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李登辉世纪 开创与超越／李登辉宪改遗产与民主衰退
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2020-08-01 23:26 联合报 / 周阳山／文化大学国家发展暨大陆所教授
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一九九○年七月，李登辉总统主持国是会议，商讨宪改问题，达成了由国民大会负责的“
一机关、两阶段”修宪共识。自此开展了长达十年的宪改工程，政府体制与民主制衡机制
丕变，民主化也发生了重大转折。
一九九一年四月廿二日，第一阶段修宪完成，通过修宪条文十条。根据其前言，“为因应
国家统一之需要”，增修宪法条文。其中规定，国大代表三二五席、立委一六一席及监委
五十二席。另外，还规定总统得设国家安全会议、国家安全局，行政院得设人事行政局，
使这三个原本违宪机关，取得合宪地位。
一九九一年底，第二届国代选出后，着手第二阶段宪改，并于九二年五月廿七日，完成了
后续八条修宪条文。原先由监察院行使的同意权，包括司法院和考试院高层人事，均改为
由总统提名，经国大同意后任命。另外，新增国大集会时“听取总统国情报告，并检讨国
是，提供建言。”第二阶段修宪中另一项重要变革，是总统由“自由地区全体人民选举之
”，任期改为四年一任，连选得连任一次。但若系罢免，则由国民大会补选，继任至原任
期届满为止。
经过两阶段修宪，改革任务本应告一终结。但此时修宪却如同脱缰野马，难以扼止！由于
朝野间对于宪改方向缺乏共识，到底采总统制或议会内阁制也出现分歧，许多增修条文很
快即已失效。于是，国大决定干脆将前两阶段条文全部取消，从头起算！一九九四年八月
一日，公布第三阶段修宪条文共十条。其中规定国大设议长、副议长；成为每年集会常设
机关。另外，由总统提名、经国大或立法院同意任免命令，也无须行政院长副署，总统掌
控着重要人事权。再者，立委增加至一六四席，监委则定额为廿九席。
一九九七年七月十八日，在逾千位法政学者反对下，国民大会完成由李登辉主导的第四次
修宪。原先“议会内阁制”变成“半总统制”，或称“改良式双首长混合制”；就此取消
立法院对行政院长同意权，改为由总统直接任命。而行政院长副署权，也大幅度萎缩。立
委名额又再次调整，改为二二五席，司法院大法官亦改为定额十五席，任期八年，且不得
连任。
第四次修宪另一项争议，是取消省长和省议员民选，这是民主化过程中参政权的萎缩。在
省长一职取消后，省府“置委员九人，其中一人为主席，均由行政院院长提请总统任命之
。”这正是从精省走向冻省的开端。
但是，国大修宪转轮却不听使唤，也不肯停歇！一九九九年九月三日，国大勉强通过第五
阶段修宪，将自身任期延长达两年之久，公然违背不得自肥原则。结果被司法院大法官会
议裁定，违背宪政民主与程序正当原则，应属无效！
此时，李登辉的总统任期即将结束。在大选中惨败的国民党，深恐新成立的亲民党会在原
定四月廿九日国大选举中迅速成长，乃决定与敌对民进党合作，尽速完成第六次修宪，立
刻将国民大会虚级化！而国大任期也确定在李登辉去职当日五月十九日终止。这也就是延
任未成，国大自宫，与李总统同日引退。
由此看来，李登辉的宪改工程，是运用国大修宪，为总统扩权，进而取消阁揆的同意权。
自此，行政院长从权责相符的最高行政首长，降格为替总统分忧的僚属。过去廿三年来，
行政院长一共换了十六位，任职期间太短，平均还不到一年半；结果造成政府功能衰退，
政策难以贯彻，老百姓同受其苦，这正是民主化的逆退和台湾人的悲哀！
4.附注、心得、想法︰
觉青一边尊崇郑南榕一边悼念李登辉 都不知道他是在谁执政时自焚的吗?
还要公家机关降半旗三天 会不会太夸张?