022年的地方选举，因此通常并不会在选举年前做太大的政策动作。
颜慧欣分析，美国不是只要求台湾针对全牛龄进口开放，而是对全世界国家皆是如此，不
论是日本、韩国等已签署FTA的国家，又或者是非FTA国家，例如中国，皆被要求开放全牛
龄进口，“我觉得对美国来说，在有一套游戏规则之下，美国只是要实现它的商业利益…
这也是美国向来对它的盟友、贸易对手国一向的做法而已。”
台湾想要FTA，要看USTR有无“挂号”
透过美猪美牛放宽进口事件来看美台经贸合作的机会，为什么台湾非得加入台美BTA？这
对台湾究竟有多重要？
事实上，美国联邦众议院也在今年3月初以倒性票数通过“台北法案”（台湾友邦国际保
护及加强倡议法案），在这个法案之下也敦促美国行政部门应强化台美经贸关系。颜慧欣
指出，“台湾总是要给美国一个转开开关的方法。”
“我们只是先解决积压已久的陈年老案。”颜慧欣补充，美猪美牛的松绑开放仅是先解决
多边经贸的问题，向美国展现出台湾是有遵守国际义务的承诺且愿意履行，“解决美猪美
牛问题只是表现我们对美国的善意，只是转开了开关，但是有没有办法启动台美FTA？年
底以前基本上应该不可能。”
颜慧欣也解释，美国负责经贸谈判的美国贸易代表署（USTR）基本上有一定的步骤，USTR
通常在对外洽谈双边FTA之前，必须在启动谈判的90天前正式书面通知国会，因此从时间
上推敲，年底之前台美启动双边谈判的可能性几乎微乎其微。
台湾长期处在舒适圈，现在是脱胎换骨的好时机
“过去台湾所签的FTA，大家都会讲说好像都要中国同意才可以谈。”颜慧欣指出，跟美
国谈经贸协定包含了经济与政治意涵两个层面，其中是政治上的象征意义，其他国家可能
会因为台湾与美国签订双边贸易协定而产生“跟风效应”，至少是有机会与其他国家进一
步洽谈FTA。
其次是台湾的经济利益。颜慧欣表示，台湾仍是以出口为导向的国家，在日本、韩国皆与
美国签订FTA的情况下，台湾产品在关税这关就顿失了竞争力，台湾厂商必须花更大的力
气去思考转移生产基地又或是降低生产成本，“实际上有一些业者也会反映说，不想再当
游牧民族，过去业者会到中国，绝对都是基于成本考量，接着现在到东南亚也是成本考量
。”
随着这两年国际政经面临大变动之际，厂商可能正在评估要迁离中国，并寻求新的投资据
点，这时候倘若台湾与美国能有明确的经贸协定，对于业者来说无疑是吃下定心丸，也让
业者能比较确定未来的经贸方向。
长期观察国际经贸发展的颜慧欣则说，亚洲邻近国家像是韩国，过去可能看似曾经不如台
湾，但韩国先后曾历经欧韩FTA、美韩FTA等外来压力，脱胎换骨以后让韩国经济快速成长
，反观台湾却是长期处在舒适圈，反而拖慢了台湾产业发展的脚步，因此从台美经贸协定
的整体利弊得失来看是利大于弊，“因为我们需要有冲击式的外部压力让台湾‘转大人’
。”
政府的事前准备工作做好了吗？
但过去以来不论蓝绿执政，政府对于推动任何的双边经贸协定一向都会淡化处理受冲击的
产业，然而实际上经贸谈判不可能是完美的结果，因此政府若是在与民众沟通的程序上仍
是采取过去偏向隐晦不明的方式，恐怕也会形成未来谈判很大的绊脚石。
毕竟双边的经贸谈判势必是各取所需的过程，在谈判桌上双方将各自针对国内的优势产业
采取进攻、对弱势产业则尽力防守，又或是进一步争取缓冲的空间甚至是进口配额等。
颜慧欣则提出数据指出，台湾目前整体平均关税为6.5％，而美国的整体平均关税为3.3％
，换言之，美国本身的关税障碍目前是低于台湾，一旦台美进入双边谈判，目前可先预想
到的是，国内的汽车、农产品产业将可能首当其冲，原因是，目前台湾进口小客车的关税
税率为17.5％、农产品平均进口关税为16.9％依旧偏高，将来也势必将会面临关税调降的
压力。
颜慧欣也指出，与台湾产业结构相同的韩国，当年与美国举行第一轮FTA谈判，当时美国
正是锁定汽车产业作为前进韩国市场的重要产业，而第二轮美韩再次谈判，韩国则是承诺
扩大美制汽车配额进口从一年2.5万提高至5万辆。
但反观有弊也有利，台湾因此能得利的产业也是美国目前关税偏高的产业，像是台湾外销
海外的纺织成衣、机能衣、工具机、螺丝螺帽等产品类别也预期将会是相对有利的产业。
颜慧欣指出，国际上谈双边经贸协定主要有两大面向，第一是市场开放的面向，例如调降
产品关税、服务业开放等方面；第二面向则是属于体制的调整，像是科学验证、法规接轨
及法律行政救济程序等方面，这也是行政部门在进入双边谈判之前必须要具有的工作准备
。
但不管怎么说，颜慧欣则强调，政府若有望朝着台美双边经贸协定的脚步迈进的话，政府
应该在展开台美谈判之前，先让民众、产业明确理解未来产业可能面临的冲击与代价，并
事前提出让产业调整或安心的应对措施，接下来再与美国进一步进行双边经贸谈判，才不
至于引发更大规模的民怨。
5.附注、心得、想法︰
中经院专家比较常受访的是李淳
信传媒这篇专访另一位专家颜慧欣
(专精于国际经济,国际租税,贸易救济制度等研究领域,长期观察国际的经贸发展)
谈的面向也蛮多的,尤其有日韩的经验可借鉴