蔡英文当局维持现状是表象非本质，蔡英文执政政策的核心仍然是坚持“两国论”的政治
定位，虽然不改变“中华民国”的“国号”，但是把“中华民国”等同于“台湾”，把两
岸定位为“两国”。蔡英文竭力做出“维持现状”的表象，实际上是为法理“台独”来寻
求时间及空间上的承接，这就是蔡英文执政以来的本质。
《蔡英文当局执政的本质》
中国社科院现代史研究所台湾史研究室副研究员李理博士
　　1999年7月9日李登辉抛出的“两国论”，在海内外引起轩然大波，也使得两岸关系急
速冰冻。随着陈水扁执政，“两国论”成为民进党大陆政策的基础，此后岛内不断地去中
国化，刺激和挑衅大陆，岛内族群政党政争不断，经济持续衰退……经过近二十年，台湾
社会已经流变为政治分裂，经济衰退，民心明显低迷，人才资金不断流失，国际地位不断
边缘化。马英九执政以后，虽承认“九二共识”，但强调“一中各表”，对民进党的“去
中国化”及历史教育问题等并没有很好地修正。2016年“两国论”的起草者蔡英文当选为
台湾新的领导人。她不顾台湾经济社会持续的衰势，拒不接受“九二共识”，以“维持现
状”为借口，践行着做而不说的“两国论”。
　　一、蔡英文起草“两国论”引两岸关系急变
　　“两国论”虽由李登辉提出，但其全部的内容是什么，不光大陆学者没有掌握，即使
在台湾也是“最鲜为人知的政坛秘密。除了李登辉及蔡英文、张荣丰等少数参与者之外，
没有人知道他全部的内容”。①但有一点可以肯定，就是台湾现任领导人蔡英文是“两国
论”出台的召集及起草者。
　　1998年8月克林顿总统访问中国并在上海提出“新三不”以后的一个月，李登辉决定
在“国安会”成立所谓“强化中华民国主权国家地位小组”。时任“国安局长”的殷宗文
向李登辉推荐了刚刚受聘为“国安会”咨询委员的政治大学教授蔡英文。此时蔡英文正在
马来西亚访学，接到电话后紧急回台与李登辉见面，长谈后成为“地位小组”的召集人。
蔡英文召集多位极为年经的法政学者参加研究，并由当时“国安会”两位咨询委员张永丰
、陈必照及“总统府”副秘书长林碧炤担任小组顾问。
　　“两国论”的研究报告于1999年5月初步完成，由“蔡英文提报殷宗文同意后，正式
呈送给李登辉核示”。②这份研究报告其全部内容没有向外界公开，但“前言”部分就明
确定位两岸至少是“特殊的‘国与国’关系”。“两国论”也不仅仅停留在字面上的几个
字，它涉及到大陆政策、“外交”政策以及“修宪”三个部分，其中又以大陆政策因涉及
到两岸的重新定位，是其中的重中之重。
　　“两国论”的核心内容是“台湾而非‘中华民国’是一个‘主权’独立‘国家’，它
的名字刚好叫‘中华民国’，而‘中华民国’台湾的‘主权’与治权均不涉及大陆，人民
与领土也仅涉及于台澎金马，即台湾不是中国的一部分，台湾与大陆是两个不相隶属的‘
国家’，两岸关系不是内政问题，而是‘国际’关系，使用‘国际’法与‘国际’规则，
它的最终境界是双方相互承认对方为‘中华民国’及中华人民共和国”。③为此要订定增
修条文冻结宪法第四条“中华民国领土，依据其固有之疆域，非经国民大会之决议不得变
更之”，修改为“‘中华民国’领土为本宪法有效实施地区”。同时，增订公民投票的法
源，使‘国家’前途重大决议等皆须经全体国民同意。④
　　为此研究报告建议：“以后不再提‘中华民国’是1912年就已经存在，因为‘中华民
国’只是一个名字，而且是现阶段不得不使用的名字，而‘中华民国’是1912年就已经存
在的说法，就会给‘中华民国’一个历史的内涵。”“两国论”虽然能够接受“中华民国
”在台湾这样的说法，但认为“1991年开始修宪以后，‘中华民国’就蜕变为‘中华民国
台湾’，它在法律上及其本质上已经等同于第二共和或者新共和。与过去的中国或‘中华
民国’或现在中国大陆的中华人民共和国都没有任何的关系”。⑤
　　根据“两国论”的大陆政策，“自由地区”、“台湾地区”、“大陆地区”、“分裂
的‘国家’或‘中华民国’至1949年起隔海分治”等的说法也不能使用，因为这使得台湾
与大陆产生历史的关联，将来不易被切断，应当改为“中华民国”，故还必须对涉及的相
关法律条文进行修改。诸如在现行法律方面，“国安法”、“国籍法”、著作权法及两岸
关系直接有关的法规，诸如台湾地区与大陆地区人民关系条例及其实施细则、大陆地区人
民进入台湾许可办法、大陆地区人民在台湾地区定居的许可办法等，都要进行修改。
　　由蔡英文等人起草的“两国论”，从后来李登辉及陈水扁执政的政策推断，可能其主
要内涵如下：
　　⑴台湾不是中国的一部分，是‘主权独立’的‘国家’。
　　⑵它的国号称为“中华民国”、“中华民国台湾”或“台湾”。
　　⑶“中华民国”从1949年开始。
　　⑷“中华民国”的领土及治权范围为“台澎金马”。
　　⑸“中华民国”与中国没有历史文化关系，它的历史文化是台湾史及台湾文化。
　　⑹“中华民国”与中国没有政治关系，所以需要全面“去中国化”。
　　⑺“中华民国”与中国不需要经济关系，所以推行“新南向政策”。
　　⑻波茨坦公报、开罗宣言等让台湾与中国难以切割，应回避或批判。
　　⑼南海问题上不为中国背书，放弃历史性水域，只强调目前占有之岛屿之权力。
　　⑽东海问题上敬重战后国际秩序，钓鱼岛为日本所有。
　　“两国论”核心重点坚持台湾不是中国的一部分，这与大陆的“一中原则”中主张台
湾是中国的一部分的说法，是完全对抗性的。同时“两国论”也反对国民党长期一贯主张
的台湾与大陆都是中国一部分的说法，甚至连“一国两府”、“一国两区”、“一个分界
的中国”、“一个国家，两个对等政治实体”⑥等等都一概不能接受。故也不能接受台湾
版的“九二共识”，因其主张“一个中国、各自表述”。
　　李登辉在1999年7月9日接受德国之声的记者访问时明确提出“两国论”：“1991年修
宪以来，已将两岸关系定位在‘国家’与‘国家’，至少是特殊的‘国与国’的关系，而
非一合法政府，一叛乱团体，或一中央政府，一地方政府的‘一个中国’的内部关系。所
以北京政府将台湾视为叛乱的一省，完全昧于历史与法律上的事实。也由于两岸关系定位
在特殊的‘国与国’关系，因此并没有再宣布台湾‘独立’的必要。”⑦李登辉的表态表
明台湾政府推翻了自1991年废止动员戡乱以后的台湾大陆政策，此后基于大陆与美国的压
力，没有公开继续实施“两国论”，但以此为标志国民党两岸政策已经发生了质变。


　　“两国论”出台之时，也恰好是民进党“台湾前途决议文”出台之时，这标志着以“
两国论”为基础的大陆政策，开始在台湾实施，持续在各领域“去中国化”，也成为后来
民进党执政的政策基础，甚至在马英九执政时代，也没有完全把它扭转过来。
　　二、蔡英文力推民进党实施“做而不说的两国论”
　　“两国论”完稿于1999年5月，恰好与“台湾前途决议文”同月。民进党的“台湾前
途决议文”，是民进党追求事实‘独立’转型的纲领性的文件。该决议文首次承认“中华
民国”名号，但内涵是台湾是一个“主权独立国家”，而任何有关“独立”现状的更动，
必须交由公民投票。此后台湾前途决议文是民进党处理两岸关系的最高原则。
　　通过上表分析可以看出，由蔡英文等人起草的“两国论”，与民进党“台独党纲”及
“台湾前途决议文”中对台湾的定位、对两岸关系的定位、对一个中国原则的看法、对台
湾作为“国家”的治权领土范围及对两岸关系未来的走向都完全相同。
　　“两国论”起草时间与“台湾决议文”基本同时，“虽然一个源自当时的国民党主席
，一个源自民进党，但我们有理由推断，两者幕僚很可能在选前早已暗通款曲，并在各自
屋顶下分别制造“两国论”与决议文。这也说明为什么选后两者可以自然结盟成为扁政府
的“国安”团队，共同执行‘做而不说的‘两国论’”。⑧
　　李登辉在卸任前极力向陈水扁推荐蔡英文，使得蔡得以担任了陆委会主委，摇身成为
陈水扁两岸政策的核心幕僚。“蔡实际领导‘两国论’小组，又负责建立‘国家安全网’
，可以说对新的局势掌控最深，由她主持陆委会扮演教练兼守门员的角色最为适宜。”⑨
　　陈水扁执政后曾表示新政府愿意接受“一个中国，各自表述”的共识，但是这种说法
在第二天即遭到陆委会主任蔡英文的否认，造成了下属否定长官谈话的罕见例子。蔡英文
强调，“今后不再提‘两国论’，但应将继续执行‘两国论’。”⑩
　　2000年7月，蔡英文表示公开提出“台独”是台湾人民对两岸关系的选项之一，公然
为“台独”主张张目。在以后四年陆委会主委任内，蔡英文拒不承认自己是中国人，否认
一个中国原则和“九二共识”，不遗余力地帮助陈水扁鼓吹“两国论”及“一边一国论”
，千方百计地阻挠和破坏两岸关系，为两岸“三通”设置重重障碍，力推各领域的“去中
国化”，实施“做而不说的‘两国论’”。
　　三、蔡英文执政的本质——既做又说的“两国论”
　　蔡英文是“两国论”的起草及推动者。在竞选时期，就公开否定“九二共识”，说“
九二共识”是“2000年第一次政党轮替之后，才被国民党创造出来的名词”。2016年夺得
大位后，虽表态“维持现状”，但执政以来的政策策略主轴，完全就是在执行推动其“两
国论”。在2019年元旦讲话中公开“呼吁中国，必须正视’中华民国‘台湾存在的事实”
，“中华民国台湾”之语完全暴露其执政的本质就是“既做又说的‘两国论’”。
　　首先，蔡英文通过否定“九二共识”来否定“两岸一中”。“九二共识”是两岸关系
和平发展的政治基础，因其针对的正是两岸间最核心、最关键、也最棘手的“一个中国”
问题。然而在“九二共识”这个两岸最关键问题上，蔡英文采取了模糊、回避甚至否定的
态度，其目的就是企图以“两国论”的“台独”政治主张取代“两岸一中”的核心意涵。
她在“就职演说”中采取回避和模糊的态度，对“九二共识”停留在尊重两岸“两会”会
谈的历史事实层面，对于是否有“共识”，“共识”是什么则避而不谈，其态度实质就是
否定“九二共识”中“两岸同属一个中国”的核心意涵。在2016年“双十讲话”中，蔡英
文提出“四个不会”，并且要求大陆：“正视‘中华民国’存在的事实，正视台湾人民对
于民主制度的坚信。”通篇把大陆与台湾区隔为不同的国家定位、冲突的战略利益、对立
的国际角色等，其界限之清晰明确前所未有，意在岛内外塑造两岸绝非一国且相互敌对的
基本关系认知。
　　其次，在政治上，蔡英文利用民进党执政的公权，藉推动“转型正义”之名，行“政
治清算”之实，强势主导立法机构通过为国民党量身定做的“不当党产处理条例”，推进
“促进转型正义条例”的“立法”，倾尽全力追讨国民党党产，藉“转型正义”全面清算
“威权统治”时期国民党的所作所为，企图一举从物质上、精神上消灭国民党，让国民党
永无翻身之日，切断国民党主流所宣导的“两岸一中”，谋求实现民进党“长期执政”，
来达到实质性的“台独建国”。
　　第三，在经济上，为“去依赖大陆化”，限制两岸交流，蔡英文试图通过“新南向政
策”来弱化两岸经贸往来。公布《“新南向政策”政策纲领》，并推出《新南向政策推动
计划》，设立“新南向政策办公室”，作为直属蔡英文的幕僚单位。所谓的“新南向政策
”实质就是“脱陆进南”和“联美日抗大陆”，以减少对大陆的经贸依赖，提高和东南亚
、南亚和美日等国家的经贸连结。因此，对蔡英文和民进党而言，“脱陆进南”的战略目
的，是为“柔性台独”、“实质台独”和“力抗中国”而服务，是“台独”政经总战略的
关键一环。
　　第四，在思想文化上，蔡英文上台就宣布废止马英九时期的“课纲微调”政策，恢复
“台独”色彩浓厚的中学历史课纲。后又推动所谓“文言文和白话文比例修正案”，企图
减少高中语文教材中的文言文比例。接着在中小学课纲中，将中国史课程完全并入以日本
史为主体的东亚史中，从史观上消亡了中国史。意识形态上更以“去孙中山化”、“去蒋
介石化”、“去孔子化”、“去郑成功化”，教育煽动青少年一代的“台独”意识，鼓励
助长了岛内“台独”势力的猖獗。
　　第五，在外交上，蔡英文加强与美国及日本的关系，虽然“断交”危机延续，但民进
党有人狂言：“邦交国”丢光也无所谓，反而可以用“台湾共和国”的新“国号”在国际
社会立足。美国2018年度的《国防授权法》中鼓励台美军事交流，《台湾旅行法》（
TaiwanTravelAct），乃至最近松绑对台出售潜艇技术。而日本对台湾的影响力更深入骨
髓，威胁及影响有时甚于美国。蔡英文执政当局如此狂妄，最重要的原因就是美、日与台
湾以“非正式关系”的背后支持。
　　第六，军事上，着力构建应对大陆“第一击”的“不对称战力”，即台军总体上不奢
求对大陆“先发制人”打击，但仍保留特定领域的防守反击能力，重点构建在新领域的优
势兵力，着重于“不对称”领域，在财力负担许可范围内提供最优质的武器装备。除了全
面提升单兵个人装备、延续现有采购项目外，蔡英文当局将以“对外合作、本土研制”的
途径，主动整合建立下一代军事能力，来对抗大陆。
　　第七，在两岸交流上，蔡英文和民进党当局一面空谈“维持现状”，一面千方百计限
制阻挠两岸交流交往。从污名化“31条惠台措施”、恐吓台胞领取居住证，到为两岸县市
交流念“紧箍咒”，从迫害岛内统派人士、威胁取消大陆台胞户籍，到扬言“修法”收紧
两岸交流，更以“安全疑虑”为由封锁大陆“关注31条”网站。
　　纵观蔡英文执政以来的各项政策，其最大问题就是为“两国论”下的“台独意识”所
主导。这是台湾政局动荡和政绩不佳的病源。由于其“台独意识”导致其各项政策都“泛
政治化”。由于“泛政治化”，蔡英文的施政都围绕着“绿营优先”、“全面剿蓝”，无
视民意民风民俗民情的存在，没有了公平、公正、公开和公理，严重地挑战了社会各界的
心理和文化底线。蔡英文执政政策的核心仍然是坚持“两国论”的政治定位，虽然不改变
“中华民国”的“国号”，但是把“中华民国”等同于“台湾”，把两岸定位为“两国”
。蔡英文竭力做出“维持现状”的表象，实际上是为法理“台独”来寻求时间及空间上的
承接，这就是蔡英文执政以来的本质。
　　注释：
　　①《两岸波涛二十年纪实》，远见天下股份有限公司，2014，第90页。
　　②《李登辉执政告白实录》，成阳出版有限公司，2001年，第223页。
　　③《两岸波涛二十年纪实》，第90页。
　　④《李登辉执政告白实录》，第225页。
　　⑤《两岸波涛二十年纪实》，第90页。
　　⑥《李登辉执政告白实录》，第226页。
　　⑦《李登辉执政告白实录》，第226页。
　　⑧《两岸波涛二十年纪实》，第166页。
　　⑨《两岸波涛二十年纪实》，第200页。
　　⑩《两岸波涛二十年纪实》，第154页。